О достижениях и проблемах становления медицинского права в Российской Федерации

О ДОСТИЖЕНИЯХ И ПРОБЛЕМАХ СТАНОВЛЕНИЯ МЕДИЦИНСКОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. Ю. ЯЦЕНКО, С. Д. ЭММАНУИЛОВ

Яценко Е. Ю., начальник организационного отдела Департамента здравоохранения администрации Архангельской области, врач, юрист.

Эммануилов С. Д., заслуженный врач РФ, директор Департамента здравоохранения администрации Архангельской области.

Отношения, связанные со здоровьем человека, во многом специфичны, поскольку обусловлены его физическим и психическим состоянием в различных ситуациях общественной, политической, профессиональной, семейной, бытовой жизнедеятельности. Удельный вес такого рода общественных отношений, потребности в поддержании здоровья человека в надлежащем состоянии и его восстановлении (лечении) постоянно увеличиваются. Здоровье отдельных людей (в особенности руководителей государства) и народа в целом зачастую становится положительным или отрицательным фактором внутриполитической и международной стабильности, развития и прогресса в экономике и социальной сфере. В последние десятилетия произошли крупные сдвиги в медицинской науке и биологии, что обусловило появление большого круга вопросов и проблем не только медицинского, но и этико-правового характера, требующих специального законодательного разрешения и особого юридического регулирования <*>. Не случайно взаимосвязь медицины и права как двух отраслей общественных отношений привлекает в настоящее время повышенное внимание. Связано это, в частности, и со сменой приоритетов в вопросах регламентации оказания медицинской помощи населению. -------------------------------- <*> Буланова Л. В., Воробьев Н. И. О некоторых вопросах медицинского права // Медицина и право - материалы конференции. Москва, февраль 1999 г. М.: Издательство МАП, 1999. С. 149 - 152.

В становлении молодой, интенсивно развивающейся отрасли отечественной юриспруденции, неразрывно связанной с медицинской наукой и практикой, - медицинского права, заинтересованы представители широкого спектра специальностей, а главное - пациенты, жизнь и здоровье которых должны быть надежно защищены российским законодательством. Без преувеличения огромным достижением медицинского права России является проведение в последние годы общероссийских форумов, посвященных обсуждению проблем, находящихся на стыке медицины, права, этики, философии, а также решению насущных практических задач в сфере охраны здоровья граждан. Так, в апреле 2005 года в г. Москве состоялся уже II Всероссийский съезд (Национальный конгресс) по медицинскому праву, организованный Национальной ассоциацией медицинского права (НАМП). Форум был включен в План научно-практических мероприятий на 2005 год, утвержденный Минздравсоцразвития России, Российской академией медицинских наук (РАМН) и Российской академией наук (РАН) совместным Приказом от 31 декабря 2004 г. N 345/77/406. Это является свидетельством того, что всероссийские съезды специалистов по медицинскому праву отныне встали в один ряд со съездами специалистов других областей медицины и здравоохранения. В 2004 г. впервые в истории РАМН специальность "Медицинское право" была введена как самостоятельная и отнесена к Отделению профилактической медицины. Придание ей статуса академической дисциплины можно расценивать как большой творческий успех НАМП, кафедры медицинского права Московской медицинской академии им. И. М. Сеченова, ее основателя и бессменного руководителя, Президента НАМП, члена-корреспондента РАМН, заслуженного юриста России, д. м.н., профессора Ю. Д. Сергеева и, безусловно, всего медицинского и юридического сообщества. В 2005 г. первой в России самостоятельной кафедре медицинского права исполнилось 10 лет. В настоящее время она является методическим и научным центром правовой подготовки медицинских работников страны, а по своему профессорско-преподавательскому составу фактически не имеет аналогов в мировом образовании - большинство ее ведущих сотрудников (от заведующего до ассистента) имеют и медицинское, и юридическое образование. Благодаря такому сочетанию профессиональных знаний появляется возможность решать важнейшие медико-правовые проблемы, являющиеся основными направлениями научно-практической деятельности кафедры <*>. -------------------------------- <*> Сергеев Ю. Д., Журилов Н. В., Галь И. Г., Пищита А. Н., Пумырзина Е. Е., Милушин М. И., Павлова Ю. В., Поспелова С. И., Каменская Н. А. Первой в России кафедре медицинского права - 10 лет // Научные труды I Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Россия, Москва, 25 - 27 июня 2003 г. Том I / Под ред. проф. Ю. Д. Сергеева. М.: НАМП, 2003. С. 4 - 10.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что правовое регулирование медицинской деятельности на сегодняшний день является одним из важнейших направлений развития отечественного здравоохранения. Однако на этом пути встречается немало трудностей. Не являются тайной факты ухудшения показателей здоровья населения страны и усиления депопуляционных процессов в последние полтора десятилетия. Подобное положение в значительной степени обусловлено негативными последствиями экономической депрессии, снижением уровня жизни большинства населения страны. Резкое отрицательное влияние оказали и разрушение вертикали управления здравоохранением в 90-е гг. XX в., принижение его роли в обществе, постоянный дефицит финансовых средств <*>. Немаловажное значение имели (и имеют до сих пор) несовершенство законодательной базы в сфере охраны здоровья граждан, долгие годы сопровождавшее отечественную медицину, монополизм государственной формы собственности, практически полное отсутствие действенных (а не декларативных) механизмов обеспечения прав пациентов, которые сыграли существенную роль в том, что национальный уровень взаимоотношений в системе здравоохранения во многом отстает от большинства правовых государств мира <**>. -------------------------------- <*> Шевченко Ю. Л. Об итогах хода реформ и задачах по развитию здравоохранения и медицинской науки в стране на 2000 - 2004 гг. и на период до 2010 г. // Здравоохранение Российской Федерации. 2000. N 6. С. 3 - 9. <**> Сергеев Ю. Д. Согласие и право на медицинское вмешательство // Медицинская газета. 1996. 22 мая. С. 6 - 7.

Сегодня социально-экономическая ситуация в стране диктует свои "правила игры". Здравоохранение распалось на государственное (федеральное и региональное) и муниципальное. Активно формируется его частный сектор. Это разделение проходило без продуманной стратегии и подготовленной нормативно-правовой базы. В результате была получена несбалансированная и нестабильная система национального здравоохранения, которая характеризовалась нарушением вертикальной структуры управления на всех уровнях и преобладанием интересов отдельных регионов или муниципальных образований в ущерб единой политике в области охраны здоровья граждан <*>. -------------------------------- <*> Черниенко Е., Тихонов Г. Национальное здравоохранение как единая система // Врач. 1999. N 10. С. 39 - 40.

Недостаточная нормативно-правовая база федерального уровня явилась катализатором законотворческой работы в субъектах Российской Федерации (РФ). Однако зачастую принятые в них законы не в полной мере отвечали интересам национального здравоохранения и согласовались с федеральными законами. Этому, безусловно, способствовали противоречивость, неполнота, в ряде случаев декларативность федерального законодательства, последствия которых приходится преодолевать в процессе проводимых в настоящее время реформ. Кроме того, характерной чертой отечественного медицинского законотворчества вплоть до настоящего времени является его бессистемность. Множество пространств правовой неопределенности, пробелов в законодательстве также приводят к тому, что неурегулированные законом области вынуждена заполнять своими актами исполнительная, подзаконная власть, и прежде всего - ведомства <*>. -------------------------------- <*> Чичикалов А. В., Тихомиров А. В. Здоровье как защищаемое законом благо // Медицина и право - материалы конференции. Москва, февраль 1999 г. М.: Издательство МАП, 1999. С. 39 - 45.

Становится очевидной необходимость реформирования здравоохранения, одним из неотъемлемых условий которого, как свидетельствует мировая практика, является создание соответствующего национального законодательства в виде юридической основы знаний и информационно-правовой системы управления в медико-социальной сфере деятельности <*>. Первым важным шагом на этом пути может стать принятие федеральных законов прямого действия "О здравоохранении в Российской Федерации", "О правах пациента" и некоторых других. -------------------------------- <*> Истомина Л. Б. Организационные основы нормативно-правового регулирования в сфере охраны здоровья населения: Автореф. дис. ... доктора мед. наук. М., 2000. 42 с.

В дальнейшем выход из сложившейся ситуации видится в систематизации медицинского законодательства. Оптимальным вариантом было бы принятие кодифицированного законодательного акта - Медицинского кодекса РФ. Подобного мнения придерживаются и ряд других авторов <*>. -------------------------------- <*> См., например: Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Российская юстиция. 1997. N 9. С. 20 - 22; Михеев Р. И. Пути научного сотрудничества юристов и медиков на рубеже столетий // Медицина и право - материалы конференции. Москва, февраль 1999 г. М.: Издательство МАП, 1999. С. 46 - 57; Сергеев Ю. Д. Лучшая защита и пациента, и врача - в знании законов // Медицинская газета. 1997. 9 апреля. С. 8 - 9; Шишков С. Н. Будет ли в России Медицинский кодекс? // Российская юстиция. 1997. N 1. С. 37 - 39.

При этом следует учесть, что технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества в России остаются недостаточно изученными и научно определенными. В государстве еще не полностью сложилась соответствующая новому социально-экономическому укладу законодательная техника <*>, чему в немалой степени способствует и непричастность либо устранение от участия в разработке правовых актов в этой сфере юристов. Действительно, юристов, специализирующихся в области медицинского права, мало, то же самое касается и медицинских работников, имеющих специальную юридическую подготовку. Вследствие этого в настоящее время новые законы о здравоохранении и медицинской деятельности часто создаются не профессионалами в сфере юриспруденции, а медицинскими (и другими) специалистами. Это приводит к тому, что они во многих случаях недостаточно проработаны и строятся в соответствии с медицинскими, а не правовыми критериями, отсюда их незавершенность и нередко невостребованность. В других ситуациях все происходит с точностью до наоборот, и законы, написанные исключительно с юридических позиций, становятся трудными для восприятия или вовсе непонятными медицинским работникам. Таким образом, преодолению противоречий и устранению разобщенности между представителями юридической и медицинской науки следует уделять особое внимание. -------------------------------- <*> Истомина Л. Б. Указ. соч.

Кроме того, при создании, совершенствовании и дальнейшем развитии нормативно-правовой базы здравоохранения законодательная и исполнительная ветви государственной власти не должны ограничиваться лишь декларированием права граждан на охрану здоровья. Необходимо осуществление комплекса мер, связанных с реализацией данного конституционного права, в частности путем установления правовых гарантий получения каждым необходимой ему медицинской помощи (в том числе платной), а также окончательного формирования существующих систем здравоохранения <*>. -------------------------------- <*> См.: Косарева В. Ю. Право и медицина: проблемы взаимодействия. К итогам Всероссийской научно-практической конференции // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 154 - 158.

В основу политики развития отечественной медицины должно быть положено создание перспективного и приоритетного законодательного и иного нормативно-правового обеспечения не только стратегии, но и тактики проведения реформ в сфере охраны здоровья граждан как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом необходимо использовать передовые юридические технологии разработки прогрессивного медицинского законодательства в развитых странах мира, а также опыт современного международного медицинского права. В качестве одного из наиболее важных элементов совершенствования системы управления здравоохранением следует рассматривать подготовку специалистов, обладающих высоким уровнем современных знаний, в том числе и в области юриспруденции, а также организацию специального блока дополнительного правового образования медицинских и вспомогательных кадров. Особое значение это имеет для должностных лиц, руководящего звена, что обусловлено более высокими требованиями, предъявляемыми на современном этапе развития страны к профессиональному уровню управленческого персонала системы здравоохранения <*>. -------------------------------- <*> См.: Истомина Л. Б. Указ. соч.; Герасименко Н. Ф., Григорьев Ю. И., Истомина Л. Б. Правовые знания - фундаментальная основа развития отечественного здравоохранения // Здравоохранение. 1999. N 4. С. 23 - 26.

В настоящее время в нашей стране предпринимаются попытки кардинальных преобразований на уровне законодательных органов, Правительства РФ и соответствующих федеральных министерств, в субъектах Федерации, в муниципалитетах, направленные на улучшение состояния здоровья граждан и оптимизацию деятельности в области его охраны. Россия стремится интегрироваться в мировое сообщество, использовать позитивный зарубежный опыт организации здравоохранения, приблизить отечественную медицину к достижениям развитых стран <*>. -------------------------------- <*> См.: Герасименко Н. Ф., Григорьев Ю. И., Истомина Л. Б. Указ. соч.; Индейкин Е. Н. Еще раз о парадоксах отечественного здравоохранения // Главный врач. 2004. N 2. С. 60 - 69.

К сожалению, эти изменения проходят на фоне давно набившей оскомину, но не ставшей от этого менее актуальной проблемы оплаты труда медицинских работников, которая в идеале должна учитывать его сложность и интенсивность, а также быть стимулом к росту профессиональных знаний специалистов отрасли, повышению качества медицинской помощи. Именно так происходит во многих странах мира, где профессия врача - одна из самых высокооплачиваемых. Россия является исключением из их числа. Однако следует оговориться, что повышение заработной платы без проведения комплекса мер, направленных на укрепление авторитета медицинских работников в обществе, восстановление и рост их самооценки и самоуважения, ничего не даст. В государстве растет недоверие к медикам, нередко подогреваемое средствами массовой информации. Кроме того, отечественная медицина подошла к той черте, когда люди зачастую просто не могут хорошо работать, в их умах произошел некий качественный "сдвиг". В среде руководителей здравоохранения бытует термин "люмпенизация медицинского персонала", предполагающий полное отсутствие у человека чувства личного достоинства и профессиональной чести, что часто ведет к криминализации медицины. Безусловно, это касается меньшей части медицинских работников, которым нужна коренная ломка психологии <*>. В то же время правосознание и правовая культура большинства врачей, служащие основой добросовестного исполнения профессионального долга, реального соблюдения прав и свобод граждан, являющиеся важнейшими и необходимыми условиями точной и полной реализации правовых норм, оставляют желать лучшего. Сами медицинские работники также осознают свою недостаточную правовую подготовленность, о чем свидетельствуют, в частности, социологические исследования <**>. -------------------------------- <*> Подробнее об этом см.: Индейкин Е. Н. Указ. соч.; О люмпенизации медицинских работников (редакционный материал) // Главный врач. 2004. N 2. С. 3 - 4. <**> См., например: Канунникова Л. В. Правовая информированность медицинского персонала и пациентов: оценка и перспективы // Научные труды I Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Россия, Москва, 25 - 27 июня 2003 г. Том I / Под ред. проф. Ю. Д. Сергеева. М.: НАМП, 2003. С. 257 - 261; Приз Е. В. Компетентность среднего медицинского персонала в правовых вопросах медицинской деятельности // Там же. С. 264 - 266; Сергеев Ю. Д. Согласие и право на медицинское вмешательство // Медицинская газета. 1996. 22 мая. С. 6 - 7; Филатов В. Б., Коротких Р. В., Лукова Н. Х. Этические и правовые основы во взаимоотношениях врача и пациента // Здравоохранение. 2001. N 3. С. 173 - 175; Яценко Е. Ю., Эммануилов С. Д., Попов В. В. Актуальные вопросы совершенствования правовых знаний медицинских работников Европейского Севера России // Экология человека. 2005. N 5. С. 55 - 59; Яценко Е. Ю., Эммануилов С. Д., Попов В. В. Правовая информированность медицинских работников Европейского Севера России // Научные труды II Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Россия, Москва, 13 - 15 апреля 2005 г. / Под ред. проф. Ю. Д. Сергеева. М.: НАМП, 2005. С. 399 - 403.

В сложившемся положении помимо причин объективного характера, о которых говорилось выше, важное значение имеют и субъективные факторы. Одним из них, несомненно, является правовой нигилизм, которым Россия славилась с незапамятных времен. Многие россияне (в том числе и медицинские работники) и сегодня с недоверием относятся к формальным юридическим процедурам, к действующим законам. Не случайно на открытии I Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву бывший в то время министром здравоохранения РФ академик РАМН Ю. Л. Шевченко обратил внимание на эту проблему <*>. -------------------------------- <*> См.: Федотов С. Всероссийский съезд (Национальный конгресс) по медицинскому праву (информационный обзор открытия съезда) // Медицинское право. 2003. N 3. С. 55 - 62.

В блоке субъективных факторов правовой неграмотности медицинских работников можно назвать и одну из самых больных проблем отечественного здравоохранения - большинство российских врачей не читают специальной медицинской литературы, необходимой им по профилю деятельности, не говоря уже о книгах и периодических изданиях, касающихся юридических аспектов медицины <*>. -------------------------------- <*> Подробнее об этом см.: Врач нечитающий - одна из самых больных проблем отечественного здравоохранения. Постановка вопроса (редакционный материал) // Главный врач. 2002. N 2. С. 58; Яценко Е. Ю., Эммануилов С. Д., Попов В. В. Правовая информированность медицинских работников Европейского Севера России // Научные труды II Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву. Россия, Москва, 13 - 15 апреля 2005 г. / Под ред. проф. Ю. Д. Сергеева. М.: НАМП, 2005. С. 399 - 403; Яценко Е. Ю., Эммануилов С. Д., Попов В. В., Цыганова О. А. Проблемы повышения правовой грамотности специалистов сферы здравоохранения // Экология человека. 2005. N 1. С. 54 - 59.

В качестве третьего субъективного фактора можно назвать противоречия, существующие между юристами и медиками, разобщенность представителей правовой и медицинской науки, о чем также говорилось выше. А ведь профессии врача и юриста, как это ни покажется странным на первый взгляд, имеют немало общего - история их возникновения, восходящая к истокам цивилизации, призвание к защите высших человеческих ценностей, их высокая востребованность обществом и соответственно высокие требования общества к квалификации врача и юриста, что предопределяет меру их ответственности перед законом. Они относятся к так называемому социономическому классу профессий, который характеризуется главным типом контакта: человек - человек. Этот определяющий тип контакта сближает позиции врачей и юристов: первые заботятся о физическом и психическом здоровье отдельного человека, вторые - о социальном здоровье общества в целом <*>. Несмотря на это, понимание между представителями данных сфер общественных отношений зачастую отсутствует, что, безусловно, не способствует повышению уровня медико-правовых знаний врачей. Преодолевать подобные противоречия и разобщенность необходимо и в связи с тем, что множество новых, дискуссионных, проблем, лежащих на стыке права, биологии, генетики и медицины, а также других областей научных знаний, возможно решить на современном уровне только совместными усилиями ученых и практиков, в том числе медицинских работников и юристов <**>. -------------------------------- <*> См.: Глазырин Ф. В. Сходство двух профессий: врач - юрист // Медицинское право. 2003. N 3. С. 15 - 18; Зильбер А. П. Медицинское право и труэнтизм // Медицинская газета. 2000. 28 апреля. С. 20. <**> Михеев Р. И. Указ. соч.

В заключение хотелось бы отметить, что с некоторыми из перечисленных трудностей сталкиваются и в странах Европы. Так, среди основных факторов, мешающих реализации прав пациента в европейских государствах, указываются, например, такие, как незнание специалистами-медиками действующего медицинского законодательства, консервативный подход врачей к правам пациентов и их участию в принятии решений, непонимание, существующее между юристами и специалистами-медиками, и др. <*>. -------------------------------- <*> Фоллберг Л. Последствия Амстердамской декларации - революция прав в Европе? // Медицинское право. 2004. N 1. С. 48 - 51.

------------------------------------------------------------------

Название документа