О применении судьями судов общей юрисдикции отдельных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

О ПРИМЕНЕНИИ СУДЬЯМИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

А. Ю. ЯКИМОВ

Якимов А. Ю., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Статья посвящена изучению постановлений Пленума Верховного Суда РФ, касающихся правоприменительной деятельности по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Анализируется содержание Постановления Пленума от 27 декабря 2007 г. N 52, в котором разъясняются положения КоАП РФ, связанные с соблюдением установленных сроков рассмотрения дел об указанных деликтах. Детально рассматриваются внесенные Постановлением Пленума от 11 ноября 2008 г. N 23 коррективы в Постановление Пленума от 24 октября 2006 г. N 18, обусловленные изменениями законодательства (в частности, это касается ст. 12.8, 12.26 и 27.12 КоАП РФ). По результатам проведенного анализа формулируются предложения по совершенствованию правовой основы и практики административно-юрисдикционной деятельности судей.

The article is devoted to the study of decrees of the Plenum of the Supreme Court of the RF related to law application activity with regard to effectuation of proceeding on cases of administrative violations. The author analyses the contents of Decree of the Plenum of December 27, 2007 N 52 which explains the provisions of the Code on Administrative Violations of the RF related to observance of established periods of consideration of the cases regarding the said delicts. The author considers in detail the corrections introduced by Decree of the Plenum of October 24, 2006 N 18 substantiated by the changes in the legislation (articles 12.8, 12.26 u 27.12 of the Code on Administrative Violations of the RF). On the basis of the conducted analysis the author formulates proposals with regard to improvement of legal basis and practice of administrative judicial activity of judges <*>. -------------------------------- <*> Iakimov A. Iu. On application by judges of general jurisdiction of certain norms of the Code of the Russian Federation on administrative violations.

В середине 2002 г. был введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в соответствии с которым существенно повышена роль судов общей юрисдикции в сфере борьбы с административными деликтами. В этой связи трудно переоценить значение постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ), направленных на совершенствование правоприменительной деятельности в указанной сфере, причем это касается фактически не только судей судов общей юрисдикции, но и иных субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> посвящено вопросам применения целого ряда норм, относящихся к разделам I ("Общие положения"), III ("Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях"), IV ("Производство по делам об административных правонарушениях") и V ("Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях") КоАП РФ. -------------------------------- <1> Позднее в текст данного Постановления были внесены два небольших изменения редакционно-технического характера в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 25 мая 2006 г. N 12.

Постановление Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" содержит разъяснения по применению статей, составляющих содержание глав 12, 14 - 16 Особенной части КоАП РФ. Ранее автором настоящей статьи был проведен анализ содержания Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 <2> и той части Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18, которая касается вопросов применения статей главы 16 КоАП РФ <3>. -------------------------------- <2> См.: Якимов А. Ю. О применении судьями судов общей юрисдикции некоторых положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2005. N 3. С. 37 - 40. <3> См.: Якимов А. Ю. О применении судьями судов общей юрисдикции отдельных положений главы 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 45 - 49.

В 2007 и 2008 гг. были приняты еще два Постановления Пленума ВС РФ, которые вносят определенные изменения и дополнения в вышеуказанные Постановления. Так, в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 вопросы соблюдения установленных в ст. 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях не нашли достаточного отражения. Только в п. 6 данного Постановления отмечалось, что необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Указанным вопросам специально посвящено Постановление Пленума ВС РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 "О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях". Прежде всего, в этом Постановлении (п. 10) обращено внимание на необходимость соблюдения всех требований, содержащихся в ст. 29.1 и ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, которые касаются подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении. Это имеет достаточно важное значение, поскольку в соответствии со ст. 29.6 КоАП РФ продление срока рассмотрения дела предусмотрено лишь в отношении пятнадцатидневного срока рассмотрения при наличии строго определенных оснований (поступление ходатайств от участников производства по делу или наличие необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела). Однако самое главное - это необходимость помнить, что течение срока давности привлечения к административной ответственности приостанавливается в исключительном случае - при удовлетворении ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица (ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ). Поэтому подготовку к рассмотрению дела необходимо начинать в возможно короткие сроки после поступления судье протокола об административном правонарушении и других материалов дела. При этом следует учитывать содержащееся в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ положение, связанное с исчислением сроков рассмотрения дела. Когда протокол об административном правонарушении и другие материалы дела возвращены в орган, должностному лицу, которые составили протокол, то днем получения судьей протокола следует считать дату поступления ему материалов дела с устраненными недостатками непервоначальных материалов (п. 12 Постановления). В целях обеспечения своевременного рассмотрения дела в том случае, когда КоАП РФ установлены сроки совершения названых в определении судьи процессуальных действий, для своевременного выполнения этих действий данные сроки необходимо указывать в определении (п. 10 Постановления). Имеются в виду, например, содержащиеся в ст. 26.10 КоАП РФ положения об истребовании судьей (органом, должностным лицом), в производстве которого находится дело, сведений, необходимых для разрешения дела. Данные сведения должны быть направлены в трехдневный срок со дня получения определения (при совершении правонарушения, влекущего административный арест или административное выдворение, - незамедлительно), а при невозможности их представления соответствующая организация в тот же срок обязана уведомить об этом в письменной форме судью (орган, должностное лицо), вынесшего определение. В Постановлении Пленума ВС РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 (п. 10) прямо говорится, что судам не следует оставлять без внимания факты несоблюдения сроков выполнения указанных в определении судьи процессуальных действий. Особенно это касается случаев, когда такие нарушения привели к истечению срока давности привлечения к административной ответственности до рассмотрения дела по существу. Далее в Постановлении Пленума ВС РФ отмечается, что поскольку в КоАП РФ "не предусмотрена возможность вынесения какого-либо процессуального документа, в котором могло быть обращено внимание соответствующих организаций и должностных лиц на факты несвоевременного совершения названых в определении судьи процессуальных действий, на выявленные нарушения необходимо реагировать путем направления писем". В этой связи следует обратить внимание на наличие двух статей Особенной части КоАП РФ: ст. 17.7, устанавливающей ответственность за умышленное невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, и ст. 19.7, устанавливающей ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности. Однако, к сожалению, указанные статьи не могут быть применены в случаях невыполнения соответствующих требований, содержащихся в определениях судей. Дело в том, что в ст. 17.7 КоАП РФ судьи не включены в перечень лиц, чьи законные требования не выполнены (в диспозиции упоминаются только прокурор, следователь, дознаватель и вышеупомянутое должностное лицо). Что касается ст. 19.7 КоАП РФ, то объектом соответствующего правонарушения является порядок управления (в соответствии с наименованием главы 19 КоАП РФ). Следовательно, в данном случае речь идет о непредставлении или несвоевременном представлении сведений органам государственного управления и их должностным лицам. С учетом изложенного представляется целесообразным внести соответствующие коррективы в Особенную часть КоАП РФ, устранив фактическое "бесправие" судей при реагировании на факты совершения вышеописанных нарушений. В рассматриваемом Постановлении Пленума ВС РФ (п. 11) обращено внимание судей на начало течения некоторых сокращенных сроков рассмотрения дел. Имеется в виду, что течение сроков, установленных в ч. 4 (в отношении лица, подвергнутого административному задержанию) и в ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ, начинается с указанного в протоколах о применении мер обеспечения производства по делу соответственно времени административного задержания или времени фактического прекращения определенной деятельности. Что касается продления пятнадцатидневного срока рассмотрения дела, то в Постановлении Пленума ВС РФ (п. 13) разъясняются два важных момента. Во-первых, положения ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ не исключают возможности неоднократного продления данного срока. Во-вторых, общий период продления срока не должен превышать одного месяца, т. е. срок рассмотрения дела не может при этом составлять более одного месяца и пятнадцати дней со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Кроме того, в Постановлении Пленума ВС РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 (п. 14) детально описаны случаи, предусмотренные в ч. 2 и 3 ст. 25.1 КоАП РФ, когда судья вправе рассмотреть дело в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по данному делу. При этом разъяснено, что ходатайство указанного лица об отложении рассмотрения дела разрешается исходя из уважительности приведенных в нем доводов с точки зрения соблюдения прав этого лица, предусмотренных в ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ, возможности назначения даты следующего рассмотрения дела в пределах установленных сроков, а также других обстоятельств конкретного дела. Еще одно положение, содержащееся в рассматриваемом Постановлении Пленума ВС РФ (п. 18), связано с процедурой направления в вышестоящий суд жалобы на не вступившее в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении и всех материалов дела в соответствии с ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ. При осуществлении данной процедуры следует учитывать, что КоАП РФ "не предусматривает возможность для суда, вынесшего постановление, устанавливать срок для принесения возражений на жалобу и направлять ее со всеми материалами дела в вышестоящий суд по его истечении". Данное разъяснение вызывает определенное недоумение, поскольку в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 30.2 КоАП РФ судья, которому подана жалоба на вынесенное им постановление по делу, обязан оперативно направить ее в соответствующий суд (по общему правилу - в течение трех суток со дня поступления жалобы, а в случае назначения административного ареста или административного выдворения - в день получения жалобы). В конце 2008 г. в п. 14 упомянутого ранее Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 были внесены небольшие изменения, имеющие отношение к сроку давности привлечения к административной ответственности, установленному, как уже было отмечено, в ст. 4.5 КоАП РФ. Главным образом это касается длящегося административного правонарушения. В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 11 ноября 2008 г. N 23 "О внесении изменений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" (п. 2) уточнено понятие длящегося административного правонарушения. Имеется в виду, что это правонарушение выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, которые предусмотрены не только законом. Они могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера. В качестве примеров последнего приводятся представление прокурора или предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). При этом важно помнить следующее: невыполнение предусмотренной указанными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что такое административное правонарушение не является длящимся. Одновременно Постановлением Пленума ВС РФ от 11 ноября 2008 г. N 23 (п. 1) внесены достаточно существенные изменения в Постановление Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 (в части, касающейся применения отдельных статей главы 12 КоАП РФ), обусловленные изменением законодательства Российской Федерации. Это относится к п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18, где разъясняется, каким образом следует квалифицировать правонарушения в виде управления транспортным средством в состоянии опьянения или невыполнения законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения теми водителями, которые не имеют права управления транспортными средствами либо лишены такого права. С учетом того, что Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ в ст. 12.8 и 12.26 КоАП РФ были включены специальные составы правонарушений, отражающие данные ситуации, такие противоправные действия подлежат квалификации соответственно по ч. 3 ст. 12.8 и ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ. Кроме того, уточнена редакция рассматриваемого п. 6 Постановления Пленума ВС РФ применительно к случаям, когда водитель, не имеющий права управления транспортными средствами, совершает иные правонарушения, предусмотренные в главе 12 КоАП РФ. К указанному водителю не может быть применено наказание в виде лишения права управления транспортными средствами. Поэтому если за совершение других нарушений установлено в качестве единственного основного наказания лишение права управления (следует отметить, что количество этих составов правонарушений значительно увеличилось - имеется в виду, например, ч. 4 ст. 12.2, ч. 3 - 6 ст. 12.5, ч. 3 ст. 12.10, ч. 4 ст. 12.15, ч. 3 ст. 12.27 КоАП РФ), то подобные деяния подлежат квалификации только по ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ. На наш взгляд, отсюда следует достаточно очевидный вывод о необходимости включения в соответствующие статьи главы 12 КоАП РФ специальных составов по аналогии с ч. 3 ст. 12.8 и ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ. Значительной корректировке подвергся п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18, посвященный квалификации правонарушения в виде управления транспортным средством в состоянии опьянения, поскольку Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ в ст. 27.12 КоАП РФ также были внесены существенные изменения. Согласно новой ч. 1.1 ст. 27.12 КоАП РФ лицо, которое управляет транспортным средством и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения, подлежит освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения. При отказе от прохождения такого освидетельствования либо несогласии с результатами освидетельствования, а равно при наличии оснований полагать, что данное лицо находится в состоянии опьянения, и отрицательном результате освидетельствования указанное лицо подлежит направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В ч. 2 этой статьи КоАП РФ определены должностные лица, осуществляющие отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В ч. 6 ст. 27.12 КоАП РФ предусмотрено, что все указанные процессуальные действия осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Данный порядок установлен Правилами освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 475 (далее - Правила). В соответствии с ч. 7 той же статьи КоАП РФ акт освидетельствования на состояние алкогольного опьянения или акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения прилагается к соответствующему протоколу. С учетом вышеописанных законодательных новелл в новой редакции абзаца первого п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 упоминаются эти процессуальные документы, а также перечисляются должностные лица, уполномоченные осуществлять освидетельствование на состояние алкогольного опьянения (ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ), и медицинские работники, уполномоченные проводить медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В соответствии с п. 15 упомянутых Правил медицинское освидетельствование на состояние опьянения проводится врачом-психиатром-наркологом либо врачом другой специальности (в сельской местности при невозможности проведения такого освидетельствования врачом оно проводится фельдшером), который прошел подготовку по вопросам проведения данного освидетельствования водителей транспортных средств. Представляется целесообразным обратить внимание на один момент. В первом абзаце п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 указывается, что наряду с актом освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и (или) актом медицинского освидетельствования на состояние опьянения не исключается подтверждение факта нахождения водителя в состоянии опьянения и иными доказательствами (например, показаниями свидетелей). Это, по сути, повторяет старую редакцию п. 7 Постановления (в которой, разумеется, отсутствовало упоминание об акте освидетельствования на состояние алкогольного опьянения), вызвавшую у автора настоящей статьи определенные сомнения <4>. -------------------------------- <4> См.: Там же. С. 46.

На наш взгляд, не очень удачной является использование формулировки "наряду с указанными актами". Думается, что акцент должен быть сделан на том, что в соответствии со ст. 27.12 КоАП РФ эти процессуальные документы относятся к обязательным источникам доказательств. Иные источники доказательств могут только дополнить доказательственную базу, но они не могут выступать в качестве альтернативы упомянутым актам. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ был откорректирован и п. 8 того же Постановления Пленума ВС РФ, посвященный вопросам привлечения к административной ответственности за невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения. При этом абзац второй п. 8 Постановления был трансформирован в два новых абзаца. Согласно новому второму абзацу п. 8 Постановления при рассмотрении таких дел необходимо проверять не только наличие законных оснований для направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (они, как уже было отмечено ранее, содержатся в ч. 2 ст. 27.12 КоАП РФ), но и соблюдение установленного порядка направления на указанное освидетельствование. Следует вновь упомянуть о том, что этот порядок установлен соответствующими Правилами. В п. 3 данных Правил перечислены признаки, наличие которых (одного или нескольких) дает достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоянии опьянения. В соответствии с новым третьим абзацем п. 8 того же Постановления Пленума ВС РФ обстоятельства, послужившие законным основанием для направления на медицинское освидетельствование, должны быть указаны в протоколе о направлении на такое освидетельствование (ч. 4 ст. 27.12 КоАП РФ) и в протоколе об административном правонарушении как относящиеся к событию правонарушения (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ). Коррективы, которые внесены в п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18 (исключен второй абзац), обусловлены тем, что Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 306-ФЗ из п. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" были исключены положения, предусматривающие продление договора обязательного страхования на следующий год и устанавливающие срок действия продленного договора. Уточнение редакции п. 11 Постановления потребовалось в связи со вступлением в силу уже упоминавшегося Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ, согласно которому диспозиции ч. 1 и 2 ст. 12.3 КоАП РФ были изменены следующим образом: в настоящее время управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства, влечет ответственность по ч. 2 (а не по ч. 1, как было ранее) ст. 12.3 КоАП РФ. В п. 12 рассматриваемого Постановления Пленума ВС РФ, который содержит разъяснения по вопросам квалификации противоправных деяний, связанные с запрещенным Правилами дорожного движения <5> (далее - ПДД) выездом на сторону проезжей части дороги, предназначенной для встречного движения, изменения внесены по аналогичной причине. -------------------------------- <5> Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации, от 23 октября 1993 г. N 1090 (с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ ч. 3 ст. 12.15 КоАП РФ была заменена двумя новыми частями. В ч. 3 была установлена ответственность в виде административного штрафа за выезд на трамвайные пути встречного направления, а равно выезд в нарушение ПДД на сторону дороги, предназначенную для встречного движения, соединенный с разворотом, поворотом налево или объездом препятствия. Иной выезд на указанную сторону дороги, представляющий собой нарушение ПДД, влечет более суровое наказание - лишение права управления транспортными средствами. Мы не будем останавливаться на юридической оценке данных законодательных новелл <6> и вновь обратимся к новой редакции п. 12 Постановления Пленума ВС РФ от 24 октября 2006 г. N 18. -------------------------------- <6> См.: Кузин В. В., Якимов А. Ю. Вопросы квалификации административных правонарушений, связанных с выездом на дорогу или часть дороги, которые предназначены для встречного движения, и пути их решения // Безопасность дорожного движения: Сборник научных трудов. Вып. 9. М.: НИЦ БДД МВД России, 2008. С. 73 - 79.

Коррективы, внесенные в последний абзац п. 12 Постановления, представляют собой замену отсылок к ч. 3 ст. 12.15 КоАП РФ отсылками к ч. 3 и (или) ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ, а также использование обобщенной формулировки "выезд в нарушение ПДД на сторону дороги, предназначенную для встречного движения". Иных изменений в п. 12 Постановления Пленума ВС РФ не внесено. Это вызывает определенное сожаление, поскольку при описании в подпунктах "а" и "б" этого пункта Постановления случаев установления в ПДД (п. 9.2 и 9.3) запрещения осуществлять выезд на сторону проезжей части дороги, предназначенную для встречного движения, были допущены определенные неточности, как уже было отмечено в предыдущей публикации на эту тему <7>. -------------------------------- <7> См.: Якимов А. Ю. О применении судьями судов общей юрисдикции отдельных положений главы 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. С. 47 - 48.

По нашему мнению, в тексте разъяснений необходимо упомянуть о том, что такой выезд включает в себя также объезд (что четко отражено в п. 9.3 ПДД). Одновременно следовало бы оговорить, что запрет на обгон и объезд применительно к случаям, описанным в п. 9.2 ПДД (а также в п. 9.3 ПДД), носит безусловный характер и не зависит от наличия или отсутствия соответствующей разметки на локальном участке улично-дорожной сети. Что касается разворота и поворота, то в указанных случаях запрет на осуществление данных маневров обозначается с помощью предусмотренных приложениями 1 и 2 к ПДД запрещающих дорожных знаков и (или) дорожной разметки. В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что постановления Пленума ВС РФ, безусловно, имеют важное значение для повышения качества правоприменительной деятельности в сфере борьбы с административными правонарушениями, являющимися, как известно, "питательной средой" для криминальных деяний.

------------------------------------------------------------------

Название документа