О необходимости разработки Концепции социального жилья в Российской Федерации

О НЕОБХОДИМОСТИ РАЗРАБОТКИ КОНЦЕПЦИИ СОЦИАЛЬНОГО ЖИЛЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. СЕЛИВАНОВА

Селиванова Евгения, к. ю.н., доцент кафедры гражданского права юридического факультета Южного федерального университета, зав. каф. "Гражданское право и процесс" Международного института предпринимательства и права Ростовского государственного университета путей сообщения.

За последние два десятилетия в Российской Федерации сложилась новая система социальных, экономических и правовых отношений по сравнению с ранее существовавшей. Большое значение для такой перестройки имело принятие Конституции Российской Федерации 1993 года. В статье 7 Конституции РФ продекларировано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма - важнейшая предпосылка для реализации закрепленного в статье 40 Конституции Российской Федерации права граждан на жилище.

С точки зрения современного законодателя социальное государство выступает в качестве не всеобщего благодетеля, но организатора социальной заботы о своих гражданах <1>. Именно поэтому в содержании конституционного права граждан на жилище отсутствует такая возможность, как право на его получение. Точнее, это право принадлежит лишь "малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище" <2>. -------------------------------- <1> Чиркин В. Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. 2002. N 2. С. 11 - 12. <2> Михеева Л. Ю. Система прав граждан на жилые помещения // Закон. 2005. N 6. С. 22.

Основные направления социальной политики государства, в частности в жилищной сфере, определены в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050. В качестве одной из основных целей жилищной политики России в названном программном документе обозначено выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством. К таким гражданам относятся военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, подлежащие увольнению с военной службы (службы), и приравненные к ним лица; граждане, уволенные с военной службы (службы), и приравненные к ним лица; граждане, подлежащие отселению с комплекса "Байконур"; граждане, принимавшие участие в ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшие в результате этих аварий, и приравненные к ним лица; граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами; граждане, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы). Одним из основных способов жилищного обеспечения указанных категорий граждан является механизм предоставления за счет средств федерального бюджета социальных выплат для приобретения жилья посредством предоставления государственных жилищных сертификатов. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р, в качестве стратегической цели государственной жилищной политики названо обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Для разных групп населения государственная жилищная политика строится по-разному. Для малоимущих граждан - предоставление жилья по договору социального найма жилого помещения и приобретение жилья по государственным жилищным сертификатам. Для граждан с умеренными доходами (то есть доходами ниже средних, но не позволяющими гражданам быть отнесенными к категории малоимущих) - создание системы мер государственной поддержки (в том числе за счет средств Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства) и развития кооперации, позволяющих таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с социальными стандартами, в основном рыночными методами. Для граждан с доходами выше средних - поддержка развития и стабильного функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять их платежеспособный спрос на жилье. В ФЦП "Жилище" приводятся данные социологических исследований за 2009 год, согласно которым жилищная проблема стоит перед 60 процентами российских семей, в той или иной степени не удовлетворенных жилищными условиями, при этом для 32 процентов семей жилищная проблема является наиболее острой и требует решения в ближайшие три года. При этом каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет около 1570 млн. кв. метров, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46 процентов. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования в 2009 году было 8 лет, а в 2010 году составит 5 - 7 лет. Таким образом, несмотря на создание основ функционирования рынка жилья, приобретение, строительство и наем жилья с использованием рыночных механизмов на практике пока доступны лишь ограниченному кругу семей - семьям с высокими доходами. Следовательно, основная задача государства состоит в создании условий для повышения доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года предлагается решить названную задачу в том числе посредством разработки новых и совершенствования действующих институтов жилищного рынка, обеспечивающих повышение доступности жилья, а именно: жилищной ипотеки, земельной ипотеки, развития рынка ипотечных ценных бумаг; повышения доступности ипотечных кредитов для граждан, снижения и эффективного распределения рисков кредитования между всеми участниками рынка; создания жилищного фонда социального использования для предоставления жилых помещений по договорам социального найма; разработки и внедрения института найма жилья; развития специализированного государственного и муниципального жилищного фонда, включая служебный фонд для предоставления жилых помещений военнослужащим и членам их семей; развития и совершенствования механизмов адресной поддержки населения для приобретения собственного (частного) жилья. В условиях, когда большая часть населения относится к так называемым гражданам с невысоким уровнем доходов, основным способом удовлетворения потребности граждан России в жилье становится пользование чужим жилым помещением. Таким образом, для граждан с невысоким уровнем дохода наиболее приемлемой формой удовлетворения потребности в жилье как с точки зрения доступности, так и его содержания является пользование чужим жилым помещением, как правило, осуществляемое на основании договора найма жилого помещения (в зарубежных странах - договора аренды жилого помещения). В большинстве стран мира существует арендное жилье. В Швейцарии - 70%, Германии - 57%, США - около 50%, Нидерландах - 46%, Швеции - 40%, Франции - 36,5%, Японии - 33,4%, Англии - около 30%, Чехии - 29%, Италии - 20% <3>. Причем большая часть арендного жилья представляет собой социальное жилье, т. е. жилье существенно дешевле обычного, снимаемого на свободном рынке жилья <4>. Арендодателями такого жилья выступают не только государство и муниципалитеты, но и общественные организации, физические и юридические лица. -------------------------------- <3> Шомина Е. С. Квартиросъемщики - наше "жилищное меньшинство": российский и зарубежный опыт развития арендного жилья. М., 2010. С. 32. <4> См.: Там же. С. 86.

В Российской Федерации наймодателями жилых помещений могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица. Однако категория "социальный" применяется только для характеристики отношений, возникающих в государственном и муниципальном жилищных фондах, помещения в которых предоставляются по договору социального найма жилого помещения. Совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов образует жилищный фонд социального использования (подпункт 1 пункта 3 статьи 19 ЖК РФ). Очевидно, что предоставление жилых помещений по договору социального найма - это один из инструментов реализации социальной жилищной политики. Жилищный фонд социального использования можно отнести к социальному жилью. В то же время неясно, охватывает ли собой категория "социальное жилье" только жилье, предоставляемое по договору социального найма, или же речь идет и о жилье, отвечающем иным критериям. Относятся ли к социальному жилью только жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов, предоставляемые по договорам социального найма жилого помещения, найма (некоммерческого) жилого помещения, безвозмездного пользования жилым помещением, или же и жилые помещения юридических и физических лиц, предоставляемые за доступную плату определенным категориям граждан. Представляется, что в нашей стране назрела острая необходимость в детальной разработке института социального жилья и легализации термина "социальное жилье", выработке четких критериев отнесения жилых помещений к такому жилью, установления налоговых и иных преференций для лиц, участвующих в формировании и обслуживании социального жилья. Существующая система социальной поддержки граждан в жилищной сфере, в частности путем предоставления жилья по договору социального найма, неадекватна сложившейся социально-экономической ситуации в стране. В бюджетах всех уровней практически отсутствуют статьи, связанные с расходованием средств на строительство социального жилья. Оно возводится, как правило, коммерческими организациями, которые передают часть построенных ими жилых помещений в собственность муниципалитетов. Поиск механизмов решения жилищной проблемы граждан с невысоким уровнем доходов, которые в нашей стране составляют большинство, привел к предложениям о формировании в нашей стране жилищного фонда некоммерческого использования (проект ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации" N 162577-5), создании так называемых бездотационных жилых домов (Концепция формирования в городе Москве сети бездотационных домов для предоставления жилых помещений гражданам по договорам найма, утв. Постановлением Правительства г. Москвы от 05.08.2008 N 708-пп). В 2007 году на заседании Совета по вопросам жилищного строительства при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был обсужден проект Концепции социальной жилищной политики и социального жилья, разработанный Ассоциацией строителей России. Следует отметить, что термин "социальное жилье" появился в зарубежном законодательстве и науке относительно недавно. Ранее использовался термин "муниципальное жилье". В России термин "социальный" в контексте характеристики функции жилого помещения впервые появился в Законе РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики". Статьей 1 указанного Закона была введена категория "социальная норма площади жилья", под которой понимался размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. В статье 12 Закона "Об основах федеральной жилищной политики" законодатель выделил новый вид жилищного фонда - жилищный фонд социального использования, под которым понималась совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенные на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них. Жилищный фонд социального использования формировался из государственного, муниципального, общественного жилищного фонда местными администрациями, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, общественными объединениями. Ю. К. Толстой, сравнивая нормы статьи 672 ГК РФ, ограничившей фонд социального использования только государственным и муниципальным жилищным фондом, и Закона "Об основах федеральной жилищной политики", которые к жилищному фонду социального использования отнесли и общественный жилищный фонд, писал: "Последнее (статья 12 Закона "Об основах федеральной жилищной политики". - Прим. авт.), по-видимому, более правильно" <5>. -------------------------------- <5> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С. 21.

Таким образом, в Законе "Об основах федеральной жилищной политики" использовался термин "социальный" с целью определения порядка оказания государством финансовой поддержки определенной категории граждан для оплаты жилья и коммунальных услуг и для характеристики вида жилищного фонда, в котором жилые помещения предоставлялись в пределах нормы жилой площади на условиях договора найма. К такому фонду Закон относил и специализированные жилые помещения. Договор социального найма жилого помещения Закону "Об основах федеральной жилищной политики" был неизвестен. Несмотря на то что уже в начале 90-х годов прошлого века для установления особого правового режима предоставления и пользования жилыми помещениями гражданами стал использоваться термин "социальный", можно утверждать, что институт социального жилья как системное явление так и не был разработан ни в науке, ни тем более в законодательстве. Представляется, это связано с тем, что социальное жилье отождествляется исключительно с договором социального найма жилого помещения, который, в свою очередь, стал преемником договора найма жилого помещения в публичных фондах советского периода. Однако не учитывается факт, что в тот период договор найма использовался как основной механизм улучшения жилищных условий большинства граждан страны. В современных условиях названный институт должен служить одной из форм поддержки малоимущей части населения нашей страны и иных граждан, указанных в Законе, в решении их жилищной проблемы. Но наряду с малоимущими гражданами существуют и иные категории граждан, которые не в состоянии самостоятельно решить свою жилищную проблему. Они также нуждаются в социальном жилье. Следует обратить внимание на то, что пункт 3 статьи 40 Конституции РФ создает фундамент для формирования концепции социального жилья, а именно жилья, которое предоставляется малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Соответственно, такое жилье может предоставляться как на основании возмездного договора - договора найма жилого помещения, так и безвозмездного - договора безвозмездного пользования жилым помещением. Предоставляемые жилые помещения могут находиться не только в государственном и муниципальном жилищных фондах, но и в других жилищных фондах, например в частном жилищном фонде, принадлежащем юридическим лицам. В 1998 году Европейский комитет по вопросам социального жилья (CECODHAS <6>) предложил следующее определение социального жилья: "Понятие социального жилья охватывает строительство, предоставление, обновление и реконструкцию социальной жилой площади, т. е. жилья, доступ к которому контролируется на основании правил распределения, учитывающих потребности граждан, испытывающих трудности в поиске жилья". -------------------------------- <6> Европейский комитет по вопросам социального жилья (The European Liaison Committee for Social Housing - CECODHAS) - это международная некоммерческая организация, созданная в 1988 году в целях продвижения лучшего опыта деятельности жилищных некоммерческих организаций Европейского союза, поощрения постоянного обмена идеями и опытом среди своих членов, предоставления своим членам информационных услуг и т. д. В CECODHAS входит 31 одна национальная и региональная жилищная организации из 15 стран Евросоюза. Все члены Комитета - неправительственные некоммерческие организации. Суммарно организации - члены CECODHAS предоставляют жителям 35 миллионов жилых помещений, из которых 25 миллионов сдаются в аренду и 10 миллионов были построены для продажи в собственность.

Из данного определения можно выделить следующие признаки социального жилья: первый - это жилье, отношения по строительству, реконструкции, предоставлению и пользованию которым контролируются публичной властью; второй - это жилье, предоставляемое на основании правил распределения; третий - это жилье, предоставляемое гражданам, испытывающим трудности в поиске жилья. Е. С. Шомина отмечает, что в Европейском союзе отсутствуют единые подходы и понятия социального жилья, но существует его широкая трактовка: любая часть жилищного фонда (включая частный сектор), созданная хотя бы и при минимальной поддержке государственного бюджета. А есть, наоборот, узкий подход: это сектор арендного жилья, предоставляемого малоимущим гражданам, остро нуждающимся в социальной помощи (безработные, этнические меньшинства, инвалиды) <7>. -------------------------------- <7> Шомина Е. С. Квартиросъемщики - наше "жилищное меньшинство": российский и зарубежный опыт развития арендного жилья. М., 2010. С. 91.

Э. Энгель еще в конце XIX века писал, что разрешение жилищного вопроса должно распадаться на три вопроса: кому помогать, кто должен помогать и как помогать <8>. -------------------------------- <8> Святловский В. В. Жилищный вопрос с экономической точки зрения. Краснодар, 2000. С. 111.

Решению этих трех вопросов и должна быть посвящена Концепция социального жилья в РФ. Во-первых, в Концепции должны быть закреплены критерии, в соответствии с которыми граждане могут претендовать на получение социального жилья. Очевидно, что к ним должны быть отнесены не только лица, нуждающиеся в социальной защите (малоимущие), но и граждане, нуждающиеся в социальной поддержке. К ним могут быть отнесены физические лица с невысоким доходом, не позволяющим не только самостоятельно или с помощью кредита приобрести жилье, но и снять его по договору коммерческого найма по рыночной стоимости. Базовым критерием отнесения граждан к категории нуждающихся в социальном жилье может стать невозможность с учетом уровня дохода не только самостоятельно приобрести жилье, но и оплачивать его по договору коммерческого найма. Во-вторых, социальное жилье должно предоставляться в некоммерческом жилищном фонде. Представляется, что жилищный фонд по цели использования должен быть разделен на два вида: жилищный фонд некоммерческого использования и жилищный фонд коммерческого использования. К жилищному фонду некоммерческого использования следует отнести все виды жилых помещений, цель предоставления которых состоит в достижении цели, не связанной с извлечением прибыли. Такой жилищный фонд может формироваться как из государственного и муниципального жилищных фондов, так и из частного жилищного фонда. Поскольку плата за содержание и ремонт жилых помещений в таком жилищном фонде значительно ниже рыночной и не будет покрывать расходов на его содержание, такие расходы должны дотироваться за счет собственника жилищного фонда и (или) за счет средств соответствующего бюджета РФ. К некоммерческому жилищному фонду можно отнести жилые помещения, предоставляемые по договорам социального найма жилого помещения <9>, по договорам найма жилого помещения, по договорам безвозмездного пользования жилыми помещениями, а также специализированные жилые помещения. -------------------------------- <9> Представляется, что концепция договора социального найма жилого помещения, реализованная в действующем жилищном законодательстве, неадекватна сложившейся социально-экономической ситуации в стране. Она устарела и требует обновления.

В Европе наймодателем социального жилья выступают не только муниципалитеты, но и частные инвесторы, так называемые социальные домовладельцы. На их стороне помимо муниципалитетов также могут выступать кооперативы, благотворительные организации - фонды, ассоциации <10>. Социальным домовладельцам предоставляются различные льготы и преференции. При разработке Концепции следует учесть европейский опыт, определив в ней круг лиц, которые могут стать социальными домовладельцами, и их правовой статус. -------------------------------- <10> Шомина Е. С. Квартиросъемщики - наше "жилищное меньшинство": российский и зарубежный опыт развития арендного жилья. М., 2010. С. 93.

В-третьих, необходим понятный и прозрачный механизм формирования и содержания фонда социального жилья. Таким образом, социальное жилье - это некоммерческое жилье, которое предоставляется гражданам, неспособным самостоятельно удовлетворить свою потребность в жилье, социальными домовладельцами, строительство, реконструкция, распределение и содержание которого регулируется и контролируется уполномоченными органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления и финансируется в соответствии с действующим законодательством РФ. Очевидно, что без грамотной государственной социальной политики в жилищной сфере проблему обеспечения жильем нуждающихся в нем граждан не решить.

Название документа