О государственном регулировании в спорте

О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ В СПОРТЕ <*>

А. В. ШАПОВАЛОВ

-------------------------------- <*> Доклад на коллегии Росспорта.

Шаповалов А. В., начальник Правового управления Росспорта.

Основополагающими задачами государственной политики являются создание условий для процветания населения Российской Федерации, роста национального самосознания и долгосрочной социальной стабильности. Сегодня очевидно, что роль спорта становится не только все более заметным социальным, но и политическим фактором в современном мире. Вовлечение широких масс населения в физическую культуру, а также успехи на международных состязаниях являются бесспорным доказательством жизнеспособности и духовной силы любой нации, а также военной и политической мощи. В своем обращении к Федеральному Собранию и в ряде других выступлений Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин отмечал, что для улучшения здоровья, благосостояния и качества жизни граждан необходимо сделать акцент на возрождении массового спорта и физической культуры. Достижение этих целей возможно только при наличии четких и прозрачных механизмов государственного регулирования. Система государственного регулирования в спорте последние 14 лет находится в стадии формирования. Специфика отношений в сфере спорта, а также недостаточное внимание со стороны органов государственной власти на протяжении ряда лет послужили причинами того, что на сегодняшний день система государственного регулирования в спорте так до конца и не оформилась. В Основах законодательства о физической культуре и спорте 1993 г. были предприняты первые попытки законодательно закрепить институты государственного регулирования спортивной отрасли. Однако эти попытки носили бессистемный характер. В последующие годы работа по упорядочению отношений в сфере спорта была продолжена. Принятый в 1999 г. Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" закрепил такой важный и новый для того времени институт государственного регулирования, как аккредитация федераций по видам спорта. Вместе с тем Закон, по сути, не содержит в себе стройной системы государственного регулирования в спорте. Серьезный шаг в деле формирования системы государственного регулирования был сделан в 2001 г., когда коллегией Госкомспорта России были одобрены Положение о Всероссийском реестре видов спорта и Положение о признании новых видов спорта в Российской Федерации. Термин "Всероссийский реестр видов спорта" был введен впервые. Термин "признание новых видов спорта" заменил сохранившийся еще с советских времен термин "введение в государственные программы физического воспитания различных категорий населения новых видов физических упражнений и видов спорта на основе научных исследований и экспериментов". Надо отдать должное тем людям, которые сумели подготовить и обосновать такие по сути революционные решения. Некоторые из них и сегодня трудятся в стенах Росспорта. В настоящее время схема государственного регулирования в спорте выглядит следующим образом: признание видов спорта и спортивных дисциплин; Всероссийский реестр видов спорта; аккредитация федераций по видам спорта; Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий; Единая всероссийская спортивная классификация. Как реализуется на практике данная схема? Первым кирпичиком в основании механизма государственного регулирования в спорте является процедура признания видов спорта и спортивных дисциплин, т. е. государство определяет, что является видом спорта, а что нет. Например, бои без правил или даже игра домино - многие считают это видами спорта, однако по ряду критериев они не могут быть признаны видами спорта. При этом заниматься этими видами деятельности не запрещено. Далее, признанный вид спорта вправе претендовать на включение во Всероссийский реестр видов спорта при условии, что он развивается на территории более чем половины субъектов Российской Федерации. После включения вида спорта во Всероссийский реестр видов спорта соответствующая общероссийская общественная организация, которая занимается развитием этого вида спорта, получает право быть аккредитованной Федеральным агентством по физической культуре и спорту, что дает возможность указанной общероссийской общественной организации проводить официальные спортивные мероприятия, представлять нашу страну на международных соревнованиях и получать государственную поддержку. Спортивные мероприятия этой организации включаются в Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий. А это, в свою очередь, влечет за собой включение требований и условий присвоения спортивных разрядов и званий по этому виду спорта в Единую всероссийскую спортивную классификацию. А теперь давайте посмотрим на эту же схему государственного регулирования в спорте, только уже через призму нормативного закрепления каждого института государственного регулирования. Есть те институты государственного регулирования, которые были введены приказами Госкомспорта России и легитимность которых на сегодняшний день с юридической точки зрения под большим вопросом. Это признание видов спорта и спортивных дисциплин, а также Всероссийский реестр видов спорта. Да, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 904 "О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" эти полномочия названы, однако этого недостаточно. Их правовая регламентация должна осуществляться федеральным законом. Об этом, в частности, свидетельствует формулировка п. 2 Постановления, где говорится: "Установить, что до принятия соответствующего нормативного правового акта Федеральное агентство по физической культуре и спорту осуществляет..." - и далее идет перечисление 18 полномочий Агентства, в том числе признание видов спорта и ведение Всероссийского реестра видов спорта. Этим вопросом также заинтересовалось Министерство юстиции Российской Федерации, которое проводит ревизию ведомственных нормативных правовых актов на предмет их законности, а также на необходимость регистрации за период начиная с 1994 г. Но имеются и институты государственного регулирования, которые хоть и закреплены законодательно, но в их правовой регламентации много противоречий и неточностей. Это Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий и Единая всероссийская спортивная классификация. И наконец, существует только один институт государственного регулирования, чей статус не вызывает сомнений, - это аккредитация общероссийских общественных объединений (федераций, союзов, ассоциаций). Эта процедура урегулирована как законодательно, так и на уровне постановления Правительства Российской Федерации. Рассмотрим правовое регулирование каждого института государственного регулирования в спорте в отдельности. Признание видов спорта и спортивных дисциплин на сегодняшний день регулируется Приказом Госкомспорта России от 28 ноября 2001 г. N 700, которым утверждено Положение о признании новых видов спорта и спортивных дисциплин. Во-первых, как уже было сказано ранее, регулирование этого института должно осуществляться федеральным законом, во-вторых, даже в упоминавшемся Постановлении Правительства Российской Федерации N 904 ничего не говорится о Положении о признании видов спорта и спортивных дисциплин. Всероссийский реестр видов спорта был также введен тем же Приказом Госкомспорта России от 28 ноября 2001 г. N 700 в целях усовершенствования статистической отчетности в области физической культуры и спорта и систематизации видов спорта и спортивных дисциплин, культивируемых на территории Российской Федерации. Сегодня, как уже было сказано выше, Всероссийский реестр видов спорта является одним из основополагающих институтов государственного регулирования в спорте, целью которого уже не является просто усовершенствование статистической отчетности в области физической культуры и спорта. Кроме того, этому институту присущи те же недостатки правового регулирования, что и институту признания видов спорта и спортивных дисциплин. На институте аккредитации федераций по видам спорта я остановлюсь чуть позже. Следующий институт государственного регулирования - Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий, именно такое название имеет документ, издаваемый Госкомспортом России и Росспортом последние пять лет. Тем не менее в Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" этот термин звучит по-другому: Единый календарный план физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. В Приказе Госкомспорта России от 30 июля 2003 г. N 587 "О порядке формирования Единого календарного плана всероссийских и международных спортивных мероприятий" сказано, что Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий является частью Единого календарного плана физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. Однако последнего документа просто не существует. Все это порождает определенную неразбериху. С понятием Единый календарный план всероссийских и международных спортивных мероприятий тесно связано понятие "официальные спортивные мероприятия". Собственно, в Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" такого понятия нет. Там говорится: "Чемпионаты, первенства, розыгрыши кубков и другие официальные спортивные соревнования... предусмотренные Единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий...", тем самым подразумевается, что официальные спортивные мероприятия - те мероприятия, которые включены в Единый календарный план. Тем не менее термин "официальные спортивные мероприятия", а также термин "официальные физкультурные мероприятия" должны быть законодательно закреплены, чтобы четко провести грань: официальные мероприятия - только те мероприятия, которые включены в календарные планы исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все остальные мероприятия могут проводиться организациями самостоятельно и не являются официальными. Переходим к Единой всероссийской спортивной классификации. В ст. 2 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" дается такое понятие: Единая всероссийская спортивная классификация - программно-нормативный документ, устанавливающий нормы, требования, условия и порядок присвоения спортивных разрядов и званий. А в ст. 6 того же Федерального закона говорится о том, что федеральный орган исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта разрабатывает и утверждает Единую всероссийскую спортивную классификацию и Положение о присвоении спортивных званий. Противоречие заключается в том, что в соответствии с понятийным аппаратом Федерального закона содержание ЕВСК совпадает с содержанием Положения о присвоении спортивных званий. Это противоречие может быть легко устранено путем добавления одного слова - почетных. Таким образом, получается - Положение о присвоении почетных спортивных званий. Детальный анализ правового регулирования ЕВСК вскрывает более серьезные противоречия. Достаточно взять саму книжку ЕВСК, и становится ясно, что на самом деле это два документа: сама ЕВСК устанавливает разрядные требования и нормы присвоения спортивных разрядов и званий, а есть еще Положение о ЕВСК, которое определяет условия и порядок присвоения спортивных разрядов и званий. Такое деление было произведено совершенно оправданно. Дело в том, что порядок и условия присвоения спортивных разрядов и званий - документ достаточно статичный, редко подвергающийся изменениям. А вот разрядные требования и нормы присвоения спортивных разрядов и званий меняются чуть ли не ежемесячно. Другое противоречие состоит в том, что законом установлено: ЕВСК утверждается федеральным органом исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта совместно с Олимпийским комитетом России, т. е. общественной организацией. Учитывая то, что ЕВСК является нормативным правовым актом, затрагивающим права и свободы граждан, подлежащим регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, ее утверждение не может осуществляться общественной организацией. Речь может идти только об учете предложений Олимпийского комитета России при разработке данного документа. Список противоречий и нестыковок в правовой регламентации деятельности Росспорта можно продолжать, но я остановился только на ключевых полномочиях Росспорта, которые составляют систему горизонтального регулирования в спорте. Обобщая изложенное, можно констатировать, что осуществление государственного регулирования в спорте на сегодняшний день сопряжено с рядом трудностей, основная из которых - недостаточная правовая регламентация большей части институтов государственного регулирования в спорте. Осознание этих предпосылок предопределило необходимость разработки нового федерального закона о физической культуре и спорте. Надо отметить, что разработка нового закона шла тяжело. За время работы было подготовлено шесть вариантов законопроекта. На сегодняшний день Федеральным агентством по физической культуре и спорту разработан проект новой редакции федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Законопроектом вводится современный понятийный аппарат физической культуры и спорта, закрепляются принципиально новые полномочия Росспорта как органа управления физической культурой и спортом в России, а также органов управления спортивной отраслью регионального и местного уровней, четко сформулированы такие понятия, как Всероссийский реестр видов спорта, признание видов спорта и спортивных дисциплин, официальные спортивные мероприятия, национальный вид спорта, параолимпийское и сурдолимпийское движения, правила соревнований. Одним из основных вопросов, которые призваны урегулировать закон о спорте, является вопрос взаимодействия органов государственной власти и физкультурно-спортивных объединений и организаций. Роль общественных объединений в сфере физической культуры и спорта чрезвычайно важна. Ни в одной другой отрасли нет такого тесного сплетения государственного и общественного. Эта специфика обусловлена тем, что исторически спорт культивировался добровольцами, которые работали на общественных началах. Поиск оптимальной модели взаимодействия государственных органов и общественных организаций идет уже не первый год. Этот процесс сложен и требует понимания ситуации и глубокого осмысления. Очень важно при решении этого вопроса опираться на международный опыт. Как было описано выше, действующим Федеральным законом "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" 1999 г. это взаимодействие регулируется процедурой аккредитации. Практика проведения федеральным органом исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта процедуры аккредитации на протяжении пяти лет показала, что ее эффективность во многом обеспечивается психологическим фактором наличия такой процедуры. Кроме того, само понятие аккредитации в юридической доктрине не соответствует тому процессу, который предусмотрен Положением об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта. Анализ федерального законодательства, регулирующего вопросы аккредитации в различных сферах, позволяет охарактеризовать ее как "добровольное лицензирование". Другими словами, "аккредитация" - это своеобразное подтверждение государственным органом квалификации и компетентности лица, занимающегося той или иной деятельностью, посредством выдачи подтверждающего документа, и в большинстве случаев прохождение аккредитации для организаций и иных лиц является необязательным. Кроме того, понятие "аккредитация" не подразумевает, что аккредитована может быть только одна организация. Аккредитация, как уже было сказано, - процедура подтверждения государственным органом квалификации и компетентности лица, занимающегося той или иной деятельностью. Исходя из этого определения, а также руководствуясь пп. "б" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором говорится: "...под функциями по контролю и надзору понимается: выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам", можно сделать вывод о том, что аккредитация - это не что иное, как функция государственного контроля. В соответствии с пп. "г" п. 5 того же Указа Федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента и постановлениями Правительства. Вместе с тем Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 904 Росспорт не наделен полномочиями по контролю и надзору. И наконец, самое основное. Существующие требования к аккредитуемым общероссийским общественным объединениям не позволяют Росспорту эффективно влиять на процессы, проходящие внутри федераций. Учитывая то, что деятельность федераций в первую очередь регулируется Федеральным законом "Об общественных объединениях", к таким организациям не могут быть установлены требования экономического характера (а вопрос источников финансирования развития того или иного вида спорта является ключевым), а также не могут быть установлены требования по структуре внутренней организации и органам управления. Таким образом, даже при всем желании усовершенствовать процедуру аккредитации на практике невозможно. В условиях реформ, проводящихся в нашей стране, направленных на создание механизмов саморегулирования во всех сферах общественной жизни, а также в соответствии с документами Европейского союза представляется целесообразным в сфере физической культуры и спорта развивать аналогичные механизмы. Речь идет о создании пирамидальной структуры национальных федераций по видам спорта. В 1999 г. Европейская комиссия (Генеральный директорат Х, Отдел спорта) разработала и приняла документ под названием "Европейская модель спорта". Данный документ описывает организацию спорта в Европе, его цели и задачи, основных субъектов физической культуры и спорта, а также проблемы, возникающие в связи с этим. Основная часть данного документа дает основные представления об организации спорта в Европе, которая представляет собой иерархическую пирамиду субъектов спортивной деятельности. В основе данной пирамиды находятся местные федерации, которые объединяют тысячи и миллионы людей, стремящихся заниматься спортом. Местные федерации, в свою очередь, объединены в региональные федерации, задачей которых является координация и развитие спорта в своем регионе, проведение местных спортивных соревнований, вовлечение как можно большего числа людей в занятие физической культурой и спортом. Система региональных федераций подразумевает их дальнейшее объединение в национальные федерации по соответствующим видам спорта. Национальные федерации по видам спорта наделены полномочиями по руководству соответствующим видом спорта на национальном уровне, решению всех вопросов, связанных с развитием спорта на национальном уровне и представлением страны на международных соревнованиях. Национальные федерации организуют и проводят национальные чемпионаты по видам спорта, устанавливают критерии для отбора спортсменов в национальные сборные и формируют состав национальных сборных по виду спорта для участия в международных соревнованиях. Национальные федерации являются членами и входят в соответствующие международные спортивные федерации (на европейском и мировом уровне). Для внедрения этой модели на территории России необходимо внесение изменений в законодательство Российской Федерации. В частности, такие изменения должны предусматривать выделение федераций по видам спорта в отдельный вид общественных объединений. Это позволит более четко прописать права и обязанности таких объединений. Аналог предлагаемой конструкции содержится в Федеральном законе от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", в соответствии с которым местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, вправе образовывать региональную национально-культурную автономию. Федеральная национально-культурная автономия, в свою очередь, может быть учреждена не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. Конституционность данной нормы была подтверждена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 г. N 5-П. Такая структура также полностью соответствует Конституции Российской Федерации, в соответствии со ст. 72 которой общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конечно, предложенная модель не может сиюминутно быть реализована на практике. Однако это не означает, что она не имеет права на жизнь. Любые реформы в государстве предполагают наличие переходного периода. Рассмотренные институты государственного регулирования в спорте являются основными, системообразующими в отрасли. Невозможно в рамках доклада рассмотреть все институты государственного регулирования в спорте. Хочу только перечислить те ключевые вопросы, которые сегодня нуждаются в правовой регламентации: порядок присвоения судейских категорий, порядок утверждения правил соревнований по видам спорта, порядок переходов спортсменов из одной физкультурно-спортивной организации в другую, порядок осуществления материально-технического, медико-биологического, медицинского и антидопингового обеспечения сборных команд, а также многие другие. Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости продолжить серьезную работу в деле построения эффективной системы государственного регулирования в спорте. И речь идет в первую очередь о принятии федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в новой редакции. Учитывая специфику отношений в сфере спорта, необходимость поиска взаимоприемлемых формулировок статей законопроекта на стадии согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также большой объем рассматриваемых вопросов, внесенный в Правительство проект федерального закона должен быть еще раз серьезно изучен и доработан во время процедуры второго чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Система государственного регулирования в спорте, описанная выше, представляет собой комплекс институтов государственного регулирования, позволяющий государству проводить свою политику в этой сфере. В то же время эффективность работы такой системы во многом зависит от правильного распределения функций между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Этот вопрос приобретает особую актуальность в свете проводимой реформы разграничения полномочий. Сегодня можно констатировать, что в силу ряда причин основополагающие нормативные правовые акты в этой сфере (я имею в виду Федеральные законы N 184-ФЗ и N 131-ФЗ) не учитывают специфики отношений в сфере спорта. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в число вопросов местного значения муниципального района не включено полномочие по обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта на территории муниципального района. В результате продолжительной работы предложения Росспорта о расширении полномочий муниципального района, сформулированные по инициативе регионов и поддержанные профильным комитетом Государственной Думы, были учтены в рамках проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", который в этом месяце внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Это, безусловно, важный шаг, однако еще более важно правильно сформулировать полномочия органов власти всех уровней и органов местного самоуправления. Основное средство развития спорта - проведение спортивных мероприятий, поэтому полномочие по проведению таких мероприятий, совершенно очевидно, должно быть закреплено и за органами государственной власти, и за органами местного самоуправления. Необходимо только разграничить уровень спортивных мероприятий. Соответственно органы местного самоуправления вправе проводить муниципальные спортивные мероприятия, органы государственной власти субъектов Российской Федерации - региональные спортивные мероприятия, а федеральные органы исполнительной власти (прежде всего Росспорт) - всероссийские спортивные мероприятия. Вместе с тем полномочия органов власти и органов местного самоуправления в сфере спорта не исчерпываются только проведением спортивных мероприятий. Немаловажной задачей, стоящей перед органами власти и органами местного самоуправления, является подготовка своих сборных команд для выступлений на соревнованиях более высокого уровня. Соответственно для органов местного самоуправления это - подготовка муниципальных сборных команд, для регионов - подготовка сборных команд субъектов Российской Федерации, для Росспорта - подготовка сборных команд страны. Возвращаясь к полномочиям в сфере спорта муниципальных образований, хочу отметить, что в упоминавшемся уже Федеральном законе N 131-Ф "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения на сегодняшний день отнесено обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта. В то же время в Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" отсутствует такое понятие, как "массовая физическая культура", отсутствует оно и в науке. Вместе с тем в действующем Законе о спорте понятие "спортсмен" подразделяется на три вида: спортсмен-любитель, спортсмен высокого класса и спортсмен-профессионал. Опираясь на логику этой классификации, предлагается к вопросам местного значения отнести обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, имея в виду под массовым спортом спорт массовых разрядов. Исходя из изложенного, алгоритм разграничения полномочий в сфере физической культуры и спорта представляется следующим: полномочия Российской Федерации - полное обеспечение основного и резервного составов сборных команд Российской Федерации, проведение официальных всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий; полномочия субъектов Российской Федерации - полное обеспечение основного и резервного составов сборных команд субъекта Российской Федерации, проведение официальных физкультурных и спортивных мероприятий на территории субъекта. полномочия муниципалитетов - обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, полное обеспечение основного и резервного составов муниципальных сборных команд, а также проведение официальных физкультурных и спортивных мероприятий на территории муниципального образования. Реализация предложенного алгоритма потребует внесения в Федеральные законы N 184-ФЗ и N 131-ФЗ соответствующих изменений, а также определенную доработку проекта федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в новой редакции.

Заключение

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что построение эффективной системы государственного регулирования в спорте возможно только при условии консолидации усилий как исполнительных органов власти, так и представительных органов власти всех уровней. Сегодня для этого есть все предпосылки. Первый шаг на этом пути уже сделан - закон о спорте после долгих перипетий согласований внесен Росспортом в Правительство Российской Федерации. Предстоит долгая и кропотливая работа по анализу процессов регулирования в спорте, а также подготовка целого ряда нормативных правовых актов, как федеральных законов, так и постановлений Правительства Российской Федерации, а также ведомственных актов Росспорта. Реализация вышеуказанных мероприятий на основе общей стратегии развития законодательства позволит привести в стройную систему весь массив "спортивных" нормативных правовых актов, создать правовую базу, на которой будет строиться и реализовываться современная государственная политика и регулирование в области физической культуры и спорта.

------------------------------------------------------------------

Название документа