Общественный контроль в сфере призыва на военную службу. Проблемы и перспективы

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ПРИЗЫВА НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ <*>

О. В. ЛЮТНИЦКАЯ

Лютницкая Ольга Владимировна, адвокат "Центра закона", член Ассоциации юристов России, независимый эксперт, уполномоченный Министерством юстиции на проведение экспертизы проектов нормативно-правовых актов и иных документов на коррупциогенность.

По мнению автора, необходимо четко регламентировать порядок общественного участия в работе призывных комиссий, прописать полномочия общественных организаций, указать, в каких ситуациях военкоматы могут запретить общественным организациям принимать участие в их работе.

Ключевые слова: призыв на военную службу, военкомат, призывник, общественная организация.

The author believes that it is necessary to strictly regulate the procedure of public participation in the work of military draft commissions, formulate the powers of public organizations, point out when military enlistment offices may prohibit public organizations from taking part in the work thereof.

Key words: military draft, military enlistment commissions, draftee, public organization.

Становление гражданского общества включает действенный механизм общественного контроля за соблюдением прав человека государственным органом. Одной из гарантий возможности общественного регулирования является доступность государственных институтов и прозрачность их работы. Военная служба как вид социальной деятельности появилась в системе социальных отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества. Служебной деятельностью обеспечивается сфера производства, внешних связей, распределения материальных и иных благ, безопасности и охраны порядка, а также военное дело. Призыв на военную службу появился в Европе в глубокой древности. Уже греческие города-полисы и Римская империя зависели от мобилизации граждан для защиты империи. Однако такой принцип комплектования просуществовал недолго, не выдержав частых войн. Слишком много призванных на военную службу людей погибало, а экономика и общественная жизнь приходили в упадок из-за отсутствия необходимых людских ресурсов для их поддержания. В итоге на смену призывным армиям начали приходить армии профессиональные. В настоящее время наиболее остро среди социальных проблем государства стоит проблема реализации обороноспособности страны. Объясняется это противоречивостью следующих факторов. Одной из функций государства является охрана целостности, суверенитета, в связи с чем и был учрежден институт военной службы. А с другой стороны, необходимо соблюдение правовых норм при осуществлении призывных мероприятий в условиях демографического кризиса и большого числа призывников, не годных к прохождению военной службы по состоянию здоровья. Кроме того, обязанность прохождения военной службы прописана в Конституции РФ, в то же время четко указано, что гражданин должен нести военную службу "в соответствии с федеральным законом". Таким образом, регламентируется приоритет и верховенство закона, что в свою очередь означает, что и призыв, и организация призывных мероприятий должны проходить при строгом соблюдении законодательных норм. Статья 27 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" предусматривает возможность включения в состав призывных комиссий представителей общественных организаций для исключения возможных нарушений и злоупотреблений со стороны как представителей призывных комиссий, так и сотрудников отделов объединенных военных комиссариатов. Однако в основном данная правовая норма является декларативной, и, как показывает практика, отделы объединенных военных комиссариатов не приветствуют привлечение "извне" специалистов в области военного права для осуществления контроля за законностью хода призывных мероприятий. В свою очередь правозащитные организации стараются осуществлять контроль и выявлять нарушения, допускаемые военкоматами, а также способствуют по мере возможности их предотвращению и устранению. В соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" призыву на военную службу подлежат все граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, признанные годными по состоянию здоровья. На основании п. 13 Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства от 11.11.2006 N 663, гражданам до начала работы призывной комиссии обязаны определить категорию годности. Медицинское освидетельствование граждан осуществляется с целью определения категории годности и способности нести военную службу по состоянию здоровья. Осуществляется медицинское освидетельствование строго в соответствии с требованиями Федерального закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 123 (2003 г.), Инструкцией о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в ВС РФ, введенной в действие Приказом Министра обороны Российской Федерации N 200 (2003 г.), совместного Приказа Министерства обороны и Министерства здравоохранения Российской Федерации N 240/168 (2001 г.). Врач-специалист, изучив представленные медицинские документы на гражданина и обследовав его, оценив состояние здоровья, физическое развитие, выносит заключение о категории годности к военной службе. При вынесении заключения о категории годности гражданина к военной службе врач-специалист обязан учитывать характер заболевания или физического недостатка, степень их выраженности, компенсации, имеющиеся функциональные нарушения, фактическую работоспособность освидетельствуемого и требования, предъявляемые военной службой к состоянию здоровья в том или ином виде Вооруженных Сил, роде войск или по отдельным военно-учетным специальностям. Гражданин, который признан нуждающимся в обследовании (лечении), по решению призывной комиссии направляется на обследование (лечение) в закрепленное для этих целей медицинское учреждение. Оценка состояния физического развития, состояния здоровья и вынесение заключения о категории годности к военной службе проводятся в соответствии с Расписанием болезней и Таблицей дополнительных требований к состоянию здоровья граждан (приложение к Положению о военно-врачебной экспертизе). Категории годности к военной службе по всем графам Расписания болезней обозначены буквами А, Б, В, Г, Д, как это указано в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с вышеуказанным ФЗ N 53 граждане, признанные при медицинском освидетельствовании годными к военной службе (категория "А") или годными с незначительными ограничениями (категория "Б"), подлежат призыву на военную службу. При этом граждане, признанные при призыве на военную службу годными к военной службе с незначительными ограничениями, не направляются для прохождения службы в воздушно-десантные войска, морскую пехоту, плавающий состав ВМФ, спецсооружения и по отдельным военно-учетным специальностям, если это оговорено Расписанием болезней <1>. -------------------------------- <1> Куликов В. В. Что может военно-врачебная комиссия // Армейская служба. С. 32.

В результате освидетельствования в 2005 г. годными к военной службе (категория "А") были признаны 45,1% юношей, годными к военной службе с незначительными ограничениями (категория "Б") - 29,9%, ограниченно годными (категория "В") - 13,3%, временно негодными (категория "Г") - 10,8%, и 0,9% были признаны негодными к военной службе (категория "Д"). В структуре заболеваний, послуживших причиной признания юношей ограниченно годными, временно негодными и негодными к военной службе, наибольший удельный вес имели психические расстройства и расстройства поведения (25,9%), болезни эндокринной системы, расстройства питания и нарушения обмена веществ (15,1%), болезни глаза и его придаточного аппарата (13,4%) <2>. -------------------------------- <2> Ахмедов М. Р. Состояние здоровья и оценка готовности к военной службе юношей Юга России (на примере Астраханской области): Автореф. дис. ... канд. мед. наук. 14.00.33 - Общественное здоровье и здравоохранение. СПб., 2007. 18 с.

По результатам проверки медицинской комиссии ОВК г. Москвы по Митинскому району СЗАО г. Москвы весной 2010 г. освидетельствовано 1096 граждан, подлежащих призыву на военную службу. Из них признано годными к военной службе (категория "А") 309 человек (28,2%), годными к военной службе с незначительными ограничениями (категория "Б") - 340 человек (31%), ограниченно годными к военной службе (категория "В") - 417 человек (38%), временно негодными к военной службе (категория "Г") - 14 человек (1,3%). Анализ показателя годности граждан к военной службе по состоянию здоровья показывает, что весной 2010 г. он несколько снизился по сравнению с 2009 г. (63,6%), однако был значительно выше 2008 г. (53,8%) в соответствии с оценочными показателями Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации. Довольно низкий показатель годности говорит как об общем ухудшении здоровья призывников, так и о недостаточной эффективности проводимых с ними лечебно-оздоровительных мероприятий. Процент предоставления отсрочек от призыва по состоянию здоровья незначителен и колебался от 2,7% в 2008 г. до 0,8 - 0,9% в 2009 - 2010 гг. В структуре заболеваний, по которым граждане получали отсрочки или были освобождены от призыва на военную службу в 2008 г., на первом месте находятся болезни костно-мышечной системы (31,3%), на втором и третьем месте - болезни системы кровообращения и болезни органов пищеварения - по 10,5% <3>. -------------------------------- <3> Результаты проверки учетно-призывной работы в ОВК по Измайловскому району г. Москвы.

Таким образом, в результате роста числа заболеваний среди призывного контингента перед государством и, соответственно, призывными комиссиями довольно остро обозначилась проблема нехватки числа призывников. Причиной тому помимо роста заболеваемости послужили объективные факторы, в том числе снижение рождаемости и, как следствие, демографический кризис. У призывных комиссий образовалась потребность в восполнении числа граждан, направляемых для прохождения военной службы. Такое восполнение происходит через организацию призывных мероприятий, которые в свою очередь проводятся с существенными нарушениями законодательства. Пункт 7 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан РФ при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан РФ, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации N 240 и Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации N 168 от 23 мая 2001 г. <4>, указывает на необходимость осуществления не ранее чем за 30 суток до начала проведения медицинского освидетельствования призывников таких мероприятий, как: а) флюорографическое (рентгенологическое) исследование органов грудной клетки в двух проекциях (если оно не проводилось или в медицинских документах отсутствуют сведения о данном исследовании в течение последних 6 месяцев); б) анализ крови (определение СОЭ, гемоглобина, лейкоцитов); в) анализ мочи (удельный вес, белок); г) электрокардиографическое исследование. -------------------------------- <4> Инструкция о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан Российской Федерации при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан Российской Федерации, получивших отсрочки от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утверждена Приказом Министра обороны Российской Федерации N 240 и Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации N 168 от 23 мая 2001 г.

Как показывает практика, указанные мероприятия в отношении призывников, подвергшихся вызову на медицинскую и призывные комиссии, не проводятся либо проводятся с нарушением установленного законодательством срока. Причем данная норма законодательного акта носит обязательный характер для участников правоотношений, и ее действие (применение) не поставлено в зависимость от наличия либо отсутствия каких-либо заболеваний у призывника, подтвержденных документально. Таким образом, наблюдается корреляционная зависимость нарушения порядка проведения медицинских и призывных комиссий и нарушения прав призывников. Данное положение подтверждается судебной практикой. Решением Кузьминского районного суда г. Москвы от 20.08.2009 было признано незаконным и подлежало отмене решение призывной комиссии Лефортовского ОВК г. Москвы на том основании, что до прохождения медицинского обследования призывнику не было выдано направление на сдачу анализов. Суд пришел к выводу, что медицинская комиссия не имела права выносить полное и законное заключение о состоянии здоровья гражданина, не имея объективных данных о фактическом состоянии здоровья, т. е. при отсутствии результатов специальных исследований. Таким образом, требования, предъявляемые к предварительному обследованию призывников, изложенные в п. 7 Инструкции <5>, не были выполнены, медицинское освидетельствование проводилось без учета вышеуказанных исследований, не были получены результаты анализов и лабораторных исследований. В результате решение о призыве суд не может признать законным и обоснованным. -------------------------------- <5> Там же.

Другой наиболее часто встречающейся вариацией нарушения прав призывников являются нарушения, допускаемые при осуществлении и проведении медицинских комиссий. Зачастую представляемые призывником медицинские документы (копии амбулаторных карт, эпикризы и др.) не только не приобщаются к материалам личного дела призывника, но и не рассматриваются врачами в качестве подтверждения наличия того или иного заболевания, что в свою очередь противоречит п. 26 Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан РФ, не пребывающих в запасе <6> (приложение N 1 к Приказу министра обороны Российской Федерации от 02.10.2007 N 400), а также ст. 5.1 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Кроме того, нарушение данного права непроизвольно является причиной отказа в направлении призывника на дополнительное медицинское обследование. -------------------------------- <6> Приложение N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 02.10.1007 N 400.

Так, решением Зюзинского районного суда от 03.08.2010 было признано незаконным и отменено решение призывной комиссии района "Северное Бутово" г. Москвы. Призывник решением призывной комиссии был признан годным, и ему была вручена повестка для отправки к месту прохождения военной службы. Суд обратил внимание на тот факт, что отделом объединенного военного комиссариата, в нарушение законодательной нормы, не были запрошены медицинские сведения, которые и не были учтены при проведении медицинского обследования и определения категории годности. Кроме того, сам призывник настаивал на проведении дополнительного медицинского обследования, в связи с чем направил в адрес отдела объединенного военного комиссариата соответствующее заявление. У призывника было заболевание, не позволяющее проходить военную службу. Суд сделал вывод, что если бы отделом военного комиссариата были своевременно истребованы медицинские документы, то при определении категории годности было бы учтено имеющееся "непризывное" заболевание. Таким образом, решение о признании годным к прохождению военной службы и призыве на военную службу было отменено, гражданин был освобожден от прохождения военной службы. Нередко встречаются нарушения п. 32 Инструкции по подготовке и проведению мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, не пребывающих в запасе, в соответствии с которым военный комиссариат района до 15 марта (15 сентября) истребует на граждан, подлежащих очередному призыву на военную службу, от психоневрологических, наркологических, противотуберкулезных, кожно-венерологических и других диспансеров (кабинетов), а также других медицинских организаций независимо от организационно-правовой формы - сведения о гражданах, состоящих на учете (наблюдении) по поводу психических расстройств, наркомании, алкоголизма, токсикомании, злоупотребления наркотическими средствами и другими токсическими веществами, инфицирования вирусом иммунодефицита человека, состоящих на диспансерном наблюдении по поводу других заболеваний, с указанием диагноза и даты постановки на учет (наблюдение), переболевших в течение последних 12 месяцев инфекционными и паразитарными болезнями. Кроме того, должны быть истребованы сведения о профилактических прививках и о непереносимости (повышенной чувствительности) медикаментозных средств и других веществ, а также медицинские карты амбулаторных больных и другие медицинские документы (медицинские карты стационарных больных, рентгенограммы, протоколы специальных методов исследования и т. п.), характеризующие состояние здоровья граждан. Также должны запрашиваться сведения от федеральных учреждений медико-социальной экспертизы - о лицах, признанных инвалидами, а также медицинские документы, послужившие основанием для признания их инвалидами; от школ (интернатов) для слабовидящих, слабослышащих, глухонемых, вспомогательных школ для умственно отсталых, а также учреждений для трудновоспитуемых детей - медико-педагогические характеристики и медицинские документы, характеризующие их состояние здоровья; от органов внутренних дел - списки лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, состоявших и состоящих на учете за правонарушения, бродяжничество, употребление наркотических, токсических веществ, алкоголя и медицинских препаратов в немедицинских целях, а также сведения о лицах, получивших гражданство Российской Федерации и обязанных состоять на воинском учете граждан, не пребывающих в запасе; от органов дознания и предварительного следствия - списки лиц, в отношении которых возбуждались или возбуждены уголовные дела; от федеральных судов - сведения о лицах, в отношении которых возбуждены или прекращены уголовные дела, а также осужденных за совершение преступления; от органов записи актов гражданского состояния - сведения о гражданах, переменивших фамилию, имя, отчество, а также умерших в текущем году. Кунцевским районным судом г. Москвы 14.09.2011 решение о призыве на военную службу было признано незаконным. Суд обосновал свое решение следующим: в соответствии с п. 13 Положения о призыве на военную службу граждан РФ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2006, призывная комиссия принимает в отношении призывника решение только после определения категории годности его к военной службе. Согласно п. 15 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.02.2003 N 123, по направлению военных комиссариатов граждане до медицинского освидетельствования проходят диагностические исследования в порядке и объеме, устанавливаемых Министерством обороны Российской Федерации совместно с Министерством здравоохранения Российской Федерации. Пункт 7 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан РФ при призыве на военную службу и лечебно-оздоровительных мероприятий среди граждан РФ, получивших отсрочку от призыва на военную службу по состоянию здоровья, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации N 240 и Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации N 168 от 23.05.2001, указывает на необходимость осуществления не ранее чем за 30 суток до начала проведения медицинского освидетельствования призывников таких мероприятий, как флюорографическое (рентгенологическое) исследование органов грудной клетки в двух проекциях (если оно не проводилось или в медицинских документах отсутствуют сведения о данном исследовании в течение последних 6 месяцев), анализ крови (определение СОЭ, гемоглобина, лейкоцитов), анализ мочи (удельный вес, белок), электрокардиографическое исследование. В соответствии с п. 8 Инструкции сведения о результатах флюорографического, лабораторных исследований записываются в карту медицинского освидетельствования гражданина, подлежащего призыву на военную службу, и находятся в личном деле призывника до истечения срока его хранения. Суд усмотрел, что в копии личного дела призывника Т. И.В. ни одно из вышеперечисленных исследований и анализов до начала проведения медицинского освидетельствования не проводилось, записей об этом не имеется, данные флюорографии не указаны. Согласно п. 9 вышеупомянутой Инструкции врач-специалист выносит заключение о категории годности призывника к военной службе после изучения его анамнеза, результатов клинико-инструментального исследования и оценив его состояние здоровья. Суд сделал вывод, что заключение о категории годности призывника было сделано в отсутствие результатов специальных исследований. Данный факт подтверждался не только отсутствием записей в личном деле призывника, но и отсутствием медицинских документов, которые необходимы в соответствии с п. 8 приложения N 3 к Приказу Министра обороны Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации от 23 мая 2001 г. N 240/168 Инструкции о порядке проведения медицинского освидетельствования, обследования (лечения) граждан РФ при призыве на военную службу: "Сведения о результатах флюорографического, лабораторных исследований, а также о профилактических прививках и непереносимости (повышенной чувствительности) медикаментозных средств и других веществ записываются в разделе II учетной карты призывника и в карте медицинского освидетельствования гражданина, подлежащего призыву на военную службу. Флюорограммы (рентгенограммы), анализы крови, мочи и электрокардиограммы находятся в личном деле призывника до истечения срока его хранения". Суд посчитал, что данный факт еще раз подтверждает, что заключение о категории годности было сделано в отсутствие результатов специальных исследований. Таким образом, требования, предъявляемые к предварительному обследованию призывников, не были выполнены, медицинское освидетельствование проводилось без учета вышеуказанных исследований, не были получены результаты анализов и лабораторных исследований, т. е. отсутствовало фактическое исследование состояния здоровья. Кроме того, в соответствии с п. 32 Приказа от 02.10.2007 N 400 "О мерах по реализации Постановления Правительства от 11.11.2006 N 663" военный комиссариат обязан до проведения медицинской и призывной комиссий запрашивать на граждан, подлежащих очередному призыву на военную службу, ряд документов и сведений. Однако, как следовало из материалов гражданского дела и личного дела Т. И.В., данные действия, вопреки законодательной норме, проведены не были, что существенно нарушило порядок призыва граждан на военную службу в РФ. Представителем призывной комиссии также не были представлены доказательства, подтверждающие соблюдение обозначенной в законодательстве процедуры. Таким образом, нарушение самой процедуры проведения медицинского обследования и призывной комиссии повлекло, соответственно, принятие заведомо незаконного решения о призыве. При изучении практики организации призыва и осуществления призывных мероприятий представляется возможным сделать правомерный вывод: обозначенные в законодательстве сведения на граждан, подлежащих призыву, обычно не истребуются. Красноречиво об этом свидетельствуют материалы проведенной в 2011 г. учетно-призывной проверки в отделе военного комиссариата г. Москвы по Измайловскому району, по результатам которой было выявлено, что в 2010 г. происходил возврат со сборного пункта призванных граждан <7>. Таким образом, решения о призыве были признаны незаконными. Причинами необоснованных призывов было невыявление серьезных заболеваний (в том числе пороков сердца) и патологий, а также непроведение обязательных обследований и диагностических мероприятий среди граждан, подлежащих призыву на военную службу. -------------------------------- <7> Результаты проверки учетно-призывной работы в ОВК по Измайловскому району г. Москвы.

Смысл приведенных выше норм указывает на то, что призывными комиссиями зачастую нарушаются требования законодательства, регулирующего порядок направления и непосредственно процедуры проведения медицинского обследования, а также порядок проведения призыва. В результате указанных нарушений зачастую наблюдается ущемление права призывника на освобождение от призыва на военную службу, предусмотренное п. 1 ст. 23 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <8>. То есть призывными комиссиями зачастую существенно нарушается установленный законом порядок призыва в целом и организация медицинского освидетельствования в частности. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

Думается, что не только осуществление декларативного контроля, прописанного в законодательстве, а реализация возможности взаимодействия общественных организаций с отделами объединенных военных комиссариатов и призывными комиссиями в ходе осуществления призыва на военную службу позволило бы избежать многих ошибок, за которыми порой стоят человеческие жизни. Для этого, полагаю, необходимо внести в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" некоторые изменения, при этом четко регламентировать порядок общественного участия в работе призывных комиссий, прописать полномочия общественных организаций, а также необходимо указать, в каких ситуациях военкоматы могут запретить общественным организациям принимать участие в их работе. Поскольку отсутствие четких указаний на данные положения позволяет военкоматам немотивированно запрещать таким организациям участие в деятельности призывных комиссий. О том, что военный комиссариат не готов к сотрудничеству с общественными организациями, свидетельствует ответ N 1/1249 начальника отдела подготовки, призыва и набора граждан на военную службу по контракту военного комиссариата г. Москвы А. Симонова на заявление специалистов в области военного права "Центра закона": "Участие сотрудников "Центра закона" в качестве независимого лица в составах призывных комиссий не представляется возможным". При этом даже не указывается причина, по которой адвокаты в области военного права не допускаются к организации контроля за соблюдением социальных гарантий призывников, а также открытости призывных мероприятий. Думается, пока не будут внесены существенные изменения в Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", говорить о возможности участия независимых общественных организаций в деятельности призывных комиссий преждевременно.

Название документа