Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере здравоохранения

(Носков Б. П., Брусник Е. В.)

(Социальное и пенсионное право", 2007, N 1)

Текст документа

СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ И ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Б. П. НОСКОВ, Е. В. БРУСНИК

Носков Б. П., профессор Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.

Брусник Е. В., соискатель, ОрелГТУ.

За последние несколько лет Россия регрессировала по основным показателям здоровья населения: уровню смертности и средней продолжительности жизни, заболеваемости и инвалидности населения, в том числе в связи с проблемами в системе здравоохранения.

Как отмечалось в Резолюции VI (XXII) Всероссийского Пироговского съезда врачей: "Проявлениями кризиса являются беспрецедентное для мирного времени уменьшение количества населения, сохраняющиеся уже в течение длительного времени достаточно высокие темпы депопуляции, ухудшение "качества" (здоровья и развития) населения, нарастающая деградация среды обитания жителей страны, растущая неспособность здравоохранения и других социальных систем защитить жизнь и здоровье человека, обеспечить медико-санитарные нужды населения хотя бы на дореформенном уровне.

Опасность кризиса - в реальной угрозе уменьшения количества и снижения качества населения, деградации и распада нации, утраты генофонда, критического снижения трудового и оборонного потенциала России. Этот процесс может стать необратимым, и при малозаселенных территориях и экстремальных климатических условиях, при труднодоступных ресурсах это равнозначно величайшей угрозе для государственности России.

Кроме того, процессы профессиональной деградации врачей и другого специально подготовленного персонала представляют самую большую угрозу для национальной системы здравоохранения".

Основными проблемами системы здравоохранения в настоящее время являются:

- конституционные гарантии бесплатной медицинской помощи носят декларативный характер и не сбалансированы с финансовыми ресурсами, а права граждан на ее получение четко не определены;

- страховые принципы финансирования здравоохранения продекларированы, но не получили должной реализации на практике;

- ресурсы системы здравоохранения используются неэффективно, используемая бюджетно-сметная модель финансирования лишь консервирует устаревшую и избыточную сеть медицинских учреждений. Направление дополнительных средств в здравоохранение в связи с неэффективностью ее организационно-финансовых механизмов не изменит ситуацию. Имеются диспропорции между видами и уровнями медицинской помощи - приоритет отдается дорогостоящим стационарным методам лечения. Работники здравоохранения относятся к одной из самых малооплачиваемых категорий. Система и уровень оплаты труда не мотивируют их к качественной и результативной работе;

- увеличение стоимости новых медицинских технологий и рост затрат на здравоохранение обостряют проблему экономической эффективности использования ресурсов;

- усиление импортозависимости по лекарственным средствам и медицинской технике и оборудованию;

- отсутствие системообразующих законов, регулирующих сферу здравоохранения, не позволило сформировать единство этого социального института, а переход к частноправовому регулированию данных отношений привел к ослаблению управляющей функции государства, не сформированы и рыночные отношения между субъектами системы здравоохранения;

- многоканальность финансирования и различный правовой режим расходования финансовых средств бюджетов всех уровней, обязательного медицинского страхования, добровольного медицинского страхования, платных услуг является одной из причин их неэффективного расходования.

Все вышесказанное предопределило необходимость в кратчайшие сроки начать полномасштабное реформирование системы здравоохранения, первым этапом реализации которой можно считать приоритетный Национальный проект "Здоровье", впервые озвученный Президентом РФ В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию.

Согласно ему в основу формирования систем охраны здоровья и здравоохранения должны быть заложены принципы государственной ответственности за здоровье граждан и ответственности граждан за свое здоровье.

Национальный проект "Здоровье" включает следующие приоритеты и соответствующие им мероприятия, запланированные к осуществлению в течение 2006 и 2007 годов.

А. "Развитие первичной медицинской помощи" (увеличение заработной платы и профессиональная подготовка участковых терапевтов, участковых педиатров и врачей общей практики, укрепление диагностической службы первичной медицинской помощи и материально-технической базы скорой медицинской помощи, поставка до 10 тыс. новых автомашин).

Б. "Развитие профилактического направления медицинской помощи" (бесплатная иммунизация населения против гепатитов, краснухи, гриппа в рамках Национального календаря прививок, профилактика и лечение инфицированных вирусом СПИДа и гепатитов B и C, обследование новорожденных детей, профилактика социально значимых заболеваний, диспансеризация групп риска).

В. "Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью" (строительство новых федеральных центров высоких медицинских технологий, подготовка высококвалифицированных врачей и среднего медицинского персонала, в том числе стажировка за рубежом, увеличение квот на дорогостоящую (высокотехнологичную) медицинскую помощь).

Для полномасштабной реализации всей программы Национального проекта "Здоровье" необходима новая нормативно-правовая база.

Для начала остановимся на действующей системе законодательства в сфере здравоохранения.

Как отмечает профессор Ю. Д. Сергеев: "Чтобы понять современное состояние законодательства о здравоохранении, рассмотрим основные законы, принятые законодателем в этой области за минувшее десятилетие. Для начала перечислим их:

- Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" [1.11];

- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" [1.12];

- Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" [1.13];

- Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) "О лекарственных средствах" [1.14];

- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ (ред. от 1 декабря 2004 г.) "О наркотических средствах и психотропных веществах" [1.15];

- Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О радиационной безопасности населения" [1.16];

- Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" [1.17];

- Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.) "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" [1.18];

- Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) "О донорстве крови и ее компонентов" [1.19];

- Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) "О ветеринарии" [1.20];

- Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 (ред. от 20 июня 2000 г.) "О трансплантации органов и (или) тканей человека" [1.21];

- Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" [1.22];

- Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 (ред. от 23 декабря 2003 г.) "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" [1.23].

Между нормативными актами, входящими в систему законодательства о здравоохранении, существуют, в частности, сложные предметно-функциональные связи.

Детальный анализ законодательства о здравоохранении показывает, что перечисленные выше Законы слабо координируются Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан. Связи управления между Основами законодательства и рассматриваемыми Законами весьма схематичны, а в некоторых случаях вообще прослеживаются слабо.

На сегодняшний день всю совокупность актов законодательства о здравоохранении с некоторой натяжкой можно отнести все же, скорее, к комплексной отрасли законодательства, нежели к нормативному массиву (комплексу), находящемуся в стадии активного превращения и формирования в комплексную отрасль российского законодательства. Это обусловливает необходимость и актуальность научного исследования процесса становления отрасли и выработки практических рекомендаций для дальнейшего совершенствования законодательства о здравоохранении. Без такого исследования и внедрения его результатов в практику законотворчества невозможно будет добиться прозрачного и адекватного регулирования этой важнейшей сферы жизнедеятельности нашего общества".

Непростая структура российского законодательства в сфере здравоохранения создает вероятность возникновения правовых коллизий его норм, что отрицательно влияет на стабильность регулируемых правом отношений. Причем сложность состава и структуры российского законодательства в сфере здравоохранения - не единственная и даже, более того, не самая существенная предпосылка возникновения правовых коллизий. Наиболее существенной предпосылкой таких коллизий служит происходящее в настоящее время реформирование всего российского законодательства, составная часть которого - законодательство в сфере здравоохранения.

Реформирование законодательства осуществляется в целях перехода к рыночным отношениям и обеспечения внешней открытости России - гармонизации ее законодательства с нормами международного права.

До начала реформ Россия обладала достаточно большим по объему и крайне сложным по структуре массивом нормативного правового регулирования в сфере здравоохранения - массивом, который складывался на протяжении многих десятков лет. Ряд органов публичной власти, принявших данные акты, уже перестали существовать, а у некоторых из оставшихся изменились правовая природа, характер и объем властных полномочий. Несмотря на это, многие из норм, принятых подобными органами, не отменены и продолжают регулировать соответствующие отношения. Ввиду очевидных организационных сложностей, а также вследствие присущего любой правовой системе свойства консервативности правового регулирования невозможно одномоментно заменить действующий массив нормативного правового регулирования в сфере здравоохранения на иной, пусть даже самый передовой и эффективный.

Игнорирование этого может привести к разрушению правового регулирования. Иначе говоря, могут возникнуть два комплекса правовых норм: изданных в ходе реформирования здравоохранения и норм дореформенного периода. Каждый из этих комплексов не сможет регулировать реформируемые отношения целостным образом, а поэтому данная система правовых норм станет рассогласованной (нестабильной).

Конституция определяет (ст. 114), что Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения. С этой целью принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения (ст. 41).

Закон о Правительстве Российской Федерации определил (ст. 13), что Правительство Российской Федерации формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Из этого следует, что федеральные программы в области охраны здоровья пользуются конституционной защитой.

Как отмечалось ранее, одной из таких целевых программ и является Национальный проект "Здоровье". Для успешной реализации его на настоящий момент на федеральном уровне подготовлены основные нормативно-правовые акты по финансированию мероприятий проекта "Здоровье". Это прежде всего три Закона: "О федеральном бюджете на 2006 год", "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год", "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год".

Согласно им в этом году должно быть выделено 57,9 млрд. рублей. Кроме того, дополнительно на здравоохранение будет направлено 19,4 млрд. из бюджета Фонда социального страхования и 4,7 млрд. из федерального бюджета с 1 июля. Всего 88,4 млрд. рублей. Таким образом, расходы на здравоохранение в целом должны увеличиться примерно на 60%.

В Постановлении Правительства утвержден порядок финансирования расходов на медицинскую помощь, оказываемую участковыми терапевтами, педиатрами, врачами общей практики и участковыми медицинскими сестрами. В Постановлении утверждены Правила предоставления субвенций из Федерального фонда ОМС и методика распределения субвенций между субъектами Российской Федерации. Вышел также Приказ о порядке предоставления субвенций территориальным фондам.

Постановлением Правительства внесены изменения в Программу государственных гарантий на 2006 г. "Дополнительная медицинская помощь на основе государственного задания" теперь предусматривает динамическое медицинское наблюдение за состоянием здоровья граждан, имеющих право на получение набора социальных услуг, проведение диспансеризации неработающих граждан, иммунизацию населения, раннее выявление социально значимых заболеваний и заболеваний опорно-двигательного аппарата, медицинскую помощь в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения. Именно за это врачи и медицинские сестры, включенные в Федеральный регистр медицинских работников, будут получать дополнительные денежные выплаты соответственно по 10 и 5 тысяч рублей.

На федеральном уровне продолжается детальная проработка нормативно-правового обеспечения Национального проекта "Здоровье". В Госдуму внесен законопроект с изменениями в ст. 9 Закона "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" с уточнением Национального календаря прививок. Готовятся другие постановления Правительства.

Правовое обеспечение приоритетного Национального проекта "Здоровье" является одним из важнейших шагов на пути к его эффективной реализации.

Но как отмечают эксперты: "учитывая масштабность и новизну решаемых вопросов, очевидно возникновение определенных проблем при реализации проекта, которые требуют оперативного разрешения".

Хочу сказать о трех таких проблемах.

Первая. С января этого года начались дополнительные выплаты медицинским работникам первичного звена. Очень важно, что определенным категориям медицинских работников была повышена заработная плата. Но еще важнее, чтобы население в кратчайшие сроки смогло ощутить улучшение качества оказываемой медицинской помощи. Вместе с тем до настоящего времени не разработана система показателей качества оказываемой медицинской помощи, оценки результативности работы врачей и медсестер, а также не определен механизм их финансовой ответственности.

Следующая проблема. Первоначально решение о дополнительных выплатах было принято в отношении медицинских работников только муниципальных медицинских учреждений, а при их отсутствии - учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации. Однако до настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий данные вопросы. Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" в части увеличения объемов финансирования по данному направлению.

Третья проблема. До настоящего времени не решен вопрос о распределении квот, выделяемых на оказание высокотехнологичной медицинской помощи. Это вызывает серьезную обеспокоенность, связанную с недостижением в этом году показателей, определенных в рамках данного направления Национального проекта. Кроме того, субъекты Российской Федерации ставят вопрос о целесообразности изменения механизма предоставления квот, так как действующий механизм не учитывает потребности регионов в оказании конкретных видов высокотехнологичной медицинской помощи.

Кроме того, имеется еще большой ряд не урегулированных до сих пор законодательством вопросов, касающихся сферы охраны здоровья.

Обобщая вышесказанное, отметим, что в настоящее время необходимы модернизация и повышение эффективности системы здравоохранения исходя из главного приоритета - сохранения и укрепления здоровья человека. Здравоохранение как социальный институт, воздействуя на формирование и эффективное использование человеческого капитала, может выступать в качестве социальной предпосылки экономического роста, фактора обеспечения конкурентоспособной экономики страны на мировом рынке.

С целью обеспечения системных изменений в сфере здравоохранения актуальна законодательная работа в части обязательного медицинского страхования, обязательного социального страхования, установления государственных стандартов медицинской помощи и связанных с ними вопросов.

Стратегически значимо для страны и самой системы здравоохранения безотлагательно завершить формирование правового поля для эффективной работы национальной системы здравоохранения с учетом требований произошедших в стране социально-экономических трансформаций, и в этой связи в ближайшей перспективе необходимо принятие законов:

- "О профессиональной врачебной деятельности в Российской Федерации" (включая правовые механизмы страхования рисков);

- "О системе государственного медицинского страхования, финансирования здравоохранения и медицинской деятельности в Российской Федерации";

- "О внесении дополнений и исправлений в пункт 2 статьи 41 Конституции РФ" в части разделения системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную;

- "О правах и ответственности пациентов в Российской Федерации";

- "О медицинской и фармацевтической рекламе в Российской Федерации".

Кроме того, целесообразно реорганизовать Центр независимой медицинской экспертизы Российской медицинской ассоциации для осуществления медико-экспертных работ и медико-правовых консультаций, мониторинга дефектов оказания медицинской помощи и формирования соответствующей национальной базы данных.

Литература

1. Герасименко Н. Ф., Александрова О. Ю. Законодательные аспекты управления системой здравоохранения // Актуальные проблемы правового регулирования медицинской деятельности: Материалы 1-й Всероссийской научно-практической конференции. Москва, 16 мая 2003 г. / Под общ. ред. д. ю.н. С. Г. Стеценко. М., 2003.

2. Ковалевский М. А. Правовые проблемы оказания платной медицинской помощи // Кодекс-info. 2002. N 9 - 10.

3. Найговзина Н. Б., Ковалевский М. А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. М., 1999.

4. Найговзина Н. Б., Родионова В. Н. Современные проблемы правового регулирования и организации отношений в сфере охраны здоровья граждан и здравоохранения в Российской Федерации // Кодекс-info. 2002. N 9 - 10.

5. Глашев А. А. Медицинское право: Практическое руководство для юристов и медиков. М.: Волтерс Клувер, 2004.

6. Сергеев Ю. Д. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении // Медицинское право. 2005. N 3.

7. Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4.

8. Тихомиров А. В. Правовые аспекты государственного надзора в здравоохранении.

9. Резолюция VI (XXII) Всероссийского Пироговского съезда врачей. Москва, 28 - 29 сентября 2006 г.

10. Аналитический вестник Орловского областного Совета народных депутатов. 2006. N 3. г. Орел. Выпуск Информационно-аналитического управления.

Название документа