Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти

МЕСТО И РОЛЬ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

А. В. СТУКАЛОВ

Стукалов Алексей Вячеславович, секретарь судебного заседания секретариата Арбитражного суда Ставропольского края, аспирант кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.

В статье рассматривается правовое положение жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципального хозяйства. Автор рассуждает о необходимости принятия федерального закона "О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства". Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства.

Ключевые слова: местное самоуправление, ЖКХ, вопросы местного значения, государство, хозяйствующий субъект, право, население, разграничение, полномочия.

The place and role of housing and utilities infrastructure in solving problems of local significance by the public authorities A. V. Stukalov

The article is devoted to the legal status of housing and utilities infrastructure in the system of municipal services. The author talks about the need in adopting the Federal law 'On activity of local self-government authorities in the sphere of housing and utilities'. Implementation of the above mentioned law would give rise to development of the Russian Federation Code 'Housing and Utilities'.

Key words: local self-government, housing and utilities, problems of local significance, state institution, economic entity, right, population, delineation, authorities.

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории "вопросы местного значения", выступающей, по мнению О. В. Новиченко, первичной по отношению к "полномочиям органов местного самоуправления" <1>. -------------------------------- <1> См.: Новиченко О. В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7. С. 35.

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования <2>. -------------------------------- <2> См.: Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 43.

По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ. В связи с чем нагрузка на органы местного значения остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается. По нашему мнению, вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов. Так, А. Н. Королев, О. В. Плешакова отмечают, что "в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами" <3>. -------------------------------- <3> См.: Королев А. Н., Плешакова О. В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М., 2006.

Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции, как "компетенция", "полномочия", "предметы ведения", "вопросы местного значения" органов местного самоуправления. Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные друг от друга признаки. Однако, по нашему мнению, при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина "компетенция", аккумулирующего все правовые признаки остальных. Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой. Так можно отметить, что между "предметами ведения" и "компетенцией" существует взаимосвязь. Исходя из предметов ведения органов местного самоуправления определяется их компетенция. Справедливо отдельные авторы определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления <4>. -------------------------------- <4> См.: Незнамова Е. А. Местное самоуправление. Органы власти. М., 2001. С. 41.

И. А. Азовкин <5> рассматривает "предметы ведения" как "сферу приложения компетенции", К. Ф. Шеремет <6> определяет "предметы ведения" как "общественные отношения, в которых орган юридически компетентен". -------------------------------- <5> См.: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 178. <6> См.: Шеремет К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. N 4. С. 21.

Предметы ведения также рассматриваются как "те сферы (области, объекты) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция". По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления. При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо. Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений. Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетентности. Б. М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица <7>. -------------------------------- <7> См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.

Местное самоуправление, выступая формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, а население является одновременно и носителем этой власти. На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии <8>. -------------------------------- <8> См.: Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д., 1998. С. 67.

Согласно законодательству РФ органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Законодатель под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. Как известно, правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому мы бы хотели установить, как понимается термин "жилищно-коммунальное хозяйство" в российском праве. Вместе с тем необходимо прежде определиться с тем, как понимается термин "хозяйство" <9> в российском праве. -------------------------------- <9> Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов. С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства. Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес к созданию условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории <10>. -------------------------------- <10> См.: Горбухов В. А. Основы социального управления. М., 2009; Грось Л. А. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 33.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты <11>. -------------------------------- <11> См.: Бабун Р. В., Зотов В. Б., Кириллова А. Н. Система муниципального управления. СПб., 2007; Джагарян А. А. Социальное государство начинается "снизу": о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 21.

Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования. По мнению А. Г. Воронина, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что, в свою очередь, приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом <12>. -------------------------------- <12> См.: Воронин А. Г, Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский общественный научный фонд. М., 139.

Названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования. В связи с чем проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего. В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов. Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (п. 2 Положения "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность" (утратило силу). Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме. При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества. В Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <13> по вопросу положений ч. 11 ст. 154 Закона N 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. -------------------------------- <13> См.: СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Однако указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана. Таким образом, распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является. В дополнение к сказанному обратимся к труду Л. А. Велихова, который указывал на особенность муниципального хозяйства, лежащую, прежде всего, в его целях - это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения" <14>. -------------------------------- <14> См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1996.

Следовательно, понятие "хозяйство" включает в себя хозяйственно-экономическую деятельность муниципальных образований, проведение инвестиционной и инновационной политики, укрепление финансовой базы территории, улучшение хозяйственного климата, создание благоприятных условий для развития частного бизнеса, модернизация производственной базы, развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей и направлено на удовлетворение интересов населения. По нашему мнению, хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т. п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти. Таким образом, коммунальное хозяйство - это вид хозяйственной публичной деятельности, специализирующейся на удовлетворении общественных потребностей. Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения - длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции. Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области. Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т. д. <15>. -------------------------------- <15> См.: Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 40. С. 153.

Яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, которые гарантированы Конституцией РФ. Потребности населения - это то, что определяет виды и формы коммунального обслуживания и одновременно делает невозможным использование инструментов рыночной экономики, а значит, ложится в плоскость обязанностей органов публичной власти. По мнению М. Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда <16>. -------------------------------- <16> См.: Кондратьева М. Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. ... д-ра эконом. наук. Н. Новгород, 2009.

К организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей <17>. -------------------------------- <17> Там же.

ЖКХ обусловливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна - это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, озеленение, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы. В свою очередь, указанные виды деятельности не только имеют сугубо технический (производственный) характер, но и правовой, поскольку строго регламентированы нормативными правовыми актами. Поскольку отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность, то его основными целями становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание условий, необходимых для жизнедеятельности населения муниципального образования. Общепризнанно, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную. Так, к числу дублирующихся вопросов относятся как организация деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т. п. В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом. Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти <18>. -------------------------------- <18> См.: Безруков А. В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16.

М. Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы: 1) жилой фонд и 2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая - обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время, и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах) <19>. -------------------------------- <19> См.: Кондратьева М. Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. ... д-ра эконом. наук. Н. Новгород, 2009.

Вместе с тем, по нашему мнению, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы ЖКХ следует рассматривать исходя из следующих элементов, которые можно также подразделить на: 1) инфраструктурную группу - это жилищное хозяйство, в том числе жилой фонд и коммунальные предприятия; 2) регулятивную, под которой подразумевается принятие федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления соответствующих нормативных актов и контроля за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по различным видам водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения и отопления, гарантируя при этом комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. В. В. Авдеев <20>, А. И. Безлюдов <21> и другие ученые приводят классификацию первой группы инфраструктурно-отраслевой сферы ЖКХ, которая состоит из следующих элементов: -------------------------------- <20> См.: Авдеев В. В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК сфере? <21> См.: Безлюдов А. И. ЖКХ: проблемы управления. Строй-издат. 1990. С. 14.

- санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке); - коммунальная энергетика (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы); - коммунальное обслуживание, т. е. дополнительная сфера услуг (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы); - внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение); - подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские). Хотелось бы подробнее остановиться на первом элементе. Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное. Вместе с тем в настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается законопроект "О водоснабжении и канализовании", предлагающий создание правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации и в целом отрасли ЖКХ. Ряд положений законопроекта направлен на урегулирование имущественных отношений организаций водопроводно-канализационного хозяйства и собственников системы водоснабжения и канализования; решаются существующие проблемы эксплуатации бесхозяйных сетей и проведения технической инвентаризации и государственной регистрации прав на системы водоснабжения и водоотведения. Например, допускается возможность государственной регистрации системы водоснабжения и (или) канализования как единого объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса). По нашему мнению, принятие данного законопроекта позволит решить ряд проблем, связанных с колоссальной изношенностью водопроводных и канализационных сетей, приводящей к загрязнению источников питьевого водоснабжения; позволит повысить культуру потребления питьевой воды, восполнит пробел отсутствия системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, упорядочит правовое регулирование отрасли. Помимо отмеченных видов деятельности, Д. В Луценко, М. В. Привезенцев, М. В. Темников, М. Ю. Швец, Н. Л. Карданская включают в жилищно-коммунальное хозяйство информационное обеспечение населения (системы кабельного телевидения, антенно-спутниковой связи и др.). Признано, что в составе жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) следует выделять также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения <22>. -------------------------------- <22> См.: Луценко Д. В., Привезенцев М. В., Темников М. В. и др. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография / Под ред. М. Ю. Швеца, Н. Л. Карданской. М., 2008.

Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый, дифференцируемый характер; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому каждая все жилищно-коммунальные услуги нуждаются. М. Н. Кондратьева считает, что в сфере коммунального обслуживания услуги предоставляются муниципальными службами. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. В России подобным образом предоставляются практически все услуги <23>. -------------------------------- <23> См.: Кондратьева М. Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством. Ульяновск, 2009.

По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли" <24>. -------------------------------- <24> См.: Луценко Д. В., Привезенцев М. В., Темников М. В. и др. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография. М., 2008.

Поскольку в данном параграфе нами поставлена задача определения места и роли сферы ЖКХ в деятельности органов местного самоуправления, считаем необходимым констатировать, что проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена. По нашему мнению, закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по актуализации модернизации ЖКХ в связи с изменениями реалий регулирования коммунальной отрасли; во-вторых, это позволит избежать конкуренции норм о компетенции муниципальных органов, иных органов публичной власти (федеральных и региональных; в-третьих, законодательное закрепление полномочий муниципальных органов в области ЖКХ внесет правовую определенность, облегчит правоприменителю поиск правильного подхода к решению поставленной задачи. При этом существующие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в сфере ЖКХ предлагается оставить. Поскольку, безусловно, место, роль и значение ЖКХ для населения страны являются определяющими их социальное благополучие. Поэтому сегодня необходимо определить переходный период для обеспечения стабильности в нормативном регулировании отрасли, что обеспечит целостное, правовое его восприятие. Таким образом, вопрос о включении норм о компетенции органов местного самоуправления в единый нормативный правовой акт остается открытым и требует его совместного рассмотрения, как с точки зрения права, так и с позиции экономики, социологии и других наук. При таких обстоятельствах следует обратиться к понятию самой отрасли ЖКХ. Итак, по нашему мнению, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность различных правовых, экономических, организационно и технологически взаимосвязанных видов производственной деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг. Следовательно, жилищно-коммунальная сфера - это многоотраслевая система органов публичной власти, обеспечивающих сферу деятельности предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности в жилищных, коммунальных, бытовых услугах. Характеризуя жилищно-коммунальные хозяйство как объект управления, правильнее употреблять обобщенное понятие "жилищно-коммунальное хозяйство". В свою очередь Д. В. Луценко предлагает ввести в научный оборот другое понятие - "жилищно-коммунальный комплекс". В юридической и экономической науке понимание ЖКХ органически связывают с муниципальным хозяйством, а в частности с городским хозяйством, являющимся подсистемой последних. Л. А. Велихов отмечал, что от государственного хозяйства, городское муниципальное хозяйство отличается тем, что преследует сравнительно узкие цели городского благоустройства на территории отдельных городов, в то время как государственное хозяйство ведает коллективными потребностями всех подданных государства, независимо от места их проживания <25>. -------------------------------- <25> См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1996.

По мнению вышеназванного автора, термин "муниципальное хозяйство" является устоявшимся и сформированным. Происхождение упомянутой дефиниции относится к классической древности. Munis по-латыни - значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность - муниципальным хозяйством. По мнению В. В. Григорьева, муниципальное хозяйство представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения. Но это определение не отражает сущность правоотношений, возникающих в процессе этой хозяйственной деятельности <26>. -------------------------------- <26> См.: Григорьев В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Представляется, что указанное понимание муниципального хозяйства автором рассматривается в узком смысле, поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил пять видов муниципальных образований (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения). Аналогичной точки зрения придерживался М. А. Сиринов, он так определял местное, а следовательно и городское как часть местного, хозяйство: "Совокупность задач, поручаемых местным органам, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения, носит название местного хозяйства или местных финансов" <27>. -------------------------------- <27> См.: Сиринов М. А. Местные финансы. ГИЗ, 1926. С. 6.

П. Сытин также понимает коммунальное хозяйство не как деятельность, а как "совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной государственной власти, объединенных одним управлением и хозпланом и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии <28>. -------------------------------- <28> См.: Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство?" // Коммунальное хозяйство. 1927. Март. N 5, 6.

Говоря о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти необходимо связать рассматриваемую отрасль с конституционным правом каждого гражданина на жилище. Согласно ч. ч. 1, 2 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, законодатель закрепил в Жилищном кодексе РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда. По мнению Н. С. Бондаря, это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе <29>. -------------------------------- <29> См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Как известно, жилье является важнейшим элементом частной собственности, определяющим фактором имущественного статуса отдельной семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях высоких темпов инфляции, мирового финансового кризиса, жилье для многих семей осталось единственно ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств. Создание комфортных условий проживания и качество предоставляемых коммунальных услуг выявляется как потребность каждого человека в отдельности и общества в целом. Отсюда и возникает необходимость в реформировании системы ЖКХ, переход на совершенно другой уровень взаимоотношений <30>. -------------------------------- <30> См.: Кондратьева М. Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Ульяновск, 2009.

Так, В. С. Мокрый отмечает, что применение норм действующего Жилищного кодекса на практике в значительной мере зависит от определения состава муниципального имущества, используемого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также от эффективности использования муниципального жилищного фонда, инфраструктуры ЖКХ, муниципальных предприятий ЖКХ и другого имущества <31>. -------------------------------- <31> См.: Мокрый В. С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5.

Таким образом, продолжающаяся в нашей стране муниципальная реформа, являющаяся связующим звеном между обществом и в целом государством, дает внятное представление о реализации конституционного права отдельного гражданина на жилище, генетически связанного с отраслью коммунального хозяйства. Из чего видно, что как вопрос реформирования местного самоуправления, так и вопрос модернизации ЖКХ лежат в одной плоскости и требуют их незамедлительного совместного рассмотрения в целях обеспечения стабильности конституционного строя РФ. Несмотря на отмеченную пробельность в реформировании отрасли ЖКХ, необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставление услуг коммунального толка. Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью. Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и другое. Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права <32>. -------------------------------- <32> В данном случае под правом следует понимать право населения на местное самоуправление в целом.

Таким образом, рассмотренные нами положения демонстрируют особенность и значимость деятельности органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а также необходимость ее детального анализа в целях совершенствования и оптимизации сложившейся критической ситуации в коммунальной отрасли в государстве. Определяя место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти, необходимо отметить следующее. 1. Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционного правового устройства государства. 2. В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы. 3. Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными кооперативами и прочими организациями будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ. 4. Жилищно-коммунальное хозяйство - составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делает большинство авторов, и не отождествлять понятия "муниципальное хозяйство", "городское хозяйство", "коммунальное хозяйство", поскольку они соотносятся как часть и целое. 5. В России не сложилась стройная вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки, мирового финансового кризиса, находясь в условиях постоянного дефицита, оказываются малоспособными к выполнению общественнозначимых интересов и потребностей в новых условиях. Конституционная сущность органов местного самоуправления, обязывающая их создавать все необходимые условия для жизнедеятельности населения, не обеспечена сегодня финансовыми ресурсами даже для решения минимального набора задач. 6. В настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона. 7. Необходимость в принятии единого федерального закона "О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства" обусловлена повышением правовой, общественной, а значит, и фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит, и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России. Указанные выводы имеют не только теоретическое значение, но и носят практический, прикладной характер.

Библиографический список

1. Авдеев В. В. Почему пробуксовывает реформирование в ЖК сфере? 2. Безлюдов А. И. ЖКХ: проблемы управления. М., 1990. 3. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 4. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1996. 5. Говоренкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. 6. Григорьев В. В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 7. Луценко Д. В., Привезенцев М. В., Темников М. В., Швец М. Ю., Карданская Н. Л. Управление инвестиционными процессами в жилищно-коммунальном комплексе города: организационно-экономическое регулирование: Монография / Под ред. М. Ю. Швеца, Н. Л. Карданской. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. 8. Мокрый В. С. О практике применения Жилищного кодекса РФ и законопроектов, предлагаемых в его развитие, для реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. 9. Королев А. Н., Плешакова О. В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М.: Юстицинформ, 2006. 10. Кондратьева М. Н. Организация и управление жилищно-коммунальным хозяйством: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Ульяновск: УлГТУ, 2009. 11. Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. N 6. 12. Новиченко О. В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7. 13. Сиринов М. А. Местные финансы. ГИЗ, 1926. 14. Сытин П. Что такое коммунальное хозяйство? // Коммунальное хозяйство. 1927. N 5 - 6. 15. Шеремет К. Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. N 4.

References (transliteration)

1. Avdeev V. V. Pochemu probuksovyvaet reformirovanie v ZhK kh sfere? 2. Bezlyudov A. I. ZhKKh: problemy upravleniya. Stroyizdat. 1990. 3. Bondar' N. S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal'noy demokratii v Rossii. M.: NORMA, 2008. 4. Velikhov L. A. Osnovy gorodskogo khozyaystva. M.: Nauka, 1996. 5. Govorenkova T. M. Chitaem Velikhova vmeste. M.: Munitsipal'naya vlast', 1999. 6. Grigor'ev V. V. Pravovoe regulirovanie gorodskogo khozyaystva v Rossiyskoy Federatsii (konstitutsionnye i munitsipal'nye aspekty).: Dis. k. yu. n. Moskva, 2004. 7. Lutsenko D. V., Privezentsev M. V., Temnikov M. V., Shvets M. Yu., Kardanskaya N. L. L87 Upravlenie investitsionnymi protsessami v zhilishchno-kommunal'nom komplekse goroda: organizatsionno-ekonomicheskoe regulirovanie: monografiya / Pod red. M. Yu. Shvetsa, N. L. Kardanskoy. M.: YuNITI-DANA: Zakon i pravo, 2008. 8. Mokryy B. C. O praktike primeneniya Zhilishchnogo kodeksa RF i zakonoproektov, predlagaemykh v ego razvitie, dlya realizatsii polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v sfere zhilishchno-kommunal'nogo kompleksa // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2006. N 5. 9. Korolev A. N., Pleshakova O. V. Zhilye pomeshcheniya: novoe pravovoe regulirovanie. Kommentariy k osnovnym postanovleniyam Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii v oblasti zhilishchnogo zakonodatel'stva. M.: Yustitsinform, 2006. 10. Kondrat'eva M. N. Organizatsiya i upravlenie zhilishchno-kommunal'nym khozyaystvom: Uchebnoe posobie dlya studentov vysshikh uchebnykh zavedeniy. Ul'yanovsk: UlGTU, 2009. 11. Nanba S. B. Ponyatie i struktura kompetentsii munitsipal'nykh obrazovaniy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2008. N 6. 12. Novichenko O. V. O prirode polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2005. N 7. 13. Sirinov M. A. Mestnye finansy, GIZ, 1926 g., str. 6. 14. P. Sytin. Chto takoe kommunal'noe khozyaystvo?" // Kom. Khoz. 1927. Mart. N 5 - 6. 15. Sheremet K. F. Voprosy kompetentsii mestnykh Sovetov // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1965. N 4.

Название документа