Очередность предоставления жилых помещений военнослужащим: вопросы теории и практики правоприменения

ОЧЕРЕДНОСТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

З. Х. АКЧУРИН

З. Х. Акчурин, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, кандидат юридических наук, майор юстиции.

Правовое регулирование жилищных отношений с участием военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей по-прежнему остается в центре внимания с точки зрения его анализа как в теоретическом, так и в практическом аспектах. Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и существенное изменение действующего законодательства в сфере обеспечения жильем военнослужащих, ознаменовавшее тенденции перехода от натуральной формы обеспечения к денежной, не решили ряд вопросов, относящихся к такой форме реализации права военнослужащих на жилище, как предоставление жилья по договору социального найма, напротив, создали предпосылки к появлению различных подходов в разрешении отдельных ситуаций. Одним из интересных вопросов теории и практики применения законодательства о праве военнослужащих на жилище является вопрос очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в домах государственного и муниципального жилищных фондов, который, по мнению автора, довольно актуален в настоящее время с учетом, в частности, того, что по этой проблематике существует несколько точек зрения. Обращаясь к теме очередности, следует сказать о том, что действительно огромное количество семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, так и не обеспечены положенными им по праву квадратными метрами жилой площади, что, несомненно, подчеркивает актуальность данной темы. Целью настоящей статьи не ставится описывать существующий порядок принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях, рассматривать те или иные категории лиц, имеющих право на предоставление жилья во внеочередном порядке, и т. п., поскольку на страницах журнала уже не раз освещались такие вопросы. Здесь речь пойдет о тех аспектах, которые вызывают споры в теории и на практике, тем самым затрудняя правильное и эффективное разрешение отдельных ситуаций, связанных с реализацией права военнослужащих на жилище, а точнее, с предоставлением жилых помещений в порядке очередности. Дело в том, что согласно существующей судебной практике военнослужащие, имеющие право на получение жилья во внеочередном порядке, "должны обеспечиваться жильем по спискам внеочередников исходя из времени включения их в эти списки. Поэтому они имеют преимущество перед другими категориями военнослужащих и внеочередниками, включенными в отдельные списки позднее их. Преимуществом перед другими внеочередниками, принятыми на учет и включенными в соответствующие списки ранее, они не пользуются" <1>. Такой вывод сделан Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год. Такая же позиция отражена и в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2000 г. N 5н-439/99, и такой же позиции придерживаются отдельные авторы, считающие ее верной и имеющей большое практическое значение <2>. -------------------------------- <1> Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 11, 12. <2> См.: Трофимов Е. Н. О порядке определения очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в воинских частях (учреждениях) Министерства обороны Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 12. С. 32, 33.

На практике при подобном толковании правовых норм проблема сводится к созданию ситуации, в которой военнослужащие, принятые на учет нуждающихся в жилых помещениях раньше других военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилья, при появлении в последующем у них основания быть обеспеченными жилыми помещениями вне очереди (и включенными в соответствующие списки) обеспечиваются жильем гораздо позднее последних. При подобном подходе создается очередь среди внеочередников, и такая ситуация выглядит нелогичной. В то же время военнослужащий, имевший право на предоставление жилья вне очереди ранее того, который состоял на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий до него и приобрел такое же право позже, должен был быть обеспечен жилой площадью вне очереди еще до появления у последнего такого права, и в определенном смысле можно говорить об ухудшении его правового положения в случае, если порядок предоставления жилья внеочередникам будет основываться на дате принятия на учет нуждающихся исходя из общего списка. В рамках существующей практики применения жилищного законодательства у военнослужащих нередко возникают вопросы о том, в какой последовательности должно предоставляться жилое помещение, например, когда соответствующей воинской части выделена одна квартира, а внеочередников в такой части несколько. Ведь действительно при приведенном выше толковании закона судебными органами во внимание будет приниматься время включения военнослужащих в список внеочередников, а не время принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. В таком случае на практике складывается следующая ситуация: военнослужащий, принятый на учет нуждающихся гораздо раньше, чем многие внеочередники, у которого основание на предоставление жилья вне очереди возникло позже, в отсутствие жилищного фонда фактически "сдвигается" в очереди по отношению к ним назад, и в рассматриваемой ситуации при наличии нескольких внеочередников жилье получит тот, кто раньше был включен в список внеочередников, несмотря на фактическую дату принятия на учет нуждающихся в общей очереди. Но является ли правильной такая позиция? По каким спискам и как военнослужащие должны обеспечиваться жильем в настоящее время и имеют ли одни внеочередники какое-либо преимущество перед другими внеочередниками? Неоднозначность толкования правовых норм, регулирующих указанную сферу отношений, и сложность правоприменения вызывают необходимость проведения анализа существующей проблемы. Приведенная выше точка зрения, отраженная в одном из обзоров судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, сформировалась в период действия Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР), поэтому необходимо проанализировать жилищное законодательство, действовавшее в то время, а затем перейти к действующему законодательству Российской Федерации. Статьей 33 ЖК РСФСР было предусмотрено, что "жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. Граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки". В соответствии с п. 15 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (с последующими изменениями), приведенные выше положения были конкретизированы: "Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений", т. е. гражданин, имеющий право на предоставление жилья вне очереди, должен состоять одновременно как в общем списке, так и в отдельном списке граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения. Пункт 29 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, уточняет данные положения применительно к Вооруженным Силам Российской Федерации: "Учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений... ведется исходя из времени принятия их на учет по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений". Пункт 37 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации также закрепляет положение о том, что "распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими производится жилищной комиссией воинской части в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет и включения в списки нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий)". На основании изложенного представляется обоснованным утверждение, что единый (общий) список и список внеочередников не противопоставляются, а основным является единый (общий) список, из которого военнослужащий, имеющий соответствующее право, может быть включен в другой список. Как отмечалось в юридической литературе советского периода касательно льгот в очередности предоставления жилья, "на практике иногда составляют единый список лиц, имеющих право на первоочередное получение жилых помещений... безотносительно, когда граждане были приняты на учет. Это неверно. Все категории граждан, перечисленные в... имеют равное право на первоочередное получение жилых помещений. Поэтому лица должны включаться в список только по времени принятия на учет. Жилищные органы нередко составляют отдельные списки на каждую категорию граждан, имеющих право на первоочередное получение жилых помещений. Это не противоречит закону. Но и здесь по каждому списку должен быть соблюден принцип предоставления жилых помещений в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет" <3>. -------------------------------- <3> Андрианов И. И. Жилищное законодательство. Практические вопросы. М., 1988. С. 98.

"По смыслу ст. 33 ЖК РСФСР... все граждане, в том числе и первоочередники, включаются в общий список. Но последние дополнительно включаются в отдельные списки. Другими словами, граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, при включении в отдельные списки остаются одновременно в общем списке. Следует отметить, что гражданин, который приобрел право на первоочередное получение жилого помещения позднее, чем встал на учет по улучшению жилищных условий, включается в отдельный список со времени приобретения им такого права" <4>. -------------------------------- <4> Андрианов И. И. Указ. соч. С. 99, 100.

Таким образом, существует точка зрения, несколько противоположная той, которая изложена в приведенной выше позиции судебных органов. Эта точка зрения сводится к тому, что жилые помещения должны предоставляться в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в единый (общий) список, а обеспечение жильем по спискам внеочередников должно осуществляться исходя из времени принятия на учет в общей очереди, т. е. при предоставлении квартиры приоритет должен отдаваться тому внеочереднику, который был принят на учет нуждающихся раньше согласно единому (общему) списку. И если при существовании категории первоочередников еще можно было вести речь про некую очередность в льготном списке, то касательно внеочередников такой подход представляется несколько спорным, поскольку предоставление жилья вне очереди уже предполагает отсутствие всякой очереди, в том числе между самими внеочередниками. Вместе с тем в юридической литературе высказывалось мнение о том, что, несмотря на то, что само понятие внеочередности предполагает, что предоставление жилья должно осуществляться вне всякой очереди, в действительности это не так, поскольку законодательством предусмотрен порядок принятия на учет нуждающихся и включения в списки очередников <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Жилищному законодательству Российской Федерации. Постатейный комментарий к основным законам: Закону РФ "Об основах федеральной жилищной политики"; Жилищному кодексу РСФСР; Закону РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (под ред. В. Б. Исакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2003 (4-е издание, исправленное). ------------------------------------------------------------------ <5> См.: Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР (постатейный) / Отв. ред. проф. В. Б. Исаков. 2-е изд., испр. и доп. М., 2001. С. 79.

В связи с вышеизложенным представляет интерес и совершенно противоположная позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, выраженная в Определении от 7 октября 2003 г. N 6-В03-8, по вопросу применения положений ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 14 Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. N 1244-1 о предоставлении жилья определенным в данном Законе категориям лиц, о том, что "подлежащий применению в данном случае специальный закон разрешение требования о предоставлении жилой площади не ставит в зависимость от наличия или отсутствия других лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в первоочередном или внеочередном порядке, и времени постановки их на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также не содержит положения о предоставлении жилой площади в порядке очередности". Как видно, здесь вообще речь идет об отсутствии какой-либо очередности при предоставлении жилья конкретному лицу. Действительно, на практике жилищные органы сталкиваются с проблемой порядка распределения жилья внеочередникам. Причем как первая точка зрения судебных органов, так и вторая, противоположная ей, имеют свое логическое обоснование и право на существование. Подобное противоречие, с точки зрения автора, возникает из-за неоднозначного и не вполне точного изложения правовых норм в ранее действовавшем ЖК РСФСР. Следует сказать и о том, что в настоящее время в ЖК РФ правовая норма, регулирующая данный вопрос, изложена законодателем несколько иначе. Согласно ст. 52 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных ЖК РФ случаев. Часть 1 ст. 57 ЖК РФ закрепляет положение о том, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 ст. 57 ЖК РФ случаев предоставления жилья вне очереди. В отсутствие надлежащей правовой основы положения указанной правовой нормы также дают возможность неоднозначного толкования ее на практике. Во-первых, в указанной статье ЖК РФ не ведется речи о каких-либо списках очередников или внеочередников, как это было в ранее действовавшем ЖК РСФСР (ст. 33). Во-вторых, в ЖК РФ внеочередники практически выведены из сферы действия ч. 1 ст. 57 ЖК РФ самой же правовой нормой, т. е. на них не распространяется положение о предоставлении жилья в порядке очередности исходя из времени принятия на учет нуждающихся. Тем не менее в Методических рекомендациях для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденных Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 г. N 18 <6>, разъяснено, что "граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилых помещений по договору социального найма, включаются в отдельные списки" (п. 17). -------------------------------- <6> Законодательные и нормативные документы в жилищно-коммунальном хозяйстве: Информационный бюллетень. 2005. N 5.

Однако указанный правовой акт в своей основе носит рекомендательный характер, а положения ЖК РФ могут быть истолкованы иначе. Остальные же анализируемые в настоящей статье документы, в том числе Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, приняты в период действия ЖК РСФСР и не могут в полной мере отвечать нововведениям и положениям, содержащимся в ЖК РФ. С учетом изложенного, по мнению автора, точка зрения, согласно которой при предоставлении жилья внеочередникам во внимание должно приниматься именно время принятия на учет нуждающихся, представляется в определенном смысле обоснованной, поскольку ранее действовавшее законодательство опиралось на учет нуждающихся и очередность предоставления жилья, не допуская создание нескольких очередей, а предусматривая ведение общего списка и списков лиц, имеющих право на первоочередное и внеочередное предоставление жилья, а ЖК РФ вообще не содержит каких-либо указаний насчет ведения раздельных и единых списков, говоря лишь об очередности исходя из времени принятия на учет нуждающихся. Тем не менее подход, согласно которому предоставление жилых помещений внеочередникам должно осуществляться исходя из времени включения их в список внеочередников, также имеет свое право на существование. Учитывая то, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации, ст. 5 ЖК РФ), определенная надежда возлагается на законодательство субъектов России. Однако противоречивая практика его применения и несогласованность правовых норм законодательства отдельных субъектов Российской Федерации, касающихся очередности предоставления жилья, а чаще точно такая же неурегулированность вопроса, как и на уровне федерального законодательства, требуют закрепления четкой позиции именно в ЖК РФ либо в ином нормативном правовом акте федерального уровня. С точки зрения автора, исключить наличие фактической очередности среди внеочередников невозможно в любом случае, поскольку при обоих рассмотренных выше подходах в отсутствие жилья вопрос последовательности предоставления жилой площади внеочередникам будет возникать постоянно. Для этого следует детально урегулировать вопросы предоставления жилых помещений по договору социального найма путем создания соответствующей правовой основы. В частности, в более детальном урегулировании нуждается вопрос очередности, в противном случае будет нарушаться принцип справедливого и правильного распределения жилищного фонда, создаваться путаница в правоприменении, в результате чего будут нарушаться права и законные интересы конкретных военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. В настоящий же момент гражданам следует основываться на положениях законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации, а в случае отсутствия в нем правовых норм, четко регулирующих данный вопрос, при нарушении жилищных прав обосновывать свою позицию в судебном порядке.

------------------------------------------------------------------

Название документа