Публичный и частный интерес пляжей

ПУБЛИЧНЫЙ И ЧАСТНЫЙ ИНТЕРЕС ПЛЯЖЕЙ

Л. Е. КАЛИНИНА

Калинина Лариса Евгеньевна, доцент кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО "Кубанский государственный университет", заместитель директора ООО "Неолит". Кандидат юридических наук. Специалист по административному, финансовому, предпринимательскому праву. Родилась в 1974 г. в Пермской области. В 1996 г. окончила Санкт-Петербургский торгово-экономический институт, в 2000 г. - Кубанский государственный аграрный университет. Автор ряда статей.

В статье анализируется пляж как объект правового регулирования. Пляж имеет двойственный статус, что влечет удовлетворение публичного и частного интереса одновременно. Автор приходит к выводу о необходимости комплексного подхода к регулированию общественных отношений, связанных с осуществлением деятельности с использованием пляжных территорий.

Ключевые слова: пляж, государственное управление, природный ресурс, публичный интерес, частный интерес.

Public and private interest beaches L. E. Kalinina

The author analyzes beaches as an object of legal regulation. The beach has a dual status, which implies the satisfaction of public and private interest at the same time. The implementation of activities and use of beach areas requires an integrated approach.

Key words: beach, public administration, natural resources, public interest, private interest.

По цели путешествия туризм подразделяется на отдых и рекреационную деятельность, которая включает туристические путешествия с целью знакомства с достопримечательностями, занятий спортом, совершения походов и тематических поездок. Туризм также может быть лечебным, деловым (например, участие в конгрессах, деловых переговорах, семинарах), образовательным, религиозным, этническим и др. На оздоровительный туризм (многие авторы приводят такие понятия, как "лечебный туризм" или "оздоровительно-лечебный туризм". - Л. К.) будут распространяться нормы Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", который признает, что "...природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите". При этом лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Одним из объектов являются пляжи. Следует отметить, что действующее российское законодательство не закрепляет понятие "пляж". Ни в одном из федеральных законов не устанавливается правовое регулирование общественных отношений, связанных с использованием пляжей. Итак, к чему же отнести пляж? К природным лечебным ресурсам относят минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (ст. 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ). Иные природные объекты можно обнаружить в Постановлении Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения", к которым отнесли пляжи водных объектов и прилегающие к ним территории, используемые для лечебных процедур на воздухе. Таким образом, пляжи относятся к природным ресурсам. Особенностью данного природного ресурса является его оздоровительная направленность. С учетом данных в федеральных законах определений под оздоровлением следует понимать лечение, профилактику заболеваний и организацию отдыха. Законодатель не был до конца последовательным и не определил в природных лечебных ресурсах статус пляжей, сделав максимальный упор на использование недр (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер), под которые пляжи с учетом определений, содержащихся в Законе РФ "О недрах", подвести невозможно. Статус пляжа зависит от географического расположения, связанного с лечебной местностью и курортом. Пляжи на данных территориях подпадают под действие Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", так как сами лечебные местности и курорты относятся к особо охраняемым природным территориям (подп. "ж" п. 1 ст. 2). При этом в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами (ст. 32 указанного Закона). Заметим, что с советского периода пляжи подразделялись на лечебные - те, которые выделялись санаториям для оказания санаторно-курортных услуг, и общего пользования, на которые доступ отдыхающих не был ограничен и его принадлежность определяется ближайшим населенным пунктом. С первой категорией пляжей все понятно - смена собственности в санаторном секторе не повлияла на состояние пляжей как объектов. Данные объекты переходят в составе имущественного комплекса санатория. При этом сохранились условия пользования такими пляжами. А с пляжами общего пользования ситуация кардинально поменялась. Правовое регулирование зависит опять-таки от статуса объекта. Если пляж - природный лечебный ресурс, то на основании п. 3 ст. 10 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ для юридических и физических лиц должен предоставляться на основании лицензии. Однако ни один подзаконный акт не устанавливает лицензирование пользованием лечебными пляжами. Здесь следует отметить то, что институт лицензирования в Российской Федерации не получил цивилизованного развития и настаивать на необходимости лицензирования пользования пляжем автор не будет. На уровне подзаконных актов можно выявить, что пляжи рассматриваются как земельные участки. Так, под пляжем понимают земельный участок, прилегающий к водному объекту и обустроенный для организованного отдыха населения, в том числе купания людей <1>. Под лечебным пляжем понимают участок побережья естественного или искусственного водоема (моря, озера, водохранилища, реки) с прибрежными водами, оборудованный и пригодный по санитарно-гигиеническим, геологическим и физико-географическим показателям для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. N 702-ПП "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в городе Москве и Правил охраны жизни людей на водных объектах города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2008. N 47. <2> См.: Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 26 декабря 1985 г. N 4060-85 // СПС "КонсультантПлюс".

Если исходить, что пляж является объектом земельных отношений, то предоставление в пользование возможно на основании договора аренды. Данный вывод основывается на том, что пляж является частью береговой полосы (полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования), которая предназначена для общего пользования (п. 6 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации). В пункте 8 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляется, что запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации. Таким образом, пляж как часть береговой полосы является объектом, ограниченным в обороте, который не может находиться в собственности юридических и физических лиц. С учетом изложенного выше можно сформулировать следующее определение пляжа: это участок земли береговой полосы водного объекта с прилегающей акваторией, являющийся природным лечебным ресурсом и предназначенный для организованного отдыха. При данных обстоятельствах возникают следующие вопросы: кто должен содержать пляжи? допустимо ли использовать пляжи в предпринимательской деятельности, и на каких условиях? В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации [3] (далее - ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Здесь вопросы возникают для пляжей в населенных пунктах. В соответствии с земельным законодательством в населенном пункте земли могут быть в федеральной, региональной и муниципальной собственности. Определенная сложность возникает в курортах федерального значения. Признание данного статуса базируется на том, что отдыхает и лечится на них население Российской Федерации <3>. Поддержка развития таких курортов является расходным обязательством Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"). -------------------------------- <3> См., например: Указ Президента РФ от 29 декабря 1994 г. N 2222 "О мерах по поддержке развития города-курорта Сочи" // СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 42; Указ Президента РФ от 22 сентября 1994 г. N 1954 "О федеральном курортном регионе Анапа" // СЗ РФ. 1994. N 22. Ст. 2468.

С учетом буквального толкования поддержка развития - это оказание содействия, помощи в целенаправленном улучшении характеристик или в расширении функций. Это не соответствует содержанию, т. е. обеспечению чистоты, надлежащего состояния и безопасности. Данное противоречие позволяет в судебной практике применять к вопросу содержания пляжей в курортах федерального значения нормы подп. 15 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", который относит создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения к вопросам местного значения <4>. По мнению автора, количество жителей населенных пунктов и отдыхающего населения Российской Федерации не соотносится. Значит, статус курорта федерального значения должен влечь и соответствующие федеральные расходы на содержание имущества. -------------------------------- <4> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 августа 2008 г. N Ф08-4277/2008 по делу N А32-20900/2006-50/423-2007-50/472 // СПС "КонсультантПлюс".

Массовое скопление народа на пляжах сталкивает публичный и частный интересы. В рамках публичного интереса выступает желание населения отдохнуть, восполнить собственные силы на очередной рабочий (учебный) год. Частный интерес заключается в удовлетворении индивидуальных материальных потребностей. Практика платных пляжей в Российской Федерации не очень распространена. Они отличаются тем, что находятся в стороне от мест большого скопления отдыхающих. Однако пляжи населенных пунктов отличаются противоречивым статусом. С одной стороны, это места массового отдыха со свободным входом. С другой стороны, участки земли, сданные в аренду субъектам предпринимательской деятельности, навязывающим свои услуги. Использование пляжей для массового отдыха влечет меры по организации отдыха и выполнение требований безопасности. Хотя пляж является частью береговой полосы, но применение маломерных судов влечет регулирование отношений по безопасному использованию береговой акватории. Нормативными актами запрещается наличие на территории пляжа в границах заплыва пунктов проката маломерных судов, гидроциклов и других плавательных средств, представляющих угрозу жизни и здоровью отдыхающих и купающихся <5>. Такие же запреты можно найти и в нормативных актах субъектов Российской Федерации <6>. Выделение отдельной полосы в границах пляжа не соответствует требованиям безопасности. -------------------------------- <5> См.: Приказ МЧС России от 29 июня 2005 г. N 501 "Об утверждении Правил технического надзора за маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового отдыха на водоемах, переправами и наплавными мостами" (ред. от 5 апреля 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 35. <6> См., например: Санитарные правила и нормы N 2.1.2-03.1.12.366-97 "Устройство, оборудование и эксплуатация пляжей Краснодарского края" (утв. постановлением Главного государственного врача по Краснодарскому краю от 30 декабря 1997 г. N 5) // СПС "КонсультантПлюс".

Российские требования к самим пляжам, обеспечивающие безопасность отдыхающих на сегодня, отсутствуют. По мнению автора, целесообразно распространить на пляжи требования, разработанные для лечебных пляжей, с приведением их в соответствие с современными реалиями. Для таких пляжей не отменены санитарные правила <7>. -------------------------------- <7> См.: Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 26 декабря 1985 г. N 4060-85) // СПС "КонсультантПлюс".

Неопределенный статус пляжей дает возможность субъектам предпринимательской деятельности не прилагать никаких усилий при получении доходов. Факторы, которые складываются без участия субъектов предпринимательской деятельности, следующие: наличие сложившейся пляжной территории (за последние 20 лет практически не было создано ни одного нового организованного пляжа), массовое скопление народа, зависящее от сезона, климатические условия. В связи с этим предпринимательская деятельность обременена публичными функциями, в том числе по несению дополнительных расходов. Для пляжных услуг должны быть установлены ограничения, позволяющие отдыхающим самостоятельно решить, хотят они воспользоваться платными услугами или нет. Определенные нормы закреплены в Приказе Минспорттуризма России от 25 января 2011 г. N 35 "Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи". Так, должно обеспечиваться не менее 20% активной площади для свободного расположения пляжных принадлежностей посетителей пляжа <8>. Однако данные нормы не являются обязательными, что приводит к тому, что на муниципальном бесплатном пляже бесплатно можно только постоять, так как субъекты предпринимательской деятельности располагают шезлонги в такой плотности, что и пройти не всегда возможно. При этом необходимое расстояние между ними тоже можно найти в нормативных актах. Так, Санитарные правила и нормы N 2.1.2-03.1.12.366-97 "Устройство, оборудование и эксплуатация пляжей Краснодарского края" предусматривают расстояние между лежаками 0,55 м <9>. -------------------------------- <8> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 14. <9> СПС "КонсультантПлюс".

Далеко не всегда выполняются санитарные требования. И если кабинки для переодевания найти на современных российских пляжах возможно, по крайней мере на черноморских курортах, то туалеты, души, бюветы с питьевой водой остаются либо в нормативных документах, либо в мечтах. На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Во-первых, пляж обладает двойным статусом: земельный участок и природный ресурс. Поэтому правовое регулирование должно учитывать комплексный характер объектов. Во-вторых, организованные пляжи по статусу должны быть приравнены к лечебным. Это приведет к установлению нормативных требований к ним. В-третьих, приоритетным интересом выступает удовлетворение общественного интереса в отдыхе. Следовательно, субъекты предпринимательской деятельности на пляжных территориях обременены публичными функциями. Получение прибыли может сочетаться с работами по содержанию пляжных объектов, освоению новых пляжных объектов и др. Правовая незащищенность пляжа приводит к проблемам следующего свойства: экологическое загрязнение местности и неудовлетворенность отдыхающих чистотой и сервисом. Это, в свою очередь, переориентирует все большее количество отдыхающих на пляжи других государств. Вернуть же туристский поток обратно будет очень трудно. И если черноморские курорты сегодня еще спокойны в обеспечении турпотока, то лет через 10 новое поколение отдыхающих уже на них не поедет.

Список литературы

1. Водный кодекс Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 2. Земельный кодекс Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // СПС "КонсультантПлюс".

------------------------------------------------------------------

Название документа