О необходимости дифференциации мер контроля за оборотом отдельных видов прекурсоров

О НЕОБХОДИМОСТИ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ МЕР КОНТРОЛЯ ЗА ОБОРОТОМ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРЕКУРСОРОВ

А. В. ФЕДОРОВ

Федоров А. В., кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва.

Одной из важнейших составляющих противодействия незаконному распространению наркотиков является организация эффективного контроля за оборотом прекурсоров - веществ, наиболее часто используемых при производстве, изготовлении и переработке наркотических средств и психотропных веществ. Изготовление многих наркотиков <1>, в том числе героина, невозможно без использования прекурсоров (например, для героина таковыми являются ангидрид уксусной кислоты, ацетон, этиловый эфир, толуол, соляная кислота), в связи с чем необходимо обеспечить контроль за производством и последующими операциями с химическими веществами, являющимися прекурсорами наркотиков <2>, чтобы не допустить их "утечки" из сферы легального оборота. -------------------------------- <1> Здесь и далее термин "наркотики" используется для обозначения наркотических средств и психотропных веществ. <2> О проблемных вопросах контроля за оборотом прекурсоров см.: Шендерей А. Е., Юхман М. А. Проблемные вопросы нормативно-правового регулирования внешнеторгового оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации // Наркоконтроль. 2006. N 1. С. 9 - 16; Они же. Отдельные аспекты нормативно-правового регулирования оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации // Наркоконтроль. 2006. N 2. С. 13 - 16.

В настоящее время производственный и научный потенциал развивающейся высокими темпами химической отрасли промышленности Российской Федерации позволяет производить в значительных объемах вещества, являющиеся прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ. В 2006 г. объем производства таких химических веществ в России составил порядка 11 млн. тонн. Из 26 контролируемых в Российской Федерации прекурсоров на ее территории производятся в промышленных объемах семь веществ (ангидрид уксусной кислоты, 1-фенил-2-пропанол, толуол, ацетон, этиловый эфир, серная и соляная кислоты). При этом выпуск практически всех из них относится к крупнотоннажным производствам и осуществляется на более чем 150 промышленных предприятиях. Значительная часть прекурсоров поставляется на экспорт. Отдельные виды прекурсоров импортируются в Российскую Федерацию. В 2006 г. суммарный объем внешнеэкономических операций с указанной категорией товаров достиг 102,4 тысячи тонн. Значительные объемы находящихся в обороте прекурсоров и многообразие сфер их применения являются объективными предпосылками для возможного поступления этих веществ в нелегальный оборот, что создает условия для подпольного изготовления наркотиков в кустарных условиях. В 2004 г. правоохранительными органами из незаконного оборота изъято 505 тонн прекурсоров, в 2005 г. - 1663 тонны, в 2006 г. - уже 2286 тонн. Проблема утечки прекурсоров из легального в незаконный оборот относится международным сообществом к числу новых угроз и вызовов безопасности. Противодействию этой угрозе посвящена Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. <3> (далее по тексту - Конвенция 1988 г.), участниками которой являются 180 стран мира <4>, в том числе Российская Федерация <5>. -------------------------------- <3> См.: Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133 - 157. <4> По состоянию на 1 ноября 2006 г. участниками Конвенции 1988 г. являлись 180 государств, а также Европейский союз. Участниками Конвенции еще не стали 14 государств: в Африке - Намибия, Сомали и Экваториальная Гвинея; в Азии - Корейская Народно-Демократическая Республика и Тимор-Лешти; в Европе - Лихтенштейн, Святейший Престол; в Океании - Кирибати, Маршалловы Острова, Науру, Палау, Папуа - Новая Гвинея, Соломоновы Острова и Тувалу. <5> Конвенция ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-I "О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 42. Ст. 842.

Ежегодно Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН) <6> публикует отдельный доклад о международном контроле над химическими веществами - прекурсорами. В нем излагается подготовленная МККН оценка хода выполнения ст. 12 Конвенции 1998 г. и информация о последних тенденциях, формах и масштабах утечки и незаконного оборота прекурсоров, используемых при незаконном изготовлении наркотиков <7>. -------------------------------- <6> Об МККН см.: Федоров А. В. Международный комитет по контролю над наркотиками и его доклады // Наркоконтроль. 2006. N 4. С. 27 - 31. <7> См., например: Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. Доклад Международного комитета по контролю над наркотиками за 2006 год о выполнении статьи 12 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1998 года. ООН, Нью-Йорк, 2007.

Во исполнение обязательств, принятых по этой Конвенции, в Российской Федерации формируется система контроля за оборотом прекурсоров и противодействия их незаконному обороту. Фактически это сегмент (составляющая) более крупной национальной системы контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, которая, в свою очередь, сопряжена с глобальной международной системой контроля за наркотическими средствами и психотропными веществами и прекурсорами таких средств и веществ, основанной на международных конвенциях - Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. (с поправками, внесенными Протоколом от 25 марта 1972 г.) <8>, Конвенции о психотропных веществах 1971 г. <9> и Конвенции 1988 г. -------------------------------- <8> См.: Бюллетень международных договоров. 2000. N 8. С. 15 - 50. <9> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1981. Вып. XXXV. С. 416 - 434.

Для изготовления наркотических средств и психотропных веществ могут быть использованы различные материалы, перечень которых постоянно расширяется. Из массы исходных для изготовления наркотиков материалов международное сообщество выделило вещества, наиболее часто используемые при незаконном производстве наркотических средств и психотропных веществ, договорившись о сотрудничестве друг с другом в контроле за их оборотом. Эти вещества включены в таблицы I и II Конвенции 1988 г. и получили наименование прекурсоров. На данный момент в таблицы Конвенции 1988 г. включены как прекурсоры 23 вещества: 14 - в таблицу I (ангидрид уксусной кислоты, n-ацетилантраниловая кислота, изо-сафрол, лизергиновая кислота, 3,4-метилендиоксифенил-2-пропанон, норэфедрин, перманганат калия, пиперональ, псефдоэфедрин, сафрол, 1-фенил-2-пропанон, эргометрин, эрготамин, эфедрин) и 9 - в таблицу II (антраниловая кислота, ацетон, метилэтилкетон, пиперидин, серная кислота, соляная кислота, толуол, этиловый эфир, фенилуксусная кислота) <10>. -------------------------------- <10> Сведения приводятся по так называемому Красному списку - Списку прекурсоров и химических веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, находящихся под международным контролем, составленному МККН. 10-е изд., январь 2006 г.

В Российской Федерации контроль за оборотом прекурсоров регламентируется Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <11>. Этим нормативно-правовым актом, в частности, установлено, что Список прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (далее - Список прекурсоров), утверждается Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 49. Ст. 4845; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 43. Ст. 4412; N 44. Ст. 4535.

Такой Список прекурсоров утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681 "Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации" <12>. В него входят все 23 прекурсора, включенные в таблицы I и II Конвенции 1988 г., а также дополнительно для внутреннего национального контроля еще три вещества (n-метилэфедрин, норпсевдоэфедрин и красный фосфор), наиболее часто используемые при изготовлении наркотических средств в Российской Федерации. -------------------------------- <12> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3198; 2004. N. 8. Ст. 663; N 47. Ст. 4666; 2006. N 29. Ст. 3253.

Таким образом, национальный Список прекурсоров является большим по количеству включенных в него веществ, чем таблицы I и II Конвенции 1988 г. Тем не менее периодически ставится вопрос, насколько действующий Список прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля, позволяет контролировать на национальном уровне весь спектр веществ, наиболее часто используемых при незаконном изготовлении наркотиков. Постановка такого вопроса обусловлена тем, что с момента утверждения Списка прекурсоров прошло почти 10 лет. За это время появились данные об использовании в незаконном производстве наркотиков нескольких сотен различных веществ. Проведенный анализ законодательства 27 государств - членов Европейского союза <13> и 30 других стран <14> показал, что в них помимо включенных в таблицы I и II Конвенции 1988 г. веществ применяются дополнительно меры контроля как к прекурсорам еще почти к полутора сотням видов химических веществ, таким как: алифатические лигроины; алифатические растворители N 1 и N 2; аллилбензол; аммиак; аммония гидроксид; аммония формиат; аммония хлорид; ароматические лигроины; ацетилбромид; ацетилирующие вещества (любые); ацетилхлорид; ацетондикарбоновая кислота; белый фосфор; бензальдегид; 1-бемзил-3-метил-4-пиперидон; 1-бензил-4-пиперидон; 2-вензилами-ноэтанол; бензилхлорид; бензилцианид; бензин; бензойная кислота; бензол; бромбензилцианид; 1,4-бутан-диол; бутанол; бутилацетат; гаммабутиролактон; гексан; гептан; гидроксиламин; 2,5-дигидрокситолуол; гипофос-фористая кислота; диацетоновый спирт (пирантон); дигидролизергиновая кислота; дигидроэргометрин; дигидроэрготамин; дизельное топливо; диизобутилкетон; диметиламфетамин; 2,5-диметоксибензальдегид; 2,5-диметоксибензойная кислота; 2,5-диметокситетра-гидрофуран; 2,5-диметокситолуол; дифенилацетонитрил; диэтиламин; изатовый ангидрид; изобутиловый спирт; изооктан; изопропилацетат; изопропиловый спирт; индол; йодистоводородная кислота; йод; калия бикарбонат; калия гидроксид; калия карбонат; кальция гидроксид; кальция карбонат; кальция оксид (негашеная известь); керосин; кобальта карбонат; красный фосфор; ксилол; лития алюмогидрид; лития карбонаты; марганца карбонат; 1-метил-4-пиперидон; метиламин; 2-метиламиноэтанол; метилен хлорид; метилизобутил-кетон (мибк); метиловый спирт; 4-метилпентан-2-он(мезитилоксид); n-метилпсевдоэфедрин; 4-(метилтио)бензальдегид; 4-(метилтио)фенилуксусная кислота; n-метилформамид; метилэргометрин; м-метилэфедрин; (3-метоксифенил)ацетонитрил; мочевина; муравьиная кислота; натрия бикарбонат; натрия гидроксид; натрия гипохлорит; натрия карбонат; натрия карбонат двузамещенный; натрия сульфат; никеля карбонат; никель Ренея; нитрометан; нитроэтан; норпсевдоэфедрин; оксалилхлорид; петролейный эфир; пиперидон-4; пиперониловый спирт; пиридин; платины оксид; пропиленгликоль; пропионовый ангидрид; пропиофенон; разбавители; растворители (органические); серная кислота, дымящаяся (олеум); сероуглерод; скипидар; спорынья ржаная; стронция карбонат; тетрахлорэтилен; тионил-хлорид; транс-1-фенил-1-пропен; трехокись серы (серный ангидрид); 3,4,5-триметоксибензальдегид; 3,4,5-три-метоксибензоилхлорид; 3,4,5-триметоксибензойная кислота; трихлорэтилен; углерод четыреххлористый; уксусная кислота; уксусный альдегид; 2-фенетиловый спирт; фенил-2-пропанол; фенилацетонитрил; формамид; фосфора пентахлорид; фосфора трихлорид; 4-фтороанилин; хлорацетон; хлорметилэфедрин; хлороформ; хлорэфедрин; хлорпсевдоэфедрин; хлортолуол; циклогексанон; цинка карбонат; этиламин; этилацетат; этиленгликоль; этиленгликоль; моноэтиловый эфир; этилиден диацетат; этилнитрат; этиловый спирт; м-этилпсев-доэфедрин; этилхлорид; n-этилэфедрин. -------------------------------- <13> Члены Европейского союза по состоянию на 1 января 2007 г.: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция, Эстония. <14> Данные взяты по Аргентине, Багамским Островам, Боливии, Бразилии, Венесуэле, Гондурасу, Египту, Камбодже, Канаде, Китаю, Колумбии, Коста-Рике, Кыргызстану, Мадагаскару, Мексики, Нигерии, Пакистану, Парагваю, Перу, Республике Корея, Саудовской Аравии, США, Таиланду, Узбекистану, Уругваю, Швейцарии, Шри-Ланки, Эквадору, Ямайке и Японии.

Кроме того, МККН составил Ограниченный перечень не включенных в таблицы I и II Конвенции 1988 г. веществ, подлежащих особому международному надзору в связи с тем, что они активно используются в сфере незаконного оборота наркотиков <15> (далее - Ограниченный перечень), насчитывающий 26 веществ <16>. Ни одно из этих веществ в России не включено в число прекурсоров, и их оборот не контролируется. -------------------------------- <15> Указанный Ограниченный перечень составлен в соответствии с Резолюцией Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) от 24 июля 1996 г. N 1996/29. Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции S-20/4B о контроле над прекурсорами, принятой на 20-й специальной сессии 10 июня 1998 г., рекомендовала государствам применять меры контроля на добровольной административной или законодательной основе в сотрудничестве с представителями химической промышленности с тем, чтобы предотвратить утечку включенных в перечень подлежащих особому надзору веществ из законных каналов в сферу незаконного оборота, в том числе конкретные меры контроля в отношении таких веществ, которые целесообразно контролировать на национальном или региональном уровне. <16> Первоначально в список было включено 27 веществ, включая норэфедрин. Комиссия по наркотическим средствам своим решением N 43/1 от 7 марта 2000 г. по рекомендации МККН включила норэфедрин, в том числе его соли и оптические изомеры, в таблицу I Конвенции 1988 г. Таким образом, норэфедрин был исключен из Ограниченного перечня, в котором осталось 26 веществ.

Вещества, включенные в Ограниченный перечень, были отобраны МККН из первоначального перечня, насчитывающего около 500 веществ, в отношении которых имелась информация об их использовании при незаконном изготовлении наркотиков. На необходимость расширения Списка прекурсоров обращает внимание и Постоянный комитет по контролю наркотиков (ПККН), выполняющий в Российской Федерации функцию независимого экспертного органа. В частности, ПККН своим Протоколом N 3/104-2006 от 12 октября 2006 г. принял решение об отнесении гаммабутиролактона к сильнодействующим веществам и о целесообразности его включения в Список прекурсоров <17>. -------------------------------- <17> Новые лекарственные препараты. 2006. N 11. С. 69.

С учетом изложенного представляется необходимым рассмотреть вопрос о дополнении действующего в Российской Федерации Списка прекурсоров отдельными неконтролируемыми на национальном уровне химическими веществами, используемыми при незаконном обороте наркотических средств и психотропных веществ, в том числе веществами из Ограниченного перечня. Расширение Списка прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля, не может производиться в отрыве от дифференциации <18> мер контроля за оборотом отдельных видов прекурсоров. -------------------------------- <18> Дифференцирование - разделение, расчленение чего-либо на отдельные разнородные элементы. См.: Словарь русского языка. В 4 т. Т. 1. М., 1985. С. 404.

Так, из 26 веществ, включенных в действующий Список прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля, 23 подпадают под международный контроль. Это вещества, включенные в таблицы I и II Конвенции 1988 г. Семь веществ из этого Списка прекурсоров (1-фенил-2-пропанол, фенилпропаноламин и его комбинированные лекарственные средства, пиперидин, псевдоэфедрин, толуол, этиловый эфир, эфедрин) относятся к категории сильнодействующих веществ, а девять (3,4-метилендиоксифенил-2-пропанон, n-ацетилантраниловая кислота, ангидрид уксусной кислоты, антраниловая кислота, пиперональ, сафрол, фенилуксусная кислота, эргометрин, эрготамин) - к категории ядовитых веществ <19>. В отношении сильнодействующих и ядовитых веществ существуют свои, специальные, правила оборота и контроля за этим оборотом <20>. -------------------------------- <19> См. Таблицу соответствия веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств или психотропных веществ (прекурсоров) по Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, и веществ, включенных в ограниченный перечень веществ, подлежащих особому международному надзору, Номенклатуре сильнодействующих и ядовитых веществ, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 930, Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681, утвердившему Список прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации (Список IV), и Спискам сильнодействующих и ядовитых веществ, утвержденным ПККН 15 июня 2005 г. N 3/99-05, опубликованную в настоящем номере журнала "Наркоконтроль". <20> Об этих правилах см., например: Федоров А. В. Уголовная ответственность за незаконный оборот сильнодействующих или ядовитых веществ // Наркоконтроль. 2007. N 1. С. 11 - 22.

Оставшиеся 10 веществ (ацетон, изосафрол, красный фосфор, лизергиновая кислота, метилэтилкетон (2-бутанон), норпсевдоэфедрин, перманганат калия, серная кислота, соляная кислота) не относятся к категориям сильнодействующих и ядовитых веществ и подпадают только под меры контроля, применяемые к прекурсорам. Таким образом, можно констатировать, что на данный момент уже существуют общие меры контроля для всех прекурсоров <21> и специальные виды контроля для отдельных прекурсоров, но не как для прекурсоров, а как для сильнодействующих и ядовитых веществ. Однако указанной дифференциации мер контроля явно недостаточно. -------------------------------- <21> В настоящее время основной мерой контроля в Российской Федерации за внутренним оборотом прекурсоров является регистрация операций с прекурсорами в специальных журналах, форма и правила ведения которых установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 644 "О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 46. Ст. 4795.

Анализ практики контроля за оборотом прекурсоров позволяет сделать вывод, что существующие меры контроля, учитывая разнообразие свойств отдельных видов прекурсоров и характер их незаконного оборота, неадекватны по отношению к конкретным прекурсорам по многим позициям, в том числе с позиции общественной опасности нахождения того или иного вида прекурсоров в незаконном обороте. Для одних прекурсоров меры контроля являются слишком мягкими, для других - излишне жесткими. В связи с изложенным представляется целесообразным вещества, включенные в действующий Список прекурсоров, дополнительно разнести по разным таблицам, двум, как это сделано в Конвенции 1988 г., или более, чтобы помимо общих мер контроля установить дифференцированные специальные меры контроля для отдельных видов прекурсоров, именно как для прекурсоров, а не сильнодействующих или ядовитых веществ. Это не противоречит Конвенции 1988 г., предусматривающей общие меры контроля в отношении веществ, включенных в таблицы I и II, и дополнительные применительно к веществам, включенным в таблицу I. Кроме того, Конвенция 1988 г. предусматривает, что страны могут осуществлять и другие меры, которые они считают необходимыми для контроля за изготовлением и распространением прекурсоров. Практика контроля за оборотом прекурсоров свидетельствует о том, что распространены операции с химической продукцией, состоящей из смеси веществ, в состав которой в том числе входят один или несколько прекурсоров. Вопрос об осуществлении контроля такой химической продукции в настоящее время не урегулирован на законодательном уровне. Для устранения этого пробела необходимо внести изменения в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", предусматривающие отнесение смеси веществ, содержащей прекурсоры, к понятию "препарат", данному в ст. 1 этого Федерального закона, а в подзаконных актах отразить вопросы определения предельного процентного содержания прекурсора (прекурсоров) в смеси (препарате), а также его предельного объема, до которых к данной смеси (препарату) не применяются меры государственного контроля (регулирования). Установление указанных пороговых величин имеет существенное значение для разграничения (дифференциации) по количественным критериям конкретных ситуаций, связанных с оборотом соответствующих прекурсоров, на подпадающие и не подпадающие под применение различных мер контроля. Реализация данного предложения позволит, в частности, урегулировать вопросы, связанные с таможенным оформлением при ввозе (вывозе) сложных химических соединений, содержащих прекурсоры, что особенно актуально в преддверии вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (ВТО). Для этого потребуется не только принятие новых нормативных правовых актов, но и внесение изменений в отдельные из уже имеющихся, в частности в Постановления Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 930 "Об утверждении номенклатуры наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ, на которые распространяется Порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278, а также квот на ввоз (вывоз) наркотических средств" <22> и от 16 марта 1996 г. N 278 "О Порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ" <23>. -------------------------------- <22> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4122; 1998. N 32. Ст. 3909. <23> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 13. Ст. 1350; 2003. N 15. Ст. 1372; 2004. N 8. Ст. 663; N 47. Ст. 4666.

Основной целью сформулированных предложений о необходимости корректировки Списка прекурсоров и дифференциации мер контроля за оборотом отдельных видов прекурсоров является создание исходной базы для последующего формирования стройной и эффективной системы предупреждения поступления прекурсоров в незаконный оборот, не препятствующей вместе с тем развитию химической отрасли промышленности России. Указанная дифференциация будет способствовать и повышению эффективности деятельности по противодействию незаконному обороту прекурсоров с применением мер уголовного и административного принуждения. Только дифференцированный подход к контролю за оборотом прекурсоров, основанный на градации мер контроля для отдельных их видов, при соблюдении всех требований Конвенции 1988 г. может сделать контроль за оборотом прекурсоров реально эффективным, обеспечивающим интересы общества.

------------------------------------------------------------------

Название документа