Правовое регулирование отношений в туристской деятельности

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В. Е. ЕГОРОВ

Егоров В. Е., заведующий кафедрой туризма и гостеприимства Псковского филиала Российской международной академии туризма, юрист, кандидат педагогических наук.

Туристская индустрия в Российской Федерации из года в год становится активно развивающейся отраслью экономики, реализующей конституционное право человека на отдых, в связи с чем защита прав туриста в данной отрасли всегда является актуальной для государства в силу ее социальной значимости. В течение 2007 г. в правовом регулировании туристской деятельности произошли существенные изменения. С 1 января 2007 г. в соответствии с положениями п. 6 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" произошла отмена института лицензирования туроператорской и турагентской деятельности, что вызвало большой резонанс среди туристских предприятий. Они потеряли формальный идентифицирующий признак - лицензию, предоставляющую им право работать в этой сфере и отличающую их от компаний из других областей бизнеса. Таким образом, возникла необходимость выработать некий механизм ответственности участников туристского рынка перед потребителями-туристами и государством. 5 февраля 2007 г. был подписан Федеральный закон N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", который вступил в силу с 1 июня того же года. Названный Закон успешно заменил лицензирование для туроператоров системой финансового обеспечения. Следовательно, туроператоры, имеющие финансовое обеспечение, получили возможность войти в Единый федеральный реестр туроператоров и заиметь свой номер, который одновременно является и репутационным, и легальным отличительным признаком для них. Система финансового обеспечения состоит из договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта и банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Законодатель определил размер финансового обеспечения, который в соответствии со ст. 17.2 не может быть менее: 10 млн. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма; 500 тыс. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма, и 10 млн. рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и международного туризма. В новом Законе изменено содержание основных понятий "туристский продукт" и "туристская путевка", определены понятия "формирование туристского продукта" и "реализация туристского продукта", а также выведены из правового поля понятия "тур" и "туристский ваучер". Установлены новые критерии безопасности туристского продукта как потребительской услуги, которые теперь позволяют повысить эффективность защиты прав потребителей гражданско-правовыми методами. В соответствии с Законом предполагается, что туроператор, предоставляя право реализовать свой туристский продукт агенту, создаст некую систему фильтров, то есть систему отбора турагентов. Фактически туроператоры стали контролировать деятельность своих агентов и нести за них ответственность. Рынок, таким образом, стал саморегулироваться. Следовательно, Закон направлен на изменение государственного влияния на туристский рынок и делает главный акцент на защиту интересов туриста. При этом не забыт важный нюанс: турист должен получить финансовое обеспечение в четком соответствии с действующим законодательством даже тогда, когда договор о реализации туристского продукта исполнялся ненадлежащим образом и турагент действовал от своего имени, а не от имени туроператора и не имел финансового обеспечения. Однако Закон для простого понимания достаточно сложен. В нем параллельно поднимаются вопросы других отраслей права - страхового и банковского, перевозки и безопасности, прописаны новые способы государственного регулирования туризма. В частности, разработка и реализация федеральных, отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма, стандартизация и классификация объектов туриндустрии, информационное обеспечение туризма. В Законе существенно расширено понятие туристской индустрии. Оно гармонизировано с п. 2.1 ст. 10 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", вводящим новый тип особой экономической зоны - туристско-рекреационный: добавлены объекты санаторно-курортного лечения и отдыха. Закон вызвал некоторые проблемы в сложившихся правоотношениях на рынке между туроператором и турагентами. Основным субъектом, занимающим главную позицию в сфере предоставления турпродукта, теперь становится туроператор. Агенты же - это лица, способствующие реализации туристского продукта. Отличие от действовавшей ранее практики здесь существенное. Ранее агент имел возможность реализовать туристский продукт оператора как от своего имени и под свою ответственность, так и от имени и по поручению оператора по договору купли-продажи или комиссии. Теперь же по новым требованиям Закона между ними действует договор, где турагент осуществляет продвижение и реализацию туристского продукта, сформированного туроператором, только от имени и по поручению последнего. Однако, как показывают практика и широкая полемика в периодической печати, специалисты в сфере туризма просто не читали Закон, особенно его главу VII. По мнению руководителя юридической фирмы "Персона Грата" Г. Мохова, они "часто путают поправки к Закону и сам Закон. Последний целиком, как выяснилось, никто и не видел. Отсюда полное отсутствие представления о том, как строится система фингарантий и на что направлен Закон. Некоторые до сих пор искренне полагают, что это депозитная система и гарантийную сумму в пять миллионов нужно вносить "живьем" на расчетные счета. Отсюда возникает совершенно необоснованная паника. <...> В Законе достаточно подробно обозначены объекты и субъекты турбизнеса - что такое оператор, агент, турпродукт и так далее. Но именно эти простые дефиниции вызывают проблемы в приложении к реальной жизни. Вопрос идентификации, кто является туроператором и кто не является, до сих пор ключевой для многих компаний" [1, с. 18]. Поэтому закономерен вопрос организации проведения разъяснительной работы среди лиц, профессионально занимающихся турбизнесом, либо их переподготовки, чтобы они поняли смысл и содержание Закона и осознали его социально-экономическую эффективность для отрасли и страны в целом. Немаловажно и то, что турагенты относятся к субъектам малого бизнеса и ими могут работать индивидуальные частные предприниматели, на них не распространяется требование финансового обеспечения деятельности, а туроператоры - только юридические лица (организации), в штате которых должно быть не менее семи человек и обязательно наличие офиса. Законодатель предусмотрел для туроператоров экономическую ответственность, а для турагентов - административную. В отношениях между основными субъектами Закон стал четче регулировать их права и обязанности. Они предусмотрены в ст. 10, где при заключении письменного договора на реализацию туристского продукта между туроператором и турагентом, между туроператором и туристом, между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком особое место уделено существенным условиям договора. В соответствии с ними туроператор обязан довести до турагента всю информацию по реализуемому туристскому продукту, указать, кто является финансовым гарантом - банк или страховая компания, их адреса, в какую сумму у него имеется гарантия. Соответственно турагент, со своей стороны, также обязан при составлении договора эту информацию довести до потребителя-туриста. До принятия изменений в Закон ответственность агента и оператора не была разграничена. Все претензии туристы в основном предъявляли к турагентам, хотя агент не всегда был виноват. С введением финансовых гарантий ответственность четко разграничивается. Турагент стал отвечать перед туристом за предоставление достоверной и полной информации, за правильность заключения договора, за точность расчетов с потребителем. А за качество сформированного туристского продукта несет ответственность туроператор. Турагент не отвечает за качество туристских услуг. Пожалуй, одной их главных проблем в отношениях между туроператором и туристом является определение оснований для выплат по финансовым обеспечениям. Законодатель четко предусмотрел и эти положения. В соответствии со ст. 17.4 основанием для выплат денежных средств являются: существенные нарушения договора туроператором; наличие существенного недостатка в туристском продукте; существенное нарушение требований к качеству и безопасности туристского продукта; неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором одной из главных услуг, входящих в туристский продукт, - перевозки или размещения. Думается, при определении формулировки "существенное нарушение", кроме названного Закона, необходимо руководствоваться Гражданским кодексом, судебной и арбитражной практикой, а также Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей". Выплаты за названные нарушения происходят только в случае возникновения реального ущерба и в части возврата денежных средств за неполученную услугу. Если такой случай возникнет, турист-потребитель имеет право обратиться и к туроператору, и к турагенту, и к гаранту, т. е. туда, куда ему удобнее. Все названные лица обязаны принять претензии от туриста. К примеру, в соответствии со ст. 21 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 452, претензии к качеству туристского продукта предъявляются туроператору в письменной форме в течение 20 дней с даты окончания действий договора о реализации туристского продукта и подлежат рассмотрению в срок не позднее 10 дней с даты получения претензий. Названные Правила четко регулируют порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта. Если же никто из перечисленных лиц не хочет исполнять претензии туриста, то последний вправе обратиться в суд как по месту нахождения ответчика, так и по месту своего жительства, и при этом он освобождается от уплаты пошлины. По мнению специалистов Федерального агентства по туризму Н. Назиной и Е. Писаревского, в таких случаях туроператор обязательно пожелает, чтобы турист-потребитель обратился именно к нему, а не к гаранту. Ведь если гарант расплатится за туроператора, он тут же должен будет сообщить в Ростуризм об уменьшении суммы финансовой гарантии. Ростуризм, в свою очередь, поставит вопрос об исключении туроператора из Единого федерального реестра или о представлении информации о том, что данный туроператор подмочил свою репутацию. Специалисты уверены, что это будет существенно подрывать имидж компании. По их мысли, здесь выполняется основная задача государства - исключить двойные стандарты и создать прозрачную систему работы туристского бизнеса [2, с. 57]. В практике туристских организаций часты претензии от туристов по их размещению в гостиницах и отелях. Ведь туристский продукт согласно Закону - это комплекс услуг, в том числе и по размещению, оказываемых за общую цену по договору о реализации туристского продукта. Туристы жалуются на несоответствие классификационным требованиям особенно российских гостиниц. Все чаще появляется проблема недовольных клиентов в средствах информации (Интернете), где недовольные туристы высказывают свои мнения по поводу соответствия классификации гостиниц. Высокий уровень цен при низком уровне обслуживания всегда является причиной недовольства клиентов. В чем здесь причина? Почему наши гостиницы не могут удовлетворить клиентов должным образом и в соответствии с категориями (количество звезд)? Регулируются ли эти вопросы в сфере действующего права? Как поступать недовольным клиентам, не получившим ожидаемого удовлетворения от проживания в отеле? В Российской Федерации с 2005 г. действует новая Система классификации гостиниц и других средств размещения, одобренная распоряжением Правительства от 15 июля 2005 г. N 1004-р, в соответствии с которым Федеральное агентство по туризму издало Приказ от 21 июля 2005 года за N 86 и утвердило названную Систему, а Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии своим Приказом от 5 июля 2006 г. N 129-ст прекратило применение межгосударственного стандарта на территории России ГОСТ 28681.4-95 "Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц". Взамен названного стандарта обязало пользоваться Системой классификации гостиниц и других средств размещения. Таким образом, была создана правовая база для регулирования классификаций средств размещения по новым стандартам. Однако вследствие правовой неграмотности и малой информированности представителей отрасли средств размещения о правилах классификации появляется ряд проблем, приводящих к ситуациям, в которых пострадавшей стороной становятся сами гостиницы. По мнению М. Немоляевой, руководителя авторского коллектива разработчиков Системы, проблема заключается в незнании руководителями отелей законов. По ее утверждению, подобное незнание доходит до абсурда. Она приводит пример, когда один из отелей присвоил сам себе категорию 5* на основании "решения трудового коллектива", или другой случай, когда руководитель отеля просил дать категорию 4*, потому что "цены у него четырехзвездные" [3, с. 10]. Подобное незнание, по нашему мнению, может привести к неприятностям. Первая - злоупотребления со стороны органов сертификации, которые по просьбе гостиниц продлевают старые сертификаты, которые являются по закону недействительными, или проводят сертификацию на соответствие требованиям Госстандарта ГОСТ Р 51185-98, который также не является основанием для присвоения категории, поскольку не содержит классификационных требований. Вторая неприятность заключается в недооценке последствий небрежного отношения к правилам классификации. Гостиница, не прошедшая классификацию по новым стандартам, по закону не имеет права называть свою категорию в любых рекламных и информационных материалах. В наружных рекламах не имеет права располагать "звезды". В таких случаях любой недовольный клиент или конкурент могут подать претензию в орган Федеральной антимонопольной службы и собственник гостиницы будет привлечен к административной ответственности. Думается, единственный выход из таких ситуаций для руководителей гостиниц - это тщательно изучать названные нами правовые акты, действовать в соответствии с ними и избегать возможных неприятностей. Система классификации гостиниц и других средств размещения - это единственная подобная система в России, одобренная государством. Руководителям и специалистам, изучающим новые требования Системы, необходимо помнить, что повсеместное ее введение особенно важно в рамках процесса вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию (ВТО); учесть, что она разработана с учетом положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и Закона РФ "О защите прав потребителей", Концепции развития туризма в Российской Федерации, рекомендаций ВТО и существующей зарубежной передовой практики. Для туристов, клиентов гостиниц важно знать, что отель, прошедший экспертизу и получивший присвоенную категорию, получает специальный знак от Ростуризма, который прикрепляется рядом с центральным входом, чтобы всем было известно, что эта гостиница соответствует своим "звездам". Кроме того, информацию о средствах размещения, прошедших классификацию, можно прочесть на официальном сайте Ростуризма, а также во всех официально выходящих в нашей стране справочниках. Таким образом, права туристов в отношениях с субъектами туристской индустрии законодательным образом защищены. Следовательно, главная задача перед субъектами туриндустрии состоит в том, чтобы учесть изменения в сфере туристской деятельности и в законодательстве, которое эту деятельность отражает. Поэтому, как ни велика необходимость ориентироваться в производственном процессе на некие непреходящие правовые ценности, важно в то же время следить за обновлением нормативно-правовых требований, за появлением совершенно новых законов, за конкретизацией последних в подзаконных актах. На основе нового законодательства складываются и новые правоотношения в сфере туризма. Это обстоятельство особенно подчеркивается в связи с введением в действие Федерального закона от 5 февраля 2007 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" N 12-ФЗ. Реалии жизни таковы, что в современных условиях одного высшего образования работнику недостаточно, чтобы выдержать конкуренцию и быть востребованным на рынке работ на протяжении всей трудовой деятельности. Думается, в ближайшем будущем специалисты в сфере туризма и гостеприимства будут неоднократно проходить обучение, переподготовку, получать новые знания, специальности, в том числе и в области правового регулирования, чтобы соответствовать потребностям рынка. И тогда на смену менеджерам, работающим сегодня в туристской отрасли, придет новое поколение менеджеров, обладающих новым мышлением, в том числе и правовым, новыми технологиями, которые должны быть заложены в процессе непрерывного профессионального туристского образования. Следовательно, указанная потребность общества должна быть максимально удовлетворена нами, работающими в сфере туристского образования. Думается, для этого необходимо: начать разъяснительную работу среди специалистов, преподавателей правовых и специальных дисциплин, ведущих учебную деятельность в образовательных учреждениях в сфере туризма, по исполнению требований и осмыслению содержания Закона, вводящего новый порядок оказания услуг по реализации туристского продукта; подготовить рабочие учебные программы по правовым дисциплинам и другой дидактический материал, необходимый для подготовки менеджеров в сфере туризма с учетом новых изменений в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" [4, с. 40]. Таким образом, в сфере туризма правовые отношения между субъектами, как правило, возникают при реализации туристского продукта, то есть при деятельности туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта. Именно на защиту этих правоотношений и направлены цели нашего государства, которое сформировало соответствующую правовую основу для надежного регулирования туристской деятельности в России.

Литература

1. Мохов Г. Пора бы определиться... // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2007. N 4. С. 18 - 19. 2. Богданова С. Закон в вопросах и ответах // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2007. N 2. С. 50 - 57. 3. Сирина Е. Новые стандарты классификации отелей - немного детективная история // Гостиничное дело. 2008. N 2. С. 8 - 11. 4. Егоров В. Е. К вопросу о задачах правового образования в туристском вузе // Туризм: право и экономика. 2007. N 4. С. 37 - 41.

------------------------------------------------------------------

Название документа