Спорные вопросы применения законодательства о выборе места жительства

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРЕ МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА

С. В. ШАНХАЕВ

Шанхаев С. В., кандидат юридических наук.

Дело судьи - истолковать закон, а не даровать его.

Ф. Бэкон

Исследованы проблемы, связанные с реализацией прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы, и (или) членов их семей) на свободу передвижения, выбор места жительства и их связь с институтом регистрации по месту жительства (по месту пребывания).

Ключевые слова: военнослужащие, свобода передвижения, проблемы реализации.

Disputed issues of law on the choice of place of residence S. V. Shanghaev

The problems associated with the implementation of rights of military personnel (persons discharged from military service, and (or) their families) the freedom of movement, choice of residence and their relationship with the institution of the residence registration (by place of residence).

Key words: military, freedom of movement, problems of implementation.

1. Теоретические и доктринальные положения

Регистрация - это закрепленный в законе порядок выполнения административным органом (паспортно-визовой службой и т. д.) действий по оформлению регистрации (постановке на учет в органах внутренних дел) гражданина на основании его заявления, которое он обязан подать не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, при отсутствии оснований для отказа в регистрации. Данный социальный институт появился в 1932 г., когда постановлением ЦИК и СНК была введена обязательная прописка. Как указывалось в постановлении, прописка вводится для предотвращения притока раскулаченных элементов из сельской местности в города и промышленные центры, в связи с чем органы НКВД обязаны вести персональный учет всех категорий граждан, выдавать им разрешения на проживание в определенной местности СССР с установленным ими сроком. У крестьян при советской власти не было паспортов, не было прописки, они были закреплены за сельсоветами, и их выезд в город на работу или к родным без разрешения сельсовета являлся правонарушением, поэтому во время рейдов органов НКВД по соблюдению паспортного режима указанные лица привлекались к административной ответственности. Нарушение правил прописки, т. е. нахождение и проживание в определенном населенном пункте без разрешения органов внутренних дел, за которое гражданин СССР дважды был привлечен к административной ответственности, влекло лишение свободы по ст. 198 УК РСФСР сроком до одного года, а то же деяние, совершенное иностранцами и лицами без гражданства, влекло лишение свободы сроком до года (ст. 197.1 УК РСФСР). Затем за эти же деяния, как правило, стали применяться штраф и исправительные работы сроком до года. Причем по действовавшим до 1984 г. правилам прописки рецидивисты и иные лица, имеющие судимости, в том числе за тяжкие преступления (бандитизм, разбой, грабеж и т. д.), не имели права постоянной прописки в Москве и Московской области и отселялись на так называемый 101-й километр. С 1984 г. им было разрешено прописываться в Москве и Московской области, а военнослужащие, прибывшие в Москву для прохождения службы вновь, получали право на постоянную прописку лишь по истечении пяти лет проживания. В действующем УК РФ за нарушение правил регистрации уголовная ответственность не предусмотрена, так как административное правонарушение - нарушение правил регистрации, независимо от кратности, перерасти в уголовно наказуемое деяние не может. В отношении военнослужащих также отсутствует законодательная основа для применения административных штрафных санкций <1>. -------------------------------- <1> Новиков Н. А. Проблемы регистрации граждан в закрытых военных городках // Военно-правовое обозрение. 2001. N 6.

Свобода выбора места жительства провозглашена в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 12) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2 Протокола N 4), которые в силу ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Частью 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В соответствии с п. 1 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Согласно ст. 18 ГК РФ граждане, помимо прочего, могут избирать место жительства. Частью 4 ст. 1 ЖК РФ установлено, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Статьей 2 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 установлено, что место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В соответствии с п. 3 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение. Таким образом, право на свободу передвижения и выбора места жительства гарантировано Конституцией Российской Федерации (является конституционным правом), а также административным, жилищным и гражданским законодательством. На страницах нашего журнала неоднократно исследовались и обсуждались те или иные проблемы, связанные с реализацией прав военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы, и (или) членов их семей) на свободу передвижения, выбор места жительства и, соответственно, с институтом регистрации по месту жительства (по месту пребывания). Так, А. В. Молодых справедливо указывает, что права граждан, реализация которых осуществляется в зависимости от места их жительства, регулируются различными отраслями права, включая гражданское, семейное, административное и процессуальное. Отсутствие регистрации по месту жительства препятствует реализации ряда основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, в частности права: - на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; - свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; - на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования; - определения места жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, и граждан, находящихся под опекой (ст. 20 ГК РФ); - регистрации актов гражданского состояния (ст. ст. 15, 22, 26, 32, 33, 35, 58 Федерального закона "Об актах гражданского состояния"); - принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилья в домах государственного и муниципального жилищных фондов (ЖК РФ); - состоять на учете налогоплательщика - физического лица (НК РФ); - обращения в судебные органы и участия в гражданском процессе, а также в исполнительном производстве (ст. ст. 28, 29, 30 ГПК РФ, законодательство об исполнительном производстве) <2>. -------------------------------- <2> Молодых А. В. Право военнослужащих на выбор места жительства // Право в Вооруженных Силах. 2003. N. 8.

В. Е. Фортушин право военнослужащих на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства определил как закрепленную в Конституции Российской Федерации и реализуемую в условиях прохождения военной службы в установленной законодательством организационно-правовой форме возможность беспрепятственно передвигаться, изменять место своего временного нахождения и постоянного проживания в пределах ограничений, установленных требованиями военной службы, которые обусловлены необходимостью защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом В. Е. Фортушин пришел к выводу, что в отношении военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, должен применяться единый подход к их регистрации в местах прохождения ими военной службы, основанный на презумпции их места жительства в местах прохождения военной службы на постоянной основе и предусматривающий возможность их регистрации по месту жительства в местностях постоянной дислокации воинских частей по адресам предоставленных жилых помещений либо по адресам воинских частей до обеспечения жилым помещением <3>. -------------------------------- <3> Фортушин В. Е. Право военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 13 - 14.

Как видно, публикации по рассматриваемой проблеме несколько устарели, в связи с чем в настоящей статье приведем основные подходы действующего законодательства в указанной сфере, а также, что важно, правоприменительную (судебную) практику последних лет по данному вопросу.

2. Правовое регулирование (действующее законодательство)

В соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: - в пограничной полосе; - в закрытых военных городках; - в закрытых административно-территориальных образованиях; - в зонах экологического бедствия; - на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; - на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. При этом следует заметить, что указанный перечень оснований ограничения прав является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Кроме того, иные нормативные правовые акты, имеющие меньшую юридическую силу, чем указанный Закон, не могут устанавливать иные основания ограничений, чем те, которые в нем перечислены. В. Е. Фортушин пришел к выводу, что на военнослужащих указанные ограничения могут распространяться наравне с другими гражданами Российской Федерации с учетом особенностей, связанных с прохождением ими военной службы. К особенностям можно отнести то обстоятельство, что воинские части, корабли, штабы, управления, учреждения, предприятия, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования, в которых военнослужащие проходят военную службу, дислоцируются на территории Российской Федерации и за ее пределами исходя из их функционального предназначения в соответствии с задачами обороны и социально-экономическими условиями мест дислокации. В соответствии с этим военнослужащие могут находиться в местах дислокации воинских частей или в месте исполнения служебных обязанностей, проживать в данных местностях и соответственно пользоваться государственным "иммунитетом" к каким-либо ограничениям, если они введены в месте прохождения ими военной службы. Кроме этого, как правило, в соответствии с поставленными задачами военнослужащие могут направляться для прохождения службы в районы, где установлены такие ограничения. Передислокация воинских частей и подразделений в пределах территорий, переданных в пользование Министерству обороны Российской Федерации (другим федеральным органам исполнительной власти), осуществляется по решению Министра обороны Российской Федерации (других войск, воинских формирований - по решению руководителя федерального органа исполнительной власти), а от соединения и выше - по решению Президента Российской Федерации (п. 12 ст. 4, ст. 16 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"). В связи с этим реализация вышеназванных "общегражданских" ограничений в отношении военнослужащих в месте прохождения ими военной службы может осуществиться лишь при условии, если в соответствии с приказами должностных лиц в пределах их компетенции происходят передислокация воинских частей, эвакуация военнослужащих, другие мероприятия, в результате которых место службы (место исполнения обязанностей) военнослужащих изменяется <4>. -------------------------------- <4> Фортушин В. Е. О законодательных ограничениях свободы передвижения и выбора места жительства военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2001. N 2.

В настоящее время, в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме <5>. При этом предъявляются <6>: -------------------------------- <5> Форма утверждена Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" (приложение N 6 к указанному Административному регламенту). <6> Положения абз. 3 ч. 1 ст. 6 вышеназванного Закона (в редакции Федерального закона от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ) не применяются до 1 июля 2012 г. в отношении документов и информации, используемых в рамках государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или территориальными государственными внебюджетными фондами, и муниципальных услуг, а также в отношении документов и информации, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

- паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; - документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия. Гражданин Российской Федерации вправе не предъявлять документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (договор социального найма, договор найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, прошедшие государственную регистрацию договор или иной документ, выражающие содержание сделки с недвижимым имуществом, свидетельство о государственной регистрации права либо иной документ), если сведения, содержащиеся в соответствующем документе, находятся в распоряжении государственных органов или органов местного самоуправления. В данном случае орган регистрационного учета самостоятельно запрашивает соответствующий документ (сведения, содержащиеся в нем), выписку из соответствующего реестра, иную информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации в государственных органах, органах местного самоуправления и производит регистрацию гражданина по месту жительства не позднее восьми рабочих дней со дня подачи им заявления о регистрации по месту жительства и документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Заявление, а также иные документы, указанные в статье вышеназванного Закона, могут быть представлены в форме электронных документов, порядок оформления которых определяется Правительством Российской Федерации, и направлены в орган регистрационного учета с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг.

Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов (подачи им заявления и документов в форме электронных документов) на регистрацию. Ю. К. Терехова, комментируя ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", верно указывает, что положения данной статьи являются императивными и не предусматривают возможности расширения круга необходимых документов в иных нормативных правовых актах <8>. -------------------------------- <8> Терехова Ю. К. Комментарий к Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации" // СПС "Гарант".

Несмотря на изложенное, ФМС России по г. Москве на своем официальном сайте разместила следующую информацию: "Регистрация военнослужащих осуществляется на общих основаниях. Дополнительно порядок регистрации военнослужащих определяется Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (далее - Закон). В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона регистрируются по адресу воинской части военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей (п. 5 ст. 2 названного Закона: супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; лица, находящиеся на иждивении военнослужащих). Регистрация по месту жительства по адресу дислокации воинской части военнослужащего и членов его семьи осуществляется при поступлении в орган регистрационного учета от уполномоченного должностного лица воинской части, ответственного за регистрацию: заявления о регистрации по месту жительства установленной формы; документов, удостоверяющих личность регистрирующихся граждан. Регистрация по месту жительства военнослужащих и членов их семей в жилые помещения, переданные Минобороны России в оперативное управление, осуществляется в установленном жилищным законодательством Российской Федерации порядке, на основании договора найма жилого помещения, согласованного 159-м управлением (жилищного обеспечения) ГлавКЭУ Минобороны России (ул. Знаменка, д. 19). Военнослужащие, зачисленные на учебу в военно-учебные заведения в качестве слушателей, адъюнктов, регистрируются по месту пребывания в предоставляемые на период обучения жилые помещения при наличии договора найма (поднайма) с командованием ввуза или по адресу ввузов - при отсутствии жилой площади. Военнослужащие постоянного состава военно-учебных заведений регистрируются по месту пребывания на срок контракта на жилую площадь слушательского фонда или по месту жительства - по адресу ввуза. Регистрация по адресу воинских частей военнослужащих с членами семей, снявшихся с регистрационного учета по месту жительства из имеющихся жилых помещений в г. Москве, осуществляется только при согласовании со 159-м управлением (жилищного обеспечения) ГлавКЭУ Минобороны России" <9>. -------------------------------- <9> URL: http:// www. fmsmoscow. ru/ docs/ registration/ reg_army. html

Приведенный выше текст, по своей сути, а также формально грубейшим образом нарушает все принципы законодательства о регистрации граждан по месту жительства (по месту пребывания). Однако, как будет показано ниже, суды общей юрисдикции в большинстве своем солидарны с органами ФМС России.

3. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Итак, у института регистрации имеется специальная цель - административный учет, носящий уведомительный характер. Соответственно, ни Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", ни Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713) не содержат оснований для отказа в регистрации по месту жительства граждан (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П, от 14 апреля 2008 г. N 7-П и др.). В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. N 7-П из ст. 27 (ч. 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 35 (ч. ч. 1 и 2), согласно которой право частной собственности охраняется законом и каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им, ст. 40 (ч. 1), согласно которой каждый имеет право на жилище, а также ст. 57, обязывающей каждого платить законно установленные налоги и сборы, и ст. 59, закрепляющей защиту Отечества в качестве долга и обязанности граждан Российской Федерации, следует, что место жительства гражданина должно быть определено с достаточной точностью, чем ни в коей мере не ограничивается его право на свободное передвижение и выбор места жительства. Исходя из этого федеральный законодатель определил место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20 ГК РФ), поскольку именно с местом жительства, как правило, связывается реализация принадлежащих гражданину прав, а также исполнение обязательств, возложенных на него законом либо договором, т. е. предполагается, что гражданин имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он после непродолжительного либо длительного отсутствия намеревается вернуться, и наличие права пользования которым служит предварительным условием его регистрации по месту жительства. При осуществлении правового регулирования в указанной сфере федеральный законодатель связан также требованиями ст. 19 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государство обязано гарантировать каждому равенство прав и свобод перед законом независимо от места жительства, и ее ст. 55 (ч. 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только соразмерно конституционно значимым целям. Кроме того, из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. По смыслу приведенной правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 6 апреля 2004 г. N 7-П, принимаемые им законы должны быть определенными как по содержанию, так и по предмету, цели и объему действия, а правовые нормы - сформулированными с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ними свое поведение, как запрещенное, так и дозволенное. Непонятное и противоречивое правовое регулирование порождает произвольное правоприменение, нарушающее эти конституционные принципы. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не связывает право на регистрацию по месту жительства с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713", согласно Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Как следует из ч. 1 ст. 6 Закона, для регистрации достаточно представления любого из указанных в ней документов, который подтверждает добросовестное использование гражданином своего права. При этом, по смыслу ч. 3 данной статьи, представление гражданином соответствующих документов порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Введение же дополнительных требований о представлении каких-либо иных документов приводит фактически к парализации соответствующих прав граждан. Более того, как следует из содержания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы", Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. регулирует данную сферу общественных отношений в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Закон содержит перечень оснований ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 8) и вводит систему регистрационного учета граждан, устанавливая уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение. Кроме того, место жительства гражданина может быть установлено судом общей юрисдикции на основе юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 г. N 199-О, от 27 мая 2010 г. N 741-О-О и др.).

4. Правоприменительная (судебная) практика судов общей юрисдикции (на примере Московского региона)

Надеемся, что рассмотренные ниже правоприменительные (судебные) акты помогут военнослужащим и членам их семей реализовывать и защищать нарушенные права. Так, например, из Определения судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 сентября 2011 г. N 33-26090 следует, что Матвеев А. Г. в своих интересах и в интересах Матвеева Д. А., Матвеева А. А. обратился в суд с заявлением к УФМС района "Текстильщики" об обязании зарегистрировать их по месту жительства, указывая, что они постоянно проживают в квартире, которая была им предоставлена на основании решения жилищной комиссии Министерства обороны Российской Федерации от 2 декабря 2009 г., однако ответчик отказывает им в регистрации по данному месту жительства в связи с непредставлением необходимых документов. Решением суда первой инстанции в иске отказано, а указанным Определением от 16 сентября 2011 г. N 33-26090 решение суда оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения. При разрешении заявленных требований суды установили, что Матвеев А. Г. с семьей постоянно проживает в квартире, которая была предоставлена на основании решения жилищной комиссии Министерства обороны Российской Федерации от 2 декабря 2009 г., что сторонами не оспаривалось. Вместе с тем, истец не имеет достаточных документов для постановки его с семьей по данному адресу на регистрационный учет, так как не является нанимателем или собственником спорного жилого помещения; договора социального найма или договора поднайма с ним не заключено, что Матвеев А. Г. также не оспаривал. На основании изложенного, оценивая имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности, судебная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что в настоящее время у Матвеева А. Г. отсутствуют основания, по которым он с семьей может быть зарегистрирован в предоставленной квартире по месту жительства. В заседании судебной коллегии он пояснил, что в настоящее время обратился в суд с заявлением об обязании Департамента жилищных отношений Министерства обороны Российской Федерации заключить с ним договор социального найма на занимаемое жилое помещение. После этого он может быть зарегистрирован на данной жилой площади. Основанием для регистрации Матвеева А. Г. по месту жительства может служить договор социального найма, договор найма, которые в установленном порядке не заключены. На основании вышеизложенного судебная коллегия полагает, что отказ УФМС района "Текстильщики" основан на нормах действующего законодательства и не нарушает их. Матвеев А. Г. не лишен возможности обратиться к собственнику помещения, в котором он проживает, по вопросу заключения с ним договора социального найма или договора найма. Комментарий. Трудно согласиться с указанным выводом судов по той простой причине, что в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются (кроме других документов, указанных выше): документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия. Таким образом, гражданину совсем не обязательно иметь на руках свидетельство о праве собственности на жилое помещение или договор социального найма для регистрации по месту жительства. Другим документом может быть любой иной документ, являющийся законным основанием для вселения в жилое помещение. Так, например, к таким документам законодатель отнес решение общего собрания членов жилищного кооператива (конференции) (ч. 2 ст. 124 ЖК РФ). В соответствии с указанной нормой закона решения общего собрания членов жилищного кооператива (конференции) являются основанием вселения в жилые помещения в домах жилищного кооператива. В связи с изложенным считаем, что решение жилищного органа о предоставлении военнослужащему жилого помещения является документом, служащим основанием для вселения в жилое помещение. В противном случае у данного военнослужащего (равно как и у членов его семьи) отсутствуют правовые основания внесения коммунальных и иных платежей за пользование данным жилым помещением. По другому гражданскому делу (Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28 марта 2011 г. N 33-7655) Андреева М. А. обратилась в суд с заявлением к начальнику отделения по району Хамовники отдела УФМС по г. Москве об оспаривании неправомерных действий (бездействия) должностных лиц, связанных с регистрацией по месту жительства (по адресу воинской части), ссылаясь на то, что она проходит военную службу по контракту в федеральном государственном военном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Военный учебно-научный центр Сухопутных войск "Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации" и проживает со своим сыном Андреевым Н. О. временно в ведомственном жилом фонде Общевойсковой академии на основании договора. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд второй инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, пришел к следующему. Как следует из судебного постановления, ранее Андреева М. А. была зарегистрирована и проживала по месту жительства своего бывшего мужа Андреева О. И. В соответствии с решением суда Андреева М. А. была признана утратившей право пользования квартирой и суд обязал отдел УФМС России снять ее с регистрационного учета. Разрешая заявленные требования, суд не учел, что в настоящее время Андреева М. А. и ее несовершеннолетний сын А. нигде постоянно не зарегистрированы и регистрация по месту пребывания, по юридическому адресу Общевойсковой академии, необходима им в целях реализации своих прав на медицинское обслуживание, получение социальных выплат и льгот. В соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", военнослужащие - граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе, по их просьбе, по адресам воинских частей. Указанным военнослужащим-гражданам и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития. В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" органами регистрационного учета граждан Российской Федерации являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Отказывая Андреевой М. А. в удовлетворении заявленных ею требований, суд исходил из того, что заявитель Андреева М. А. к паспортисту академии не обращалась и нарушений в действиях начальника, а также Отделения по району Хамовники отдела УФМС по г. Москве судом не установлено. Между тем суд неправильно установил значимые по делу обстоятельства и обстоятельства заявленных в суд требований. Как усматривается из заявления Андреевой М. А., она оспаривает бездействие начальника отделения по району Хамовники отдела УФМС по г. Москве, который не ответил на ее заявление с приложением ходатайства командования Общевойсковой академии об оформлении ее постоянной регистрации с ребенком по юридическому адресу академии. При таких обстоятельствах суду необходимо было исследовать вопрос, были ли получены документы заявителя начальником отделения по району Хамовники отдела УФМС по г. Москве и имело ли место бездействие с его стороны, которое выражается в отсутствии ответа на ее заявление. В решении суд указал на то, что процедура регистрации в военных учреждениях строго регламентирована, однако не указал, какой порядок регистрации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в федеральном государственном военном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Военный учебно-научный центр Сухопутных войск "Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации" по месту нахождения академии предусмотрен и какими положениями он установлен. Из материалов дела усматривается, что заявитель Андреева М. А. обратилась с рапортом о ее регистрации и о регистрации ее сына к командованию академии. На рапорте имеется согласование с начальником академии, но отсутствует согласование с начальником управления ГлавКЭУ Министерства обороны Российской Федерации, которое осуществляло полномочия по учету и распоряжению жилищным фондом, находящимся в оперативном распоряжении московского военного гарнизона. Суд не проверил, является ли резолюция ГлавКЭУ Министерства обороны Российской Федерации обязательной на рапорте заявителя и каким положением предусмотрено данное согласование. Комментарий. Суд второй инстанции совершенно верно усомнился в том, что какие-либо "резолюции" органов военного управления, в том числе управлений ГлавКЭУ Министерства обороны Российской Федерации и их должностных лиц, являются обязательными при регистрации военнослужащих по месту жительства, в том числе по адресам воинских частей. При этом органы военного управления не являются уполномоченными органами в сфере миграционной политики, вследствие чего не вправе принимать решения, связанные с обеспечением регистрационного режима граждан. Однако практика военных судов идет по противоположному пути. Так, по гражданскому делу 2-2324/2010 Московский гарнизонный военный суд (судья - Лаврентьев В. В.), рассматривая заявление об оспаривании решения начальника 159-го управления ГлавКЭУ Министерства обороны Российской Федерации, связанного с отказом в регистрации военнослужащего и членов его семьи по адресу воинской части, пришел к выводу, что указанный орган военного управления вправе давать указанные выше "резолюции", в том числе как собственник жилья, в связи с чем решение данного органа военного управления является законным. При этом, решение суда первой инстанции оставлено без изменений судами кассационной и надзорных инстанций (Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского окружного военного суда от 20 января 2011 г. решение оставлено без изменения и Определением от 5 мая 2011 г. N НГ-315 отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума Московского окружного военного суда). В данном случае не совсем понятно, какими нормами права руководствовался военный суд, с учетом того, что в соответствии с Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что ФМС России (территориальные органы) является органом, уполномоченным осуществлять регистрацию граждан по месту жительства (по месту пребывания). Поскольку начальник 159-го управления (жилищного обеспечения) Главного квартирно-эксплуатационного управления не являлся органом, уполномоченным осуществлять регистрацию граждан по месту жительства (по месту пребывания), то в связи с этим оспариваемое решение (действие) начальника 159-го управления (жилищного обеспечения) Главного квартирно-эксплуатационного управления являлось незаконным. Кроме того, в соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и действующими Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечнем должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, согласия собственника при регистрации граждан по месту жительства не требуется. При этом п. п. 12 и 21 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, предусматривающие обязательное согласие собственника при регистрации граждан по месту жительства, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713" были признаны неконституционными, противоречащими ст. 27 (ч. 1), ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. В последующем п. 21 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, предусматривающий обязательное согласие собственника при регистрации граждан по месту жительства в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. N 599 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", был исключен. Таким образом, в настоящее время при регистрации граждан по месту жительства согласия собственника помещения не требуется, в связи с чем 159-е управление (иной орган военного управления) не могло согласовывать документы, связанные с регистрацией граждан по месту жительства, в том числе в связи с тем, что 159-е управление не является собственником каких-либо помещений (жилых и нежилых) <10>. -------------------------------- <10> В соответствии с изменениями, внесенными в Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций. Конкретные его функции по управлению указанным федеральным имуществом закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом". Во исполнение положений указанных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Минобороны России создан Департамент имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации, Положение о котором утверждено Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. N 335.

Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 утвержден Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию. Данный перечень также не предусматривает начальника 159-го управления ГлавКЭУ Министерства обороны Российской Федерации в качестве должностного лица, ответственного за регистрацию. Из п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: - имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; - соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т. п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; - соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения. Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия). Поскольку должностное лицо органа военного управления, решение которого оспаривалось, не вправе было принимать оспариваемое решение (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2), данное решение представляется незаконным. По другому делу (гражданское дело 2-167/2012) Московский гарнизонный военный суд (судья - Масенин П. Е.), рассматривая заявление подполковника Репина М. А. об оспаривании действий Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и Государственного учреждения "Жилищно-эксплуатационная контора N 5 ЖКО КЭУ г. Москвы", связанных с отказом в регистрации по месту жительства, проанализировав нормы Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, а также Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208, пришел к выводу, что действующим законодательством обязанности по регистрации заявителя по месту жительства на Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации не возложены. При этом военный суд указал, что регистрация заявителя как по месту пребывания, так и по месту жительства является не только его правом, но и обязанностью Ссылки начальника ГУ ЖЭК N 5 ЖКО КЭУ г. Москвы в оспариваемом ответе на обращение Репина М. А. в обоснование отказа в регистрации на то, что с последним заключен договор именно краткосрочного найма, т. е. до 30 июня 2012 г., на время прохождения службы, который права на постоянную регистрацию по месту проживания не дает, и что постоянная регистрация по месту жительства возможна только после заключения его семьей договора социального найма, являются несостоятельными, поскольку не основаны на приведенных положениях действующего законодательства. Таким образом, принимая решение об отказе Репину М. А. в регистрации по месту жительства со ссылкой на отсутствие у последнего этого права лишь на том основании, что по месту проживания с ним заключен договор краткосрочного найма и что постоянная регистрация по месту жительства возможна только после заключения его семьей договора социального найма, а также не направив соответствующие документы в территориальные органы ФМС России в целях разрешения данным органом вопроса о регистрации заявителя по месту жительства, начальник Государственного учреждения "Жилищно-эксплуатационная контора N 5 ЖКО КЭУ г. Москвы" поступил незаконно. Учитывая вышеизложенное, заявление Репина М. А. в части, касающейся оспаривания действий начальника Государственного учреждения "Жилищно-эксплуатационная контора N 5 ЖКО КЭУ г. Москвы", следует признать обоснованным и для восстановления нарушенных прав заявителя суд считает необходимым обязать начальника Государственного учреждения "Жилищно-эксплуатационная контора N 5 ЖКО КЭУ г. Москвы" оформить и направить документы в отношении Репина М. А. и его дочери в органы ФМС России для разрешения вопроса о регистрации по месту жительства. Комментарий. Указанное выше решение военного суда соответствует духу и букве закона, вынесено в строгом соответствии с действующим законодательством. Что важно, военный суд указал на то, что наличие заключенного договора социального найма не является единственным и безусловным основанием для регистрации военнослужащего и членов его семьи по месту жительства, т. е. в отсутствие заключенного договора социального найма военнослужащий может представить в качестве основания для регистрации по месту жительства иные документы, свидетельствующие о вселении в жилое помещение на законных основаниях, к которым можно отнести любой договор (сделку), решение о вселении (предоставлении жилого помещения). Однако по другому делу суд принял иное решение. Так, Степанов А. В., Степанова А. С., Степанова А. А., Степанов И. А. обратились в Лефортовский районный суд г. Москвы с иском к Военному учебно-научному центру Сухопутных войск "Общевойсковая академия Вооруженных сил Российской Федерации", отделению по району Лефортово ОУФМС России по г. Москве с исковым заявлением о признании права пользования за Степановым А. В., Степановой А. С., Степановой А. А. жилым помещением по адресу: г. Москва... и за Степановым И. А. - права пользования жилым помещением по адресу: г. Москва... о возложении на домоуправление N 1 Военного учебно-научного центра Сухопутных войск "Общевойсковая академия Вооруженных Сил Российской Федерации" обязанности оформить документы, необходимые для регистрации истцов по месту жительства, и передать их в орган регистрационного учета в отделение по району Лефортово ОУФМС России по г. Москве для регистрации по месту жительства, возложении на отделение по району Лефортово ОУФМС России по г. Москве обязанности зарегистрировать их по месту жительства по адресу: г. Москва... Решением Лефортовского районного суда г. Москвы от 28 июня 2010 г. в иске отказано. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 8 октября 2010 г. по делу N 33-29143 решение суда первой инстанции оставлено без изменений. При этом судебной коллегией указано, что при подаче заявления о регистрации по месту жительства в квартире по спорному адресу истцами в нарушение требований действующего законодательства не был представлен в органы, ведающие регистрацией граждан по месту жительства, договор либо иной документ, на основании которого истцы вселены в указанное жилое помещение. Как следует из материалов дела, какой-либо договор на названную квартиру с истцами не заключался. В отношении указанной квартиры по тому же адресу истцы представили суду договор о предоставлении жилого помещения для временного проживания, в котором имеется указание на гражданско-правовой и срочный характер данного договора. Истцами не представлено достоверных доказательств того, что данный договор может служить основанием для их постоянной регистрации по месту жительства. Комментарий. Указанный вывод судов в части того, что "истцами не представлено достоверных доказательств того, что данный договор может служить основанием для их постоянной регистрации по месту жительства" не основан на нормах права. Хотелось бы в данном случае возразить, что сам договор является надлежащим (допустимым и достоверным) доказательством и основанием для регистрации по месту жительства. В соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В соответствии с правилами гл. 9 и 10 ЖК РФ специализированные жилые помещения, к которым относятся служебные жилые помещения, общежития и т. д., в силу своего статус и предназначения всегда предоставляются на определенный срок. Однако в данном случае Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 допускает возможность регистрации граждан по месту жительства по адресам указанных жилых помещений. Таким образом, можно резюмировать, что практика Московского городского суда и практика военных судов по одному и тому же вопросу противоречат друг другу, что свидетельствует об отсутствии единообразия в толковании и применении норм права, а как следствие, влечет недоверие к судопроизводству, нестабильность правоотношений и правопорядка (законности). Разрешение данных противоречий в практике судов общей юрисдикции возможно посредством принятия Пленумом Верховного Суда Российской Федерации соответствующего постановления.

Название документа