Правовая модель профилактики наркоманий
(Бударин Г. Ю., Вешнева С. А.)
("Социальное и пенсионное право", 2013, N 1)
Текст документа
ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ ПРОФИЛАКТИКИ НАРКОМАНИЙ
Г. Ю. БУДАРИН, С. А. ВЕШНЕВА
Бударин Глеб Юрьевич, заместитель главного редактора федерального научно-практического журнала "Социальное и пенсионное право".
Вешнева Светлана Александровна, главный врач Правобережной больницы ФГБУЗ ЮОМЦ ФМБА России, г. Астрахань.
Медицинские науки изучают физиологические причины наркоманий и вырабатывают методы лечения людей, страдающих данной формой зависимости. Медицину интересует зависимость как болезнь. Существует инвариант лечения зависимостей, а медикализация наркоманий - лишь конкретное приложение общих методик. Юридические науки интересуются последствиями наркомании постольку, поскольку они имеют противоправный характер. Юридическая концепция профилактики наркоманий логически вытекает из изучения таких последствий. Юристы поэтому должны абстрагироваться от медицинского содержания проблемы, поскольку медикализация наркоманий выводит их из сферы применения закона.
Ключевые слова: наркомания, право, закон, медикализация, профилактика, реабилитация.
Legal Model of Prophylactics of Drug Addiction
G. Yu. Budarin, S. A. Veshneva
Medical sciences study the physiological reasons of narcotisms and methods of their treatment. Medicine interests in dependence as illness. There is an invarient of the treatments of dependences, and medicalization of narcotisms is only concrete appendix of the general techniques. Jurisprudence is interested in narcotism consequences so far as they have illegal character. The legal concept of preventive maintenance of narcotisms logically follows from studying of such consequences. Lawyers therefore should abstract from the medical maintenance of a problem as medicalization of narcotisms so it deduces them from sphere of application of the law.
Key words: narcotisms, the right, the law, medicalization, preventive maintenance, rehabilitation.
Под профилактикой наркоманий следует понимать специфический вид социальной деятельности, осуществляемой как государственными, так и негосударственными органами, организациями (объединениями, формированиями) и учреждениями и направленной на устранение либо нейтрализацию выявленных причин и условий распространения этого негативного социального явления. Воздействуя на комплекс социальных явлений и личностных процессов и характеристик, детерминирующих приобщение личности к немедицинскому потреблению наркотических средств и психотропных веществ, а также включение ее в нелегальный оборот названных препаратов, мы тем самым оказываем влияние на корни, истоки наркомании.
В профилактике асоциального поведения применительно к ее содержанию традиционно выделяют три уровня [1]. Первый - это общесоциальная профилактика; второй - общая профилактика; третий - индивидуальная профилактика антиобщественного поведения. Первый уровень профилактики связан с решением глобальных вопросов существования общества: экономических, социальных, политических, идеологических.
Разрешение этих проблем влияет на преступность, ее состояние, структуру, динамику, причины независимо от конкретной формы проявления, а также на все разновидности девиантного поведения (которое может и не признаваться законом преступным, как, например, немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ). Оно выступает необходимой предпосылкой осуществления профилактики отдельных форм асоциального поведения.
Второй уровень профилактики - это общая криминологическая профилактика отдельных форм преступности и разновидностей девиантного поведения, тесно связанного с последней. Иными словами, это целенаправленная деятельность субъектов профилактики по выявлению и устранению (по возможности) либо нейтрализации причин и условий, способствующих распространению наркомании в стране [2]. На проблеме общей профилактики наркомании хотелось бы остановиться более подробно, поскольку мероприятия такого уровня непосредственно направлены на сдерживание распространения названного явления в стране и постепенное его сокращение.
Мировая и российская практика преодоления наркомании еще относительно "молода" и достаточно несовершенна по сравнению с международным опытом, накопленным на ниве преодоления иных тесно соприкасающихся с преступностью негативных социальных явлений и многих традиционных форм последней. Причин тому несколько.
Во-первых, в течение многих столетий и даже тысячелетий отношение человеческого сообщества к наркотическим средствам являло собой резкий контраст с теми представлениями об их истинной природе, которые сложились лишь к середине XIX в. и соответствуют сегодняшним. До указанного времени потребление наркотиков не признавалось государствами и социумом одной из форм девиантного социального поведения. Более того, в отдельные периоды исторического развития наркотикам приписывалась даже роль сверхъестественных сил, а на более поздних этапах отношение к ним и их потреблению оставалось позитивным или индифферентным. Но к середине XIX в. наркомания, охватив практически все регионы мира, превратилась в серьезную, требующую разрешения проблему. Как известно, в этот же период вывод о пагубном воздействии наркотиков (в частности, опия, распространенного в то время) на человека, приводящем к ряду патологических изменений функций и систем организма, обосновала и наука. Все это и заставило государства мира и их правительства посмотреть на явление под иным углом зрения и начать реагировать на него более или менее адекватно сложившимся реалиям. Наркомания попадает в сферу правового регулирования, появляются первые законодательные акты, как внутригосударственные, так и международные. В частности, в 1845 г. во Франции принят закон, устанавливающий уголовно-правовые запреты на распространение и злоупотребление наркотиками; 9 февраля 1909 г. в США также издается соответствующий закон - "Акт о запрещении использования опия для немедицинских целей". В 1909 г. в Шанхае созвана первая международная конференция, собравшая представителей тринадцати государств Азии, Америки и Европы, в т. ч. России, Англии, Германии, Франции, США, Японии и др. Она образовала и первый международный орган по контролю над наркотическими средствами - Шанхайскую опиумную комиссию. На конференции обсуждались ряд проблем, связанных с нелегальным распространением опиума и ограничением его незаконного ввоза из азиатских государств в страны Европы и США [3].
Второй причиной недостаточной сформированности правовой системы профилактики наркомании в мире, на наш взгляд, является сложившийся первоначально упрощенческий, поверхностный подход к столь серьезному и опасному социальному явлению. Собственно, о наркомании именно как о негативном социальном явлении международного характера с присущими ему внутренней структурой, взаимосвязями, многообразными проявлениями и последствиями стали говорить и писать лишь во второй половине прошлого столетия. В тот же период начали осуществляться исследования распространенности наркомании и нелегального оборота наркотических средств именно в указанном ракурсе. Разработать же эффективную систему мер сдерживания распространения наркомании можно, лишь оценив и всесторонне проанализировав его сложный механизм.
Третья причина имеет отношение непосредственно к России и обусловлена особенностями национального развития. Начало эпидемии наркомании в СССР и широкого распространения наркомании пришлось на конец 70-х гг. XX столетия. Однако вместо принятия срочных и эффективных мер по сдерживанию данного процесса советское государство предпочло констатировать, что наркомания и наркоманы присущи исключительно миру капитала, а в условиях социализма возможны лишь отдельные проявления нелегального оборота и потребления наркотических средств. В связи с этим должного внимания проблеме уделено не было, и серьезных комплексных разработок программ профилактики наркомании в стране не появилось. Такие программы начали формироваться позднее, в конце 80-х - начале 90-х гг., но момент уже был упущен, и болезнь зашла слишком далеко. В анализируемый период профилактическое воздействие на лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, в т. ч. больных наркоманией, состояло, по сути, только в привлечении их к административной или уголовной ответственности за соответствующее предусмотренное законом деяние либо в направлении их для прохождения принудительного лечения в ЛТП. Для остальной части населения, еще не охваченной наркоманией, профилактическое воздействие выражалось лишь в угрозе привлечения к определенному виду юридической ответственности в случае нарушения правового запрета. А запретный плод, как известно, сладок, и в первую очередь для подростков и молодежи. Упущения указанного периода, а затем усугубление положения в результате перестроечных катаклизмов и последовавшего за этим социально-экономического, политического и идеологического кризиса привели к беспрецедентному по своим масштабам распространению наркомании в России. Естественно, что сложившаяся ситуация требовала качественно нового подхода к профилактике наркомании и более высокого уровня ее осуществления.
Четвертая причина несовершенства существующих систем профилактики наркомании кроется в достаточно длительной увлеченности государств и их правительств карательно-репрессивными мерами в отношении лиц, незаконно потребляющих наркотические средства и участвующих в их нелегальном обороте. Причем карательное воздействие направлялось в равной мере и на потребителей, в т. ч. больных наркоманией, и на распространителей наркотического зелья. Нередко ситуация складывалась таким образом, что центр тяжести репрессии смещался именно в сторону потребителей, что объясняется вполне естественными причинами, о которых уже говорилось выше.
Следует признать, что государства Западной Европы и США в конце 50-х гг. прошлого столетия начали отходить от ставшего уже традиционным подхода к профилактике наркомании с превалированием карательного воздействия на лиц, так или иначе вовлеченных в нелегальный оборот наркотических средств. Безусловно, речь идет о потребителях наркотиков и лицах, страдающих наркоманией. Отношение к производителям и сбытчикам было и остается достаточно жестким во всех государствах мирового сообщества, что вполне справедливо и обоснованно. Именно в названный период стали разрабатываться и реализовываться программы реабилитации и социальной реадаптации лиц, потребляющих наркотические средства без назначения врача, и лиц, страдающих наркоманией. Достаточно вспомнить широко известную во всем мире, основанную в 1958 г. в США в Санта-Монике (штат Калифорния) организацию помощи наркоманам - поселение "Синанон-Хаус". На необходимость преодоления однобокого карательного подхода к проблеме преодоления наркомании указывают и положения международных актов, в частности Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. [4] и Венской конвенции о психотропных веществах 1971 г. [5]. В России переломить ситуацию в указанном направлении пока не удалось. В этот же период в странах Западной Европы и США начали активно разрабатываться и осуществляться мероприятия по общей профилактике наркомании. Это в первую очередь информационно-просветительские меры. В России такого рода деятельность активизировалась в какой-то мере к концу 90-х гг.
Бесспорно, что на формирование мирового опыта преодоления наркомании, на процесс разработки и осуществления программ профилактики этого явления в отдельных странах оказывают влияние и иные обстоятельства, как сугубо специфического национального свойства, так и характерные для всего сообщества или ряда государств. Мы выделили лишь те обстоятельства, которые, как представляется, носят универсальный и определяющий характер.
Несмотря на несовершенство существующих подходов к профилактике наркомании, следует констатировать, что мировым сообществом тем не менее накоплен значительный опыт борьбы с нелегальным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и с их немедицинским потреблением. Его анализ позволяет выделить три основные модели преодоления наркомании, существующие в мире: правовую, медицинскую и психосоциальную модель.
Можно ли отдавать предпочтение какой-либо одной из этих моделей? Какие меры профилактики наркомании следует признать приоритетными? Анализ существующих общенациональной и региональных программ противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ свидетельствует о том, что в России отсутствует единый концептуальный подход к проблеме профилактики наркомании. Все изученные программы - это не более чем перечень разрозненных, сведенных воедино мероприятий.
До мая 2004 г. все наркоманы преследовались по Уголовному кодексу. Они, так же как и распространители, сбытчики, отвечали по закону. Но после мая Правительством РФ было подготовлено и введено в действие Постановление N 231, согласно которому больные наркоманией более не должны подвергаться уголовному преследованию. Появилось понятие - "средняя разовая доза" (СРД), по которой было можно употребить безнаказанно десять средних разовых доз. К тому же за хранение наркотиков без умысла сбыта и распространения наступала не уголовная, а только административная ответственность. Результат сегодня виден очень хорошо. К тому же в стране нет и никогда не было медико-реабилитационной инфраструктуры. На всю огромную страну действуют всего 2 тысячи наркологических диспансеров и центров, где наркоманы получают добровольное лечение. Эффективность таких учреждений составляет всего 7 - 15%. Если клиника отвечает всем современным требованиям, применяет высокоэффективные современные методики лечения, эффективность может вырастать до 25% [6].
Недавно появилась информация о новых инициативах Минздрава России, который обещает ввести в ближайшее время единые государственные стандарты по реабилитации наркозависимых, об этом заявила замминистра здравоохранения Татьяна Яковлева [7]. Минздрав РФ в 2013 г. направит 22 пилотным регионам более полумиллиарда рублей на создание центров реабилитации наркоманов, средства будут выделяться регионам на условиях софинансирования. Таким образом, в регионах планируется создание реабилитационных центров для наркоманов на базе действующих в регионах наркодиспансеров и наркологических больниц. Минздрав справедливо считает, что при выделении средств на борьбу с наркоманией упор должен делаться на финансирование профилактики. Анализ ситуации показал, что экономически выгоднее вкладывать деньги в профилактику, нежели в лечение, поэтому 60% всех денег, которые выделяются Минздравом на борьбу с наркоманией, должны пойти на профилактику. Минздрав планирует выработать единые стандарты работы для негосударственных центров и общественных организаций, занимающихся профилактикой и реабилитацией наркоманов.
Но остается вопрос о правовом обеспечении данной программы. Совершенно очевидно, что реабилитационный центр - это не только и не столько медицинская организация. Встает вопрос: будут ли медицинские стандарты профилактики и реабилитации комплементарны стандартам защиты прав человека, действующим в нашей стране? Напомним противоречивую ситуацию вокруг негосударственного центра реабилитации наркоманов "Город без наркотиков". Государственные организации такого типа тоже не застрахованы от нарушений, когда нет согласования медицинских и юридических стандартов в такой "больной" теме, как профилактика и реабилитация наркоманий.
Союз медиков и работников правоохранительных органов предусматривался еще в 1998 г., когда был принят Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" (N 3-ФЗ) [8]. В этом Законе есть ст. 41 "Организация противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров":
"1. Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти по таможенным делам, федеральная пограничная служба, федеральная служба безопасности, федеральная служба внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, а также другие федеральные органы исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий.
2. Координация деятельности в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляется органами, специально уполномоченными на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.
3. Организация противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляется на основе соответствующих федеральных целевых программ.
4. Субъекты Российской Федерации вправе принимать целевые программы, направленные на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров".
Как видим, координация действий предусматривалась на основе как самого закона, так и специальных программ, а не подзаконных актов. Об этом еще раз напомнил в 2002 г. Президент: "Россия оказалась страной, уязвимой для наркотиков. Но вместе с тем у нас есть немалые возможности, чтобы эффективно бороться с этим злом. При этом уже очевидно, что любые разрозненные меры недейственны. Стратегия борьбы за наркобезопасность должна включать в себя и профилактические, и воспитательные, и медицинские, и правоохранительные способы и средства борьбы. Причем в комплексе и системно" [9].
Закон серьезно устарел за почти 15 лет своего существования. Программы разрабатывались и принимались регулярно как субъектами, так и на государственном уровне. Но согласованности по-прежнему не было. В 2010 г. была предпринята очередная попытка систематизировать антинаркотическую деятельность всех социальных институтов общества. С этой целью была принята Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 9 июня 2010 г. N 690).
В этом документе четко определены основные недостатки современной ситуации:
"...34. Современное состояние системы реабилитации лиц, больных наркоманией, определяется:
а) несовершенством нормативно-правовой базы по реабилитации больных наркоманией;
б) недостаточным финансированием реабилитационного звена наркологической медицинской помощи за счет бюджетов субъектов Российской Федерации;
в) незначительным числом наркологических реабилитационных центров, а также реабилитационных отделений в структуре действующих наркологических учреждений в субъектах Российской Федерации и низким уровнем их кадрового обеспечения;
г) слабым развитием системы мотивации лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, к участию в реабилитационных программах, а также механизма отбора участников для включения в программы реабилитации;
д) недостаточной эффективностью медико-социальных мероприятий, обеспечивающих восстановление социально значимых ресурсов личности больного наркоманией и его дальнейшую социализацию в обществе;
е) отсутствием условий для социальной и трудовой реинтеграции участников реабилитационных программ".
В Стратегии особо подчеркивается совместное участие всех социальных институтов общества в антинаркотической деятельности, хотя их функции прописаны в разных пунктах документа: п. 36 "Основные направления развития медико-социальной реабилитации больных наркоманией в Российской Федерации", п. 42 "Совершенствование организационного обеспечения антинаркотической деятельности", п. 43 "Совершенствование нормативно-правового регулирования антинаркотической деятельности".
Анализ этих и других подобных документов [10] показывает, что существуют все необходимые предпосылки для разработки и реализации правовой модели антинаркотической деятельности. Она должна аккумулировать регламентацию деятельности всех социальных субъектов в данном направлении, их права и обязанности, а также права и обязанности наркозависимых, о чем у нас очень осторожно и неохотно пока говорят. И только на основе такой модели можно реализовать медицинские, психологические, педагогические и другие наработки по профилактике наркоманий и реабилитации наркозависимых. Кроме того, в рамках данной модели можно определить границы медикализации наркоманий: где они представляют собой девиантное поведение, а где становятся болезнью [11]. Наркомания как болезнь - явление вторичное, поэтому правовая регуляция того, что ему предшествует, поможет избежать и лишних медицинских затрат.
Литература
1. Аванесов Г. А. Криминология и социальная профилактика. М., 1980.
2. Гасанов Э. Антинаркотизм: понятие, направления, проблемы // Законность. 1995. N 9. С. 32 - 34.
3. Гернет М. Н. Наркотизм, преступность и уголовный закон // Право и жизнь. 1924. N 3 - 4. С. 44 - 45.
4. Рексед Б., Эдмондсон К., Хан И., Самсом Р. Дж. Руководство по контролю над наркотическими средствами и психотропными веществами (в контексте международных договоров). ВОЗ. Женева, 1984. М., 1987. С. 18.
5. Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXIII. М., 1970. С. 105 - 134.
6. Статистика молодежных наркоманий. URL: http://www. rasteniya-lecarstvennie. ru/ 4188-statistika - narkomanii-v-rossii-sredi-molodezhi. html (дата обращения: 21.11.2012).
7. Минздрав введет единые стандарты реабилитации. URL: http://www. preobrinfo. ru/ content/fskn/ index. php? news=252102 (дата обращения: 08.07.2012).
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.
9. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации. Москва, Кремль, 24 сентября 2002 г. URL: http://www. ryaz. ru/ kholopov/htmls/ narkotik/narkotik11.php.
10. Нет наркотикам. Информационно-публицистический ресурс. Материалы. URL: http://www. narkotiki. ru/ law. html (дата обращения: 18.11.2012).
11. Бударин Г. Ю. Нравственная опасность медикализации // Биоэтика. 2010. N 2 (6). С. 38.
------------------------------------------------------------------
Название документа