Категория "формальность" в правовом обеспечении безопасности туризма

КАТЕГОРИЯ "ФОРМАЛЬНОСТЬ" В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ

Писаревский Евгений Леонидович - заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Минспорттуризма России, кандидат юридический наук.

Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. Кроме того, как указывается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р), туризм является существенной составляющей инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодной и экологически безопасной отраслью национальной экономики. Развивая туризм, государства призваны решать как минимум две ключевые задачи: 1) всемерное содействие путешествиям, оказанию гражданам качественных и безопасных туристских услуг, в том числе создание благоприятных условий для развития индустрии туризма; 2) обеспечение безопасности личности, общества, а также охрана окружающей среды, основополагающих элементов государства от угроз, связанных с разрушительным и неупорядоченным развитием туризма, включая негативные последствия такого развития. Ни для кого не секрет, что сфера туризма в силу своего транснационального характера в условиях сложноорганизованного, взаимообусловленного и несовершенного мира не застрахована от использования "туристских каналов" для неправомерной деятельности: туристы, умышленно или по неосторожности разрушающие памятники природы, истории и культуры; предприниматели, хищнически эксплуатирующие туристские ресурсы, использующие труд несовершеннолетних в целях наживы и проституции; органы государственной власти и их должностные лица, устанавливающие для предпринимателей избыточные административные барьеры, тем самым препятствуя свободе передвижения туристов, свободе оказания услуг и т. д. Российский туризм не обходят стороной и более глобальные угрозы безопасности. В частности, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) говорится, что в среднесрочной перспективе на обеспечение национальных интересов РФ негативное влияние будут оказывать угрозы распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, рост неконтролируемой и незаконной миграции, наркоторговля и торговля людьми, другие формы транснациональной организованной преступности. Кроме того, быстрый рост туристского обмена между странами существенно увеличивает риски, связанные с распространением эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами. В связи с этим любое государство не может оставаться в стороне от этих явлений и процессов и не создавать адекватные защитные механизмы противодействия угрозам безопасности, связанным со сферой туризма. Эффективным средством противодействия указанным угрозам выступают формальности <1> в сфере туризма. Вместе с тем правовые категории формальности в целом и формальности в туризме в частности, несмотря на широкое употребление во внутреннем и международном праве, еще не получили своего законодательного закрепления. Не выявлено и соотношение данной категории с категорией "безопасность" и другими правовыми понятиями. Все это обусловливает дальнейшее исследование данного вопроса в рамках правовой науки. -------------------------------- <1> Толковый словарь русского языка дает определение термину "формальность" (форма - установленный порядок) как действию, необходимому с точки зрения установленного порядка при выполнении, оформлении какого-нибудь дела. Формальный в этом значении - произведенный в принятом, законном порядке (см.: Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 856). Большой энциклопедический словарь определяет формальность как действие, необходимое с точки зрения установленного порядка, обязательно соблюдаемое при оформлении чего-либо (см.: Большой энциклопедический словарь. М., 1997. С. 1288).

В правовых актах РФ термин "формальность" используется в различных значениях. Например, ГК РФ в ст. 801 о договоре транспортной экспедиции содержит словосочетание "таможенные и иные формальности". Они обозначают операции, осуществляемые экспедитором в качестве дополнительных услуг, предоставляемых клиенту по договору транспортной экспедиции. В статье 1259 ГК РФ под формальностями понимается "регистрация произведения или соблюдение каких-либо иных формальностей". Наряду с этим в ст. 237 КТМ РФ говорится об услугах (действиях) морского агента, среди которых различные формальности, связанные с приходом судна в порт, пребыванием судна в порту и выходом судна из порта. Применительно к средствам и способам обеспечения авиационной безопасности в различных нормативных правовых актах используется устойчивый набор терминов: "нормы, правила и процедуры" в качестве синонима термина формальности. Кроме того, в этих же актах уточняется понятие предполетных формальностей, т. е. прохождение пассажирами установленных процедур регистрации и оформления багажа, оплата сверхнормативного и (или) другого подлежащего оплате багажа, прохождение досмотра и т. п. Авиационные формальности включают в себя также выполнение пассажирами требований, связанных с пограничным, таможенным, иммиграционным, санитарно-карантинным, ветеринарным, фитосанитарным и другими видами контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> См., например: Приказ Минтранса РФ от 28 июня 2007 г. N 82 (в ред. от 8 октября 2008 г.) "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей" // РГ. 2007. 10 окт.

Термин "формальность(и)" используется в правовых актах также в следующих словосочетаниях: "формальности, выполнение которых... пассажирами... требуется государственными властями при приходе и отходе судна", "осуществление формальностей в отношении пассажиров, экипажа и багажа", "проверка формальностей у круизных пассажиров", "облегченные формальности", "санитарные формальности", "формальности предпринимаются немедленно и осуществляются без задержки", "время, необходимое для осуществления формальностей", "формальности - требования в отношении документов или процедур" и др. На основе семантического анализа термина "формальность", применяемого в правовых актах, можно прийти к выводу, что под формальностями могут пониматься как минимум следующие явления правовой действительности. 1. Формальности - это разновидности юридических фактов, представляющих собой правомерные действия, равно как и правомерное бездействие граждан и юридических лиц, направленные на исполнение предписаний правовых норм преимущественно публично-правового характера. Данные нормы устанавливают допустимые правом запреты, ограничения и обременения (организационного, социального, технического, правового и иного характера) прав и свобод человека и гражданина, пределы (границы) дозволенного поведения субъектов права (модели поведения), целью которых является обеспечение безопасности личности, общества и государства, а также охрана иных публичных интересов. 2. Формальности - это элементы публично-правовой (контрольно-надзорной) деятельности органов государственной власти РФ или соответствующего иностранного государства. Отдельные публично-правовые действия в случаях, установленных федеральным законом, могут осуществляться органами местного самоуправления (муниципальный контроль) и некоммерческими (саморегулируемыми) организациями предпринимателей <3>. -------------------------------- <3> См.: ст. 6, 9 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Содержанием формальностей в данном значении является формализованная последовательность действий (процедур), осуществляемых представителями власти, должностными лицами органов власти в целях проверки соблюдения гражданами и юридическими лицами законодательства Российской Федерации (либо законодательства соответствующего иностранного государства), норм международного права, а также осуществление в отношении граждан и юридических лиц иных мер, вызванных необходимостью обеспечения безопасности личности, общества и государства, охраны иных публичных интересов <4>. -------------------------------- <4> В теоретической литературе к числу таких мер относят административно-принудительные меры выявления угроз безопасности, меры административно-правового пресечения, меры административно-правового восстановления и др. (см.: Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005).

В соответствии с законодательством Российской Федерации целью контрольно-надзорной деятельности является предупреждение, выявление и пресечение нарушений, установленных законодательством и муниципальными правовыми актами обязательных требований, а также устранение последствий выявленных нарушений. Ключевыми элементами контрольно-надзорной деятельности являются отдельные мероприятия по контролю или комплекс таких мероприятий, именуемый в Законе проверками <5>. Вместе с тем контрольно-надзорная деятельность включает в себя также систематическое наблюдение за исполнением гражданами и организациями обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований. -------------------------------- <5> Об определении данных понятий см.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.

3. Формальности - это документы, знаки, символы, наличие которых у гражданина удостоверяет законность реализации его прав и обязанностей (документы, удостоверяющие личность гражданина, виза, свидетельство о регистрации по месту пребывания, разрешение на вывоз культурных ценностей, справка об обмене валюты, миграционная карта, выписка из Единого федерального реестра туроператоров, разрешение на ношение оружия, таможенная декларация и т. д.). Понятие формальностей в данном смысле также тесно связано с контрольно-надзорной деятельностью органов государственной власти. Таким образом, формальности с точки зрения права - это комплексная категория, включающая в себя разнообразные явления правовой действительности (нормы права, юридические факты, акты реализации и применения права, контрольно-надзорная деятельность и др.), направленные на обеспечение безопасности, а также охрану иных публичных интересов. В законодательстве Российской Федерации термин "туристские формальности" не получил широкого распространения и, соответственно, нет раскрытия его содержания. Тем не менее словосочетание "формальности, связанные с туристским обменом между государствами" активно применяется в международных договорах в области туризма, заключенных РФ с иностранными государствами <6>. -------------------------------- <6> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Правительством Королевства Испании о сотрудничестве в сфере туризма (Мадрид, 9 февраля 2006 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма (заключено в г. Париже 11 февраля 2003 г.) // Бюллетень международных договоров. 2004. N 7. С. 26 - 28.

В документах специализированного учреждения ООН - Всемирной туристской организации (ВТО) понятие "формальность" используется как в нейтральном, так и в негативном с точки зрения развития туризма смысле: "документы", "процедуры", "препятствия", "барьеры" и др. В них под формальностями в туризме понимаются, прежде всего, формальности, затрагивающие путешественников, а именно: a) паспорта и визы; b) валютный контроль и контроль за обменом валюты; c) таможенные правила; d) медицинские формальности (п. 47 Рекомендаций к Гаагской декларации по туризму 1989 г.). Формальности в сфере туризма согласно указанной Декларации являются "препятствием для развития туризма в случае, если их выполнение плохо организовано, когда обращения граждан произвольно не удовлетворяются, когда взимается чрезмерная плата за их осуществление или когда процедуры слишком сложны или затянуты... Валютный контроль и контроль за обменом валюты не только формируют уровень туристских расходов, но могут также привести к сокращению объемов туризма в те места назначения, где введены подобные меры". Вместе с тем в более поздних документах ВТО говорится, что уже сегодня принято различать две основные группы препятствий на пути развития туризма: те, которые затрагивают путешественников в целом (идет ли речь об индивидуальных путешественниках или группах), и те, которые затрагивают бизнес, занимающийся предоставлением услуг туристам. В научной литературе по туризму существуют различные определения туристских формальностей, причем большинство специалистов сферы туризма считают, что наличие формальностей свойственно исключительно международному туризму. М. М. Маринин определяет туристские формальности как правила, условия и действия, необходимые с точки зрения законности и установленного в государстве порядка, обязательно соблюдаемые при организации, оформлении и совершении турпоездки <7>. По мнению В. С. Сенина, туристские формальности - это процедуры, связанные с соблюдением туристами, пересекающими государственную границу, определенных условий, правил и требований, установленных государственными органами государств выезда и пребывания <8>. -------------------------------- <7> См.: Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002. С. 10. <8> См.: Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. М., 2003. С. 11.

В аналитическом докладе "Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации", подготовленном Национальной академией туризма, под туристскими формальностями подразумевается проверка соблюдения туристами условий и правил, установленных государственными органами государства въезда и выезда. По нашему мнению, формальностям в сфере туризма присущи все черты общеродового понятия формальностей. Формальности в сфере туризма не ограничиваются выездным и въездным туризмом, как указывают некоторые авторы, но характерны для внутреннего туризма. Наряду с этим формальности в сфере туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле формальности в сфере туризма - это формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма. В широком смысле формальности в сфере туризма включают в себя как формальности, связанные со свободными передвижениями физических лиц в целях туризма, так и формальности, связанные с социальным регулированием ("публичной организацией" - термин В. Ф. Попондопуло <9>) экономической деятельности по оказанию туристам разнообразных услуг (формальности, связанные со свободным перемещением услуг <10> в сфере туризма). -------------------------------- <9> См.: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. <10> Терминология ст. 74 Конституции РФ.

Таким образом, все формальности в сфере туризма можно разделить на две большие группы: формальности, связанные со свободными передвижениями туристов, и формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма <11>. -------------------------------- <11> Предлагаемые классификации не являются официальными классификациями формальностей в сфере туризма и не претендуют на полноту.

Формальности, регламентирующие свободные передвижения туристов, можно сгруппировать по их видам <12>. Назовем лишь некоторые из них: паспорта и иные документы, удостоверяющие личность гражданина РФ за пределами территории Российской Федерации (заграничный паспорт); медицинские и санитарно-эпидемиологические требования, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, иные требования и правила, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения; обмен, купля-продажа иностранной валюты, дорожных и иных чеков, эмиссия банковских карт на территории Российской Федерации и за ее пределами, операции по открытию счетов в иностранных банках за пределами территории Российской Федерации, переводу на них валютных средств, а также по совершению валютных операций с ними; таможенные формальности, включая таможенное декларирование багажа, транспортных средств, валютных ценностей, валюты РФ при перемещении их через Государственную границу Российской Федерации и иных государств; регистрация по месту пребывания в гостинице или ином средстве размещения <13>; государственная регистрация маломерных судов и др. -------------------------------- <12> Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA) и Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) уже более 35 лет издает сборник "Справочник туристской информации" (Travel information manual (TIM)). В данной брошюре в наиболее полном виде собрана информация о формальностях в сфере туризма по различным странам мира, включая информацию о паспортных, визовых, медицинских формальностях, аэропортовых сборах, таможенных и валютных формальностях и другая важная информация в сфере туризма. <13> Регистрационный учет как разновидность формальностей представляет собой совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения РФ, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства (см.: Спектор Е. И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3).

Формальности, связанные со свободными перемещениями услуг в сфере туризма, следующие: формальности, связанные с формированием и ведением Единого федерального реестра туроператоров, а также с использованием финансового обеспечения туроператоров; формальности, связанные с участием туристских организаций и предпринимателей во внешнеторговой деятельности; лицензирование санаторно-курортной деятельности; техническое регулирование, классификация и стандартизация объектов туристской индустрии; антимонопольные формальности, контроль за слиянием, разделением, поглощением, совершаемыми в туристской индустрии; формальности, связанные саморегулированием предпринимательской деятельности в сфере туризма, и др. Формальности в сфере туризма могут быть также дифференцированы по целям их установления и осуществления (направленности на интересы объектов безопасности). Так, можно выделить формальности, направленные на: защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану жизни и здоровья населения (безопасность личности); защиту природы, нравственности, материальных, культурных и иных духовных ценностей общества (безопасность общества); обеспечение законности и правопорядка, защиту конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации (безопасность государства, общественная безопасность); обеспечение национальной безопасности в целом. Формальности по категориям (типам) туризма, которые они охватывают, можно дифференцировать на: общие (универсальные) формальности, охватывающие все общественные отношения в сфере туризма; формальности в сфере внутреннего туризма; формальности в сфере международного туризма; формальности в сфере самодеятельного туризма (например, государственная регистрация маломерных судов и т. д.); формальности в сфере социального туризма; формальности в сфере космического туризма и т. д. Формальности в туризме можно рассматривать и как определенные ограничения прав и свобод туристов и предпринимателей в сфере туризма, реализуемые в виде запретов (обременений, ограничений) либо обязывания совершения определенных действий, а также в виде деятельной, своего рода операциональной регламентации действий туристов, предпринимателей, органов государственной власти и их взаимоотношений между собой. Формальности в сфере туризма - категория, непосредственно связанная с гарантированной Конституцией РФ свободой передвижения, выбора места пребывания и места жительства, с правом выезжать за пределы территории государства и беспрепятственно возвращаться на его территорию (ст. 27 Конституции РФ). В соответствии со ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый человек обладает свободой передвижения по территории своих стран, а также из одного государства в другое. В отношении предпринимательской деятельности в сфере туризма ст. 8 Конституции РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Право на предпринимательскую деятельность включает в себя право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ). Формальности в сфере туризма как ограничения прав граждан в определенных случаях являются единственным способом предупреждения и нейтрализации негативных последствий реальных или потенциальных угроз безопасности туризма <14>. Введение данных ограничений, как правило, обусловливается общественными интересами, например борьба с терроризмом (известные события, связанные с санкцией Президента США американским спецслужбам на прослушивание телефонных разговоров граждан США), эпидемиями (санитарная охрана территорий, закрытие границ) и др. -------------------------------- <14> Более подробно о теории ограничения прав и свобод граждан см.: Пчелинцев С. В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5 и др.

В то же время, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций. 1. Форма ограничения прав человека - федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и не могут регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений <15>. -------------------------------- <15> Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова на Определение КС РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О (см.: Вестник КС РФ. 1998. N 6).

2. Цель ограничения прав человека - безопасность личности, общества и государства, охрана иных публичных интересов. 3. Крайняя необходимость как критерий ограничения прав человека может иметь место в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека. Необходимо учитывать, что крайняя необходимость может быть правомерной, только если соблюдаются следующие условия: наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред. 4. Общий характер таких ограничений - ограничения не носят персонифицированной направленности, их действие распространяется на всех и каждого. 5. Соблюдение общепризнанных международных норм и принципов, при котором ограничения прав человека не должны нарушать обязательства РФ по международному праву. 6. Разумная достаточность мер государственного ограничения прав - ограничения могут осуществляться только в той степени, в какой это требуется, однако в любом случае не допускается ограничение фундаментальных прав и свобод человека и дискриминация на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. 7. Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которой ограничиваются права. Таким образом, безопасность всех рассматривается как приоритет по отношению к соблюдению (гарантированию) определенных свобод каждого отдельного гражданина (человека). Принцип соразмерности <16> широко известен как средство противодействия злоупотреблению ограничениями конституционных прав и свобод со стороны государства, где злоупотребление - это чрезмерное вмешательство в права и свободы, включая использование карательных санкций, а несоразмерность есть несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускаются ограничения прав и свобод. -------------------------------- <16> В законодательстве, а также в научной литературе используются сходные понятия: "разумная соразмерность", "минимальная достаточность", "адекватность", "пропорциональность", "сбалансированность".

Отметим, что и КС РФ неоднократно подчеркивал, что все ограничения прав и свобод, а также связанных с ними законных интересов могут в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливаться законом только для достижения конституционно значимых целей и должны быть соразмерны им (Определение КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 33-О, Определение КС РФ от 6 декабря 2001 г. N 310-О) <17>. -------------------------------- <17> См.: Вестник КС РФ. 2001. N 3; 2002. N 3.

8. Устанавливаемые ограничения прав и свобод должны соответствовать аналогичным ранее принятым мерам и должны быть основаны на анализе всех потенциальных выгод и издержек в результате действий (или отсутствия действий) по обеспечению безопасности, открыты для последующего пересмотра в свете новых научных и иных данных, необходимых для более полной оценки угроз. 9. Решения о введении ограничений должны определять круг лиц, ответственных за сбор, обработку, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление необходимой документированной информации в сфере безопасности, а также за формирование и использование информационных ресурсов в данной сфере. 10. Установленные ограничения должны быть четко сформулированы и не должны допускать произвольного толкования. Норма, ограничивающая права и свободы, должна ясно определять пределы ограничений <18>. -------------------------------- <18> См.: Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2.

Статья 7 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" устанавливает, что граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки. Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством. Публичный интерес, обеспечиваемый формальностями, не может быть препятствием для реализации частных интересов туристов и предпринимателей, связанных с их конституционными правами на отдых и свободу передвижения, а также ограничивать их надежное существование и прогрессивное развитие, что, как известно, является одним из критериев высокого уровня обеспечения безопасности туризма. Реализация мер в области обеспечения безопасности туризма с одновременным расширением возможностей людей для путешествий как внутри страны, так и за рубежом в научной литературе и международных документах именуется упрощением туристских формальностей. Политике упрощения формальностей в сфере туризма в нашей стране уделяется значительное внимание. Причем важнейшим аспектом формирования образа России как страны, благоприятной для туризма, является ее визовая политика. Для упрощения визовых формальностей в 2003 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон о выезде и въезде), которые установили возможность безвизовых поездок в нашу страну иностранных туристов, прибывающих на круизных судах, сроком до 72 часов. В целях конкретизации положений Закона было принято Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов". Следующим шагом (2008 г.) на пути упрощения визовых формальностей стало появление в ст. 24 Закона о выезде и въезде нормы, позволяющей Президенту РФ вводить безвизовый режим пребывания иностранных граждан на территории РФ. Благодаря принятию Указа Президента РФ от 13 мая 2008 г. N 773 "О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением в г. Москве в 2008 году финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА" десятки тысяч английских болельщиков смогли посетить проходивший в Москве финальный футбольный матч Лиги чемпионов УЕФА. Для въезда на территорию нашей страны им не требовалось оформления визы, а достаточно было предъявления действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых РФ в этом качестве, и билета на указанный матч. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2009 г. N 397 "О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки" также упрощает визовые формальности. Постановлением определен Перечень портов, через которые допускается въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в РФ в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки. В заключение отметим, что исходя из множественности выявленных формальностей представляется необходимым на государственном уровне подготовка комплексного плана упрощения формальностей в сфере внутреннего и въездного туризма с учетом соблюдения оптимального баланса интересов туризма и национальной безопасности нашей страны. Важнейшим аспектом государственной политики в сфере туризма должно стать формирование среди участников системы туризма высокого уровня культуры безопасности туризма, составной частью которой является "идеология гостеприимства" по отношению к путешественникам. Нежелание следовать (или непонимание) данной идеологии среди определенной категории сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, персонала туристских предприятий и населения, принимающего туристов, часто является одним из главных препятствий на пути развития международного туризма и реализации политики упрощения туристских формальностей. И наконец, нужно подчеркнуть, что понятием формальности должны определяться только те явления и процессы, которые отвечают целям и сущности правового регулирования, призваны вносить упорядоченность в общественные отношения, согласовывать интересы различных групп населения, а также способствовать прогрессивному развитию общественных отношений в сфере туризма. Поэтому, на наш взгляд, к формальностям не могут относиться негативные моменты, имеющие место в сфере государственного регулирования (избыточные административные барьеры, недостатки законодательства и др.), которые препятствуют развитию туризма.

Библиографический список

Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2. Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. М., 2003. Краткий толковый словарь основных профессиональных терминов, понятий и определений, применяемых в туризме. М., 2003. Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М., 2002. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. Писаревский Е. Л. Основы безопасности туризма. М., 2007. Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. Пчелинцев С. В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. Спектор Е. И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3.

------------------------------------------------------------------

Название документа