Теоретико-правовые основы государственной политики в сфере здравоохранения

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Т. В. ЕРОХИНА

Ерохина Татьяна Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.

Статья посвящена теоретико-правовым основам государственной политики в сфере здравоохранения: рассматриваются основные цели, задачи и направления; освещаются проблемы реализации и пути совершенствования.

Ключевые слова: государственная политика, система здравоохранения, концепция здравоохранения, государственная программа.

Theoretical-law fundamentals of state policy in the field of health care T. V. Erokhina

Article is devoted to teoretiko-legal bases of a state policy in the health care sphere: it is considered main objectives, tasks and the directions; problems of realization and an improvement way are covered.

Key words: state policy, health system, health care concept, state program.

Политика в сфере здравоохранения является составным элементом социальной политики государства. К. Блейкмор в своей книге "Социальная политика: введение" <1> рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком - любые действия правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг. -------------------------------- <1> Blakemore K. Are Professionals Good for you? Health Policy and Health Professionals // Social Policy: An Introduction. Philadelphia: Open University Press, 1998.

Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства - Министерства здравоохранения РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Тем не менее, даже если придерживаться узкого понимания политики здравоохранения (как предоставления медицинских услуг), необходимо включать сюда принятие превентивных, профилактических мер, осуществление усилий по изменению окружающей среды человека, предоставление фармацевтических и консультационных услуг, регулирование цен на услуги нетрадиционной медицины. При разработке и реализации государственной политики в сфере здравоохранения с необходимостью встает вопрос о социальных приоритетах, т. е. социальных задачах, которые признаются обществом на данном этапе его развития наиболее актуальными и срочными, требующими первоочередного решения. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.) <2>, основной целью государственной политики в области здравоохранения на период до 2020 г. является формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Реализация целей развития системы здравоохранения предполагает решение приоритетных задач, подробно изложенных в названной Концепции. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Отдельной задачей является активное развитие российской медицинской и фармацевтической промышленности и создание условий для ее перехода на инновационную модель развития, что должно поднять уровень обеспеченности организаций здравоохранения и населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, в том числе отечественного производства, до среднеевропейского уровня как по количественным, так и по качественным показателям. Предполагается, что решение указанных задач позволит улучшить здоровье и качество жизни населения. Разработанный Минэкономразвития России Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов в числе задач здравоохранения называет реализацию мер по обеспечению модернизации системы здравоохранения, более эффективному использованию имеющихся финансовых и материально-технических ресурсов и формированию системы, обеспечивающей доступность и высокое качество медицинской помощи в соответствии с потребностями населения и передовыми достижениями медицинской науки. Особый интерес представляют меры, предусматривающие внедрение преимущественно одноканального финансирования медицинских организаций с поэтапным переходом на оплату медицинской помощи по всем статьям расходов (по полному тарифу) за счет средств обязательного медицинского страхования, а также внедрение эффективных способов оплаты медицинской помощи, ориентированных на результат. Для медицинских организаций любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы будут обеспечены равные возможности участия в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования. В целях улучшения показателей здоровья населения и деятельности организаций системы здравоохранения государство будет осуществлять обеспечение на основе постоянной модернизации технологической базы отрасли, развития медицинской науки и образования, улучшения кадрового состава. Задачи государственной политики в здравоохранении можно разделить на несколько групп. Так, А. Пидде, Г. Кривошеев, А. Киселев <3> выделяют политические, экономические и социальные и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. -------------------------------- <3> Пидде А., Кривошеев Г., Киселев А. Проблемы выхода из кризиса российского здравоохранения // Общество и экономика. 2001. N 1. С. 160.

По мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне. К экономическим - признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения; урегулирование межбюджетных отношений между Минздравом РФ как представителем федерального центра и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений "врач - пациент"; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли. Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции. Законодательное регулирование вопросов здравоохранения является одним из приоритетных направлений любой государственной политики. Законодательство РФ о здравоохранении представлено системой нормативных правовых актов, объединенных в самостоятельную отрасль российского законодательства, представляющую собой комплексное образование, - об этом свидетельствуют особенности предмета регулирования в здравоохранении. Предметом нормативных правовых актов данной отрасли являются отношения в области оказания медицинской помощи, обеспечения лекарственными средствами, санитарно-эпидемического благополучия населения и иные. Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни. Необходимо совершенствование на федеральном и территориальном уровне законодательной и нормативной базы в области охраны труда, окружающей среды, создание условий для занятий физкультурой и повышения физической активности, регулирование рекламы и продажи табачных изделий. В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций ряда медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний. Государственная политика в сфере здравоохранения, в силу динамичности рассматриваемой группы отношений, требует систематического совершенствования. Так, 7 мая 2012 г. Президентом РФ был издан Указ N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" <4>, в соответствии с которым Президент России поручил Правительству разработать до 1 мая 2013 г. комплекс мер по обеспечению системы здравоохранения РФ медицинскими кадрами, предусмотрев принятие в субъектах страны программ, направленных на повышение квалификации медицинских кадров, проведение оценки уровня их квалификации, поэтапное устранение дефицита медработников, а также дифференцированные меры их социальной поддержки, в первую очередь наиболее дефицитных специальностей. Кроме того, Правительству поручено разработать и утвердить до 1 января 2013 г. стратегию развития медицинской науки в России на период до 2025 г. Также Указ предполагает проведение дальнейшей работы, направленной на реализацию мероприятий по формированию здорового образа жизни россиян, включая популяризацию культуры здорового питания, спортивно-оздоровительных программ, профилактику алкоголизма и наркомании, противодействие потреблению табака. При этом модернизация наркологической службы РФ должна быть завершена до 1 января 2016 г. -------------------------------- <4> Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" // Российская газета (федеральный выпуск). 09.05.2012. N 5775.

Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации. Особое место в системе таких программ занимает Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг., утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1074 <5>. -------------------------------- <5> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1074 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" // СЗ РФ. 2012. N 44. Ст. 6021.

Отдельно следует рассмотреть вопрос, касающийся утверждения Правительством РФ до 31 декабря 2012 г. основных государственных программ Российской Федерации, в том числе Государственной программы "Развитие здравоохранения", в соответствии с Указом Президента N 596. Проект новой Государственной программы развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г. Министерство здравоохранения и социального развития РФ предложило в декабре 2011 г. Основная цель Программы состоит в формировании здорового образа жизни; формировании системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Структурно Программа состоит из девяти подпрограмм со своими задачами, мероприятиями (по профилактике, совершенствованию службы родовспоможения, повышению качества и доступности медицинской помощи взрослым и детям, оказанию паллиативной помощи, развитию инновационных технологий и т. д.), денежными средствами и обоснованиями. По словам директора департамента инновационной политики и науки Минздрава РФ Николая Семенова, "Государственная программа "Развитие здравоохранения" рассматривается Министерством в качестве основного инструмента реализации государственной политики в сфере здравоохранения... Она фактически является тем стратегическим документом, который описывает перспективы развития системы здравоохранения в России. Это в своем роде уникальный документ, который призван установить взаимосвязь целей, возможностей и политико-правовых инструментов, сформулированных государством за последние годы для противостояния имеющимся вызовам" <6>. -------------------------------- <6> Козорева Г. За биомедициной - будущее. Интервью директора Департамента инновационной политики и науки Минздравсоцразвития России Николая Семенова. URL: http://izvestia. ru/news/522989.

Проект Программы формирует новые приоритеты здравоохранения, такие как профилактика заболеваний, формирование здорового образа жизни, охрана здоровья матери и ребенка. В основу Проекта программы легли такие основополагающие для отрасли проблемы, как формирование единой профилактической среды, повышение качества оказываемой медицинской помощи и удовлетворенности населения этим качеством, необходимость повышения уровня подготовленности медицинских кадров и повышения заработной платы медицинским работникам, проведение институциональных преобразований в отрасли и совершенствование инфраструктуры здравоохранения. Вместе с тем данная программа еще не утверждена. Она подвергается активному обсуждению и критике, основу которых составляет отсутствие концепции здравоохранения РФ. В этом есть здравый смысл, так как нельзя принимать программу и планировать мероприятия в отсутствие стратегических ориентиров здравоохранения, т. е. концепции здравоохранения. Этой точки зрения придерживаются многие специалисты в сфере здравоохранения. Так, директор Независимого института социальных инноваций Лариса Попович отмечает, что "подобная программа нужна, но сначала нужно иметь дорожную карту системы охраны здоровья, понимать модель здравоохранения - кому, что, при каких условиях государство гарантирует за свой счет" <7>. Зампред формулярного комитета Российской академии медицинских наук Павел Воробьев соглашается, что "писать под программу концепцию неправильно, а провальную попытку написать концепцию министерство сейчас просто прикрывает госпрограммой" <8>. -------------------------------- <7> Николаева Д. Министерство подготовило программу развития здравоохранения до 2020 года // Коммерсантъ. 16.01.2012. <8> Там же.

Кроме того, подобные документы должны пройти экспертное обсуждение и быть одобрены населением. Позитивные перемены в любой отрасли могут проходить только при участии ее ведущих экспертов, в диалоге с отраслевыми профессионалами, с налаженной обратной связью с работающими в этой системе и пользующимися ее услугами. В связи с этим в настоящее время проект Государственной программы "Развитие здравоохранения в Российской Федерации" проходит общественное обсуждение на сайте Минздрава России: http://rosminzdrav. ru/reception/projects/0, где можно оставить свои комментарии и предложения. Справедливости ради нужно сказать, что уже сегодня в министерстве ведется активная работа по всем направлениям, направленная на укрепление контактов с профессиональным сообществом: руководителями здравоохранения в регионах, врачами, Российской академией медицинских наук. Министр здравоохранения и руководители департаментов регулярно совершают рабочие поездки в регионы, в которых реализуются приоритетные программы развития здравоохранения, поддерживая конструктивную коммуникацию с региональными руководителями здравоохранения и лечебно-профилактическими учреждениями. Систематически проходят коллегии министерства. В практику введены и расширенные коллегии, в том числе в максимально открытом формате, когда участники коллегии отвечают на вопросы граждан, поступавшие на сайт министерства в ходе заседания в онлайн-режиме. В настоящее время профессиональное сообщество участвует в разработке всех документов и программ министерства. В современных условиях все большее значение приобретают новые и высокие технологии в сфере здравоохранения, которые играют важную роль в развитии социальной составляющей качества экономического роста в целом. И те страны, которые не смогли наладить эффективное использование этих технологий, как правило, отстают в плане экономического роста. Поэтому государства, которые хотят добиться высокого уровня развития системы здравоохранения, высокого качества оказания медицинской помощи, должны осуществлять политику стимулирования инновационной деятельности, передовых навыков и доступа к новым и высоким технологиям в сфере медицины. Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что главным и бесспорным результатом государственной политики в здравоохранении за последние годы стало усиление внимания органов власти к проблемам охраны здоровья и весомое увеличение государственных расходов на здравоохранение. Вместе с тем принимаемых мер, очевидно, недостаточно для решения накопившихся здесь проблем (например, отсутствие у граждан мотивации заботиться о собственном здоровье, низкий уровень удовлетворенности населения качеством оказываемой медицинской помощи, отсутствие положительных результатов в российской биомедицинской науке). Сложность проведения той или иной государственной политики связана также с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц. Таким образом, основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать: - разработку концепции развития системы здравоохранения РФ; - увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи; - повсеместный контроль за целевым расходованием денежных средств, поступающих в рамках модернизации системы здравоохранения, обеспечение системы доведения этих средств до адресата; - укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач; - совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного), увеличение размера подушевого финансирования в системе ОМС; - подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни; - обеспечение здравоохранения квалифицированным персоналом, что предполагает вузовскую, послевузовскую систему подготовки медицинских кадров, внедрение системы непрерывного образования, стажировки за рубежом и должно позволить иметь такой кадровый состав, который обеспечит необходимый уровень качества медпомощи. Для реализации обозначенных направлений государственной политики в сфере здравоохранения необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия: - создать систему высококвалифицированных управленческих кадров; - усовершенствовать существующую законодательную базу в сфере здравоохранения; - усовершенствовать систему контроля за целевым расходованием денежных средств в отрасли; - обеспечить формирование активной гражданской позиции общества; - обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни; - создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний; - создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом; - обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий; - обеспечение здравоохранения квалифицированным персоналом, что предполагает вузовскую, послевузовскую систему подготовки медицинских кадров, внедрение системы непрерывного образования, стажировки за рубежом и должно позволить иметь такой кадровый состав, который обеспечит необходимый уровень качества медпомощи. В рамках последнего мероприятия можно создать систему условий, при которых финансирование или новейшее медицинское оборудование, а значит, и возможность оказывать медицинские услуги лучшего качества, смогут получить лишь те медицинские организации, которые имеют надлежащим образом подготовленных медицинских работников. Кроме того, эти меры следует привязать к переходу на одноканальное финансирование медицинских учреждений через систему ОМС, когда финансовое обеспечение будет больше там, где больше пациентов. Таким образом, медицинская организация будет заинтересована в привлечении пациентов, а сделать это можно лишь путем повышения качества предоставляемых медицинских услуг. Это, в свою очередь, станет своеобразным стимулом для конкурентоспособности между медицинскими организациями, а следовательно, будет способствовать совершенствованию государственной и муниципальной систем здравоохранения в целом.

------------------------------------------------------------------

Название документа