К вопросу о действии закона, затрагивающего права, свободы и обязанности военнослужащих, во времени

К ВОПРОСУ О ДЕЙСТВИИ ЗАКОНА, ЗАТРАГИВАЮЩЕГО ПРАВА, СВОБОДЫ И ОБЯЗАННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ВО ВРЕМЕНИ

Г. Ф. ЧЕКМАРЕВ

Г. Ф. Чекмарев, кандидат юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Военного университета, полковник юстиции.

Анализ конституционных положений и норм военного законодательства позволяет утверждать, что военнослужащий обладает равными с любым гражданином правами, за исключением некоторых ограничений, необходимых для эффективного функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации (п. 2 ст. 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Данные ограничения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации являются допустимыми при условии соблюдения следующих обязательных требований при их введении: - во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом; - во-вторых, ограничение допускается лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; - в-третьих, ограничение прав и свобод человека и гражданина допустимо только в той мере, в какой это необходимо в указанных выше целях. Установленные на основе приведенных конституционных положений ограничения военнослужащих в свободе передвижения, реализации права на труд, участия в политической деятельности и т. д. являются объективно обоснованными самим смыслом воинской деятельности, направленной на обеспечение обороны страны и безопасности государства. При этом важно, чтобы указанные ограничения для военнослужащих не приводили к нарушению законодательных положений. В целях защиты, а также восстановления прав и свобод военнослужащих Конституция Российской Федерации предусматривает систему гарантий, включающую многообразные способы и формы осуществления этой задачи. Данное положение является важным общеправовым принципом Российской Федерации. В то же время очевидно, что конституционные установления носят довольно общий характер и без их конкретизации в нормах законов и подзаконных актов они не приобретут завершенную, исходя из их цели, правовую форму. В настоящей статье как раз и ставится задача проанализировать одну из таких гарантий, которая, по мнению автора, пока еще не получила своей окончательной конкретизации в законодательстве, что не позволяет считать ее надежным барьером от возможных злоупотреблений со стороны государственных органов и их должностных лиц. Речь идет о юридической гарантии реализации гражданами своих прав и свобод, в основу которой положена презумпция "знания закона" <1>. Как известно, по своему функциональному назначению она призвана обеспечить действие в государстве только тех правовых норм, которые доведены до всеобщего сведения посредством установленного порядка. Это позволяет установить и обеспечить справедливые отношения между личностью, обществом и государством, способствует формированию стабильных и предсказуемых для всех субъектов правовых отношений. Решение данной задачи становится особенно актуальным в периоды активного обновления законодательства (в частности, военного), которое имеет место и в настоящее время в нашем государстве. -------------------------------- <1> В обыденной жизни используется выражение "незнание закона не освобождает от ответственности", хотя это всего лишь частный случай, ориентирующий субъектов правоотношений на изучение и соблюдение только обязывающих и запрещающих норм. Но не следует забывать, что существуют и управомочивающие юридические нормы, которые предоставляют участникам правоотношений возможность совершать положительные действия в целях удовлетворения своих интересов.

Нормативно данная юридическая гарантия сформулирована в ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Названные конституционные предписания носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан. Официальное опубликование законов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. Кроме того, именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т. е. тому тексту, который был принят законодательным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. Конкретизация данных норм Конституции Российской Федерации применительно к федеральным нормативным актам осуществлена в Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" 1994 г. N 5-ФЗ, Указе Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" 1996 г. N 763, Приказе Министра обороны Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Министерства обороны Российской Федерации" 2006 г. N 10 и др. Обобщенный анализ указанных нормативных правовых актов показывает, что в них установлен: - перечень государственных органов и должностных лиц, которые отвечают за официальное опубликование актов, содержащих права, свободы и обязанности человека и гражданина; - порядок и сроки официального опубликования данных актов; - перечень печатных и других (прежде всего, электронных) источников, публикация в которых считается официальной; - порядок определения даты вступления в силу актов, содержащих права, свободы и обязанности человека и гражданина <2>; -------------------------------- <2> Здесь сразу необходимо оговориться, что в некоторых нормативных правовых актах вместо понятия "вступление в силу" используется его синоним - "введение закона в действие" (например, в Федеральном законе "О государственном оборонном заказе" 1995 г. N 213-ФЗ ст. 12 называется "Введение настоящего Федерального закона в действие"; в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 г. N 60-ФЗ ст. 136 также называется "Введение в действие настоящего Кодекса". Это является, по мнению автора, не совсем оправданным из-за нарушения такого требования законодательной техники, как точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве (см.: Пиголкин А. С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства. М., 1999. С. 322). В то же время с точки зрения стилистики русского языка и, можно сказать, устоявшихся традиций в правотворчестве данная "разноголосица" вполне допустима.

- другие положения, которые носят частный характер для отдельных видов актов. Если первые три группы положений из представленных в целом не вызывают, по мнению автора, никаких проблем в процессе их реализации, то четвертая - наоборот, в силу чего она и будет подвергнута более детальному рассмотрению. С этой целью обратимся, прежде всего, к существующему порядку определения даты вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания, урегулированному Федеральным законом 1994 г. N 5-ФЗ. В нем, в частности, установлено, что нормативные правовые акты, указанные в его названии, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6). Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона или акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4). Любые другие публикации посредством иных средств массовой информации или отдельными изданиями не являются, следовательно, официальными. Проанализировав приведенные положения, можно сказать, что законодателем установлен общий порядок определения даты вступления в силу (по истечении 10 дней после официального опубликования) и специальный, когда закон (или отдельные его положения) вступает в силу позже 10-дневного срока или, на что особенно хочется обратить внимание, ранее, не исключая и такую возможность - до официального опубликования, когда все субъекты права физически не могли знать о его существовании <3>. -------------------------------- <3> Здесь уместно напомнить образное выражение К. Архипова, высказанное еще в 1925 г.: "Возложить на того, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил человеческих" (Архипов К. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. N 1 (19). С. 20).

Таким образом, определение конкретного порядка вступления в силу указанных выше актов находится в ведении высшего законодательного органа государства, который вправе, при условии соблюдения требований Конституции Российской Федерации и в соответствии со своей компетенцией, либо применить общее правило, либо установить иной срок вступления в силу конкретного акта (его частей), в том числе и законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время, если общий порядок определения даты вступления нормативного акта в силу не вызывает сомнений в его справедливости и целесообразности с точки зрения решаемых данной процедурой задач, то специальный, к сожалению, содержит ряд неясностей. Они возникают при рассмотрении случая, когда законодатель сочтет необходимым ввести тот или иной закон в действие "задним числом", т. е. придаст ему обратную силу <4>. В такой ситуации будет закономерным вопрос: всегда ли он имеет на это право? -------------------------------- <4> Обратная сила закона - это распространение его действия на все случаи жизни, которые имели место до вступления закона в силу (см.: Юридический энциклопедический словарь / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2006. С. 412).

Если проанализировать по данному вопросу учебную и научную литературу, то все авторы едины во мнении, что придание закону обратной силы является исключительной мерой, так как по общему правилу "закон обратной силы не имеет" (lex ad praeteriam non valet), т. е. распространяет свое действие на те отношения, которые возникли после введения его в действие <5>. Данное правило содержится и в ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права. К примеру, в ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 10 Уголовного кодекса Российской Федерации, ст. 4 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации и др. При этом следует отметить, что оно не получило своего повсеместного закрепления во всех отраслях, в силу чего возникает определенная доля сомнения: можно ли так однозначно говорить о его общеправовом характере, как это делают авторы учебных изданий по теории права (в частности, указанное правило нельзя обнаружить ни в одном нормативном акте, входящем в состав военного законодательства). Такое сомнение, конечно, было бы неуместным, если это правило получило бы конституционное закрепление или был бы принят общий для всех отраслей права Закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", который и закрепил бы его в качестве общеправового (данный законопроект рассматривается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации с 1996 г.). -------------------------------- <5> См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 2004. С. 341.

Однако если провести систематическое толкование положений Конституции Российской Федерации, то как раз напрашивается обратный вывод: Основной Закон государства жестко не связывает законодателя общим правилом о преимущественном принятии законов на будущее время. В нем вполне допускается, что нормотворческие органы по своему усмотрению вправе придавать принимаемым ими актам "обратную силу", за исключением двух случаев, которые прямо запрещены в Конституции Российской Федерации: когда закон устанавливает или отягчает ответственность (ч. 1 ст. 54), а также вводит новые налоги или ухудшает положение налогоплательщиков (ст. 57). Некоторые могут возразить против такого вывода, так как иначе истолкуют суть конституционного положения о недопустимости применения "любых нормативных правовых актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Если следовать здравому смыслу, то, действительно, только после опубликования данных нормативных правовых актов можно применять их положения к возникающим после этого момента общественным отношениям. Но тогда как понимать используемое дважды в Конституции Российской Федерации (ст. 54 и ст. 57) словосочетание "обратная сила закона"? Возможно, подсказкой для ответа на данный вопрос будут положения из Федерального закона 1994 г. N 5-ФЗ, установившего 10 дней для ознакомления населения с текстом закона, по истечении которых он вступает в силу. В случае же необходимости законодатель имеет право придать закону обратную силу только на тот маленький отрезок времени, который заключен между датой официального опубликования и датой вступления в силу по общему правилу (т. е. максимально возможный срок обратной силы - 10 дней) <6>. -------------------------------- <6> Эту мысль можно продемонстрировать на следующем примере. Допустим, что Федеральный закон официально опубликован 1 февраля 2007 г. в "Собрании законодательства Российской Федерации". По общему правилу он вступит в силу 12 февраля 2007 г. При необходимости законодатель может ввести его в действие между этими датами, но только не ранее 2 февраля 2007 г.

Такой ответ действительно напрашивается, но только если не учитывать другую норму, которая требует в обязательном порядке придавать обратную силу закону, если он устраняет или смягчает ответственность за правонарушения, совершенные до его вступления в силу (ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации). Вряд ли здесь можно говорить, что обратная сила в этом случае будет ограничена всего лишь 10 днями. Таким образом, формально-юридический анализ положений Конституции Российской Федерации показывает, что законодатель непосредственно ограничен на придание обратной силы закону только в двух случаях. В остальных он волен поступать сообразно обстоятельствам. Но достаточно ли только этих двух запретов, чтобы предотвратить возможные злоупотребления данной возможностью, а также исключить спорные ситуации, которые имели место на практике и на которых мы остановимся ниже? Примером одной из таких ситуаций является та, которая сложилась после принятия в 1998 г. новой редакции Закона "О статусе военнослужащих" 1993 г. Текст данного Закона официально опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации" 1 июня 1998 г., хотя согласно п. 1 ст. 29 этого же Закона он "вступает в силу с 1 января 1998 года", т. е. ему была придана обратная сила, притом на вполне законных основаниях. Но у многих военнослужащих возник тогда вполне закономерный вопрос: а справедливо было вводить такой важный закон "задним числом", если он ухудшает (притом в некоторых случаях довольно существенно) отдельные ранее установленные их права? В частности, это сразу было видно по изменившемуся максимальному размеру выплаты ежемесячной денежной компенсации военнослужащим, не имеющим жилья, за наем (поднаем) жилых помещений. Если ранее размер указанной компенсации определялся суммой, установленной по соглашению сторон в договоре найма (поднайма) жилого помещения без каких бы то ни было ограничений, то с 1 января 1998 г. этот порядок и размер стали определяться в нормативном порядке Правительством Российской Федерации. При этом следует сказать, что и ранее - до 1998 года - Правительство Российской Федерации пыталось установить данный порядок <7>, но Определением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу в связи с жалобой Шафира В. И. от 16 января 1996 г. N 3н-407/95 он был признан противоречащим закону и ущемляющим права военнослужащих <8>. Как видим, после этого законодатель "привел в соответствие" вышеназванный Закон с указанным Постановлением исполнительной власти. -------------------------------- <7> Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы" от 26 июня 1995 г. N 604. Для справки: в связи с очередным существенным изменением прав военнослужащих в сфере жилищного обеспечения с 1 января 2005 г. указанное Постановление Правительства Российской Федерации было отменено и вместо него 31 декабря 2004 г. принято новое: "О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей" N 909, действующее в настоящее время. <8> См.: Право в Вооруженных Силах. 1998. N 2. С. 40.

Если проанализировать рассматриваемую ситуацию с социологической точки зрения, то статистические данные показывают, что внесенные изменения затронули каждую четвертую семью военнослужащих внутренних войск МВД России, около 110 тыс. семей военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, которые в 1998 г. не имели собственного жилья <9>. И эти данные далеко не полные, так как статус военнослужащих имели лица, проходившие на тот момент военную службу еще в 11 федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации. -------------------------------- <9> См.: Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Жилищные права военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 1999. С. 3.

Вторым примером негативных последствий придания вышеназванному Закону обратной силы является изменение условий получения военнослужащими жилья по договору социального найма в период прохождения ими военной службы. Если до 1 января 1998 г. все лица, заключившие первый контракт о прохождении военной службы, на первые пять лет обеспечивались служебными жилыми помещениями, а затем постоянными (т. е. по договорам социального найма), то соответственно после вступления в силу новой редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" указанные пять лет для ряда категорий военнослужащих были заменены на "весь период военной службы". Не вызывает сомнения то, что лица, заключившие в период с 1 января по 1 июня 1998 г. свои первые контракты, например, с Министерством обороны Российской Федерации, согласно которым вправе были рассчитывать на предоставление им прав и льгот, установленных действовавшим на тот момент законодательством, были существенно ограничены в своих жилищных правах. Более того, может быть, возможность получить квартиру в ближайшие 6 - 10 лет, скажем, от Министерства обороны Российской Федерации для многих из них была определяющей при выборе будущей профессии. Но, как видим, разработчики Закона решили в одностороннем порядке не только изменить условия контракта, но и поставить об этом в известность самих военнослужащих лишь после официального опубликования текста Закона. В чем-то схожая ситуация имела место и в 2004 г., когда был принят ряд дополнений и изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих", которые существенно изменили в худшую сторону правовой статус военнослужащих в сфере социального обеспечения. Как и в прошлый раз, наиболее значимые изменения произошли в порядке обеспечения военнослужащих жилыми помещениями <10>. Правда, теперь законодатель не использовал "обратную силу закона". В этот раз "обратная сила" была распространена на положения, установленные в индивидуальных контрактах сотен тысяч военнослужащих, которые они заключили до 1 января 2005 г. (за исключением тех военнослужащих, которые заключили первые контракты до 1 января 1998 г.). -------------------------------- <10> Немного отвлекаясь от темы статьи, хочется отметить следующее. При анализе указанных изменений напрашивается довольно грустный вывод: в публичных выступлениях официальные государственные лица постоянно говорят о том, что обеспокоены жилищными проблемами военнослужащих, в силу чего "делают все для их решения"; но вот тенденции развития законодательства по этому вопросу прямо противоположные.

Указанные примеры показывают, что пока российское законодательство не содержит гарантий для предотвращения подобных ситуаций в сфере прав и свобод военнослужащих, как, впрочем, и всех остальных граждан России. Это позволяет законодателю чувствовать "юридическую свободу" при выборе порядка введения в действие того или иного закона. Конечно, полномочие на придание законам и подзаконным актам обратной силы должно быть в арсенале законодателя. Но данное полномочие на сегодняшний день нуждается в более детальной регламентации, особенно при введении новых прав и обязанностей граждан, отмене уже существующих, их ограничении или изменении порядка реализации. Наиболее оптимальным вариантом решения данной задачи, как представляется, будет принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", проект которого, как уже отмечалось, длительное время обсуждается Государственной Думой. Его необходимость в правотворческой сфере действительно высока, так как в ней существует довольно много и других проблем, о которых много сказано на страницах научных изданий <11>. Все авторы единодушно поддерживают его принятие, но "воз и ныне там". Для военнослужащих задержка в разрешении данной проблемы крайне нежелательна в свете грядущих очередных изменений их правового статуса. -------------------------------- <11> См., например: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004; Лукьянова Е. А. Закон о законах // Законодательство. 1999. N 11. С. 8 - 14; Пиголкин А. С., Казьмин И. Ф., Рахманина Т. Н. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992. N 7. С. 76 - 86; Поленина С. В., Лазарев Б. М., Лившиц Р. З., Козлов А. Е., Глушко Е. К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. 1995. N 3. С. 57 - 68; Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. 1997. N 10. С. 156 - 167 и др.

------------------------------------------------------------------

Название документа