Государственные и муниципальные учреждения в новом типе учреждений: правовой статус, перспективы и риски для медицинских организаций

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В НОВОМ ТИПЕ УЧРЕЖДЕНИЙ: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ПЕРСПЕКТИВЫ И РИСКИ ДЛЯ МЕДИЦИНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Е. А. МАСЛОВА, В. А. НЕКРЫЛОВ, А. Л. АЛЕКСАНДРОВА

Маслова Екатерина Александровна, кандидат медицинских наук, соискатель кафедры основ законодательства в здравоохранении ГБОУ ВПО "Первый МГМУ им. И. М. Сеченова".

Некрылов Валерий Алексеевич, кандидат медицинских наук, доцент, главный врач АУЗ "Воронежская областная клиническая стоматологическая поликлиника".

Александрова Анастасия Леонидовна, помощник адвоката Московской городской коллегии адвокатов "Адвокат III".

В статье проанализированы нормативные акты, регламентирующие правовой статус государственных (муниципальных) учреждений, отражены особенности новых типов учреждений, проанализированы возможные трудности и отдельные неблагоприятные последствия изменения правового статуса учреждений здравоохранения.

Ключевые слова: государственное (муниципальное) учреждение здравоохранения, организационно-правовые формы, автономное учреждение, бюджетное учреждение, казенное учреждение, государственное (муниципальное) задание, субсидии, ответственность.

State and municipal agencies in a new type of institution: legal status, prospects and risks for medical organizations E. A. Maslova, V. A. Nekrylov, A. L. Alexandrova

The article has analysed the regulations governing the legal status of state (municipal) institutions, reflected features of new types of agencies, described possible problems and some unfavourable consequences of changes in legal status of medical agencies.

Key words: state (municipal) medical agencies, organization and legal norms, independent agency, budget agency, public institution, state (municipal) task, subsidies, responsibility.

До января 2007 г. существовала единая организационно-правовая форма - учреждение. Основными законодательными актами, определяющими характеристики организационно-правовой формы некоммерческой организации - учреждения, до января 2007 г. являлись: Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ); Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ФЗ "О некоммерческих организациях"); Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) - применительно к бюджетным учреждениям. Учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно, государственными и муниципальными учреждениями являлись учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетным учреждением являлась организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. То есть бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования. Проблема неэффективности организационно-правовой формы учреждения обсуждалась в течение многих лет, предлагались различные варианты ее изменения, в том числе как использование предусмотренных законодательством организационно-правовых форм юридических лиц, так и введение в гражданский оборот новых форм. Так, с целью изменений положения бюджетных учреждений в 2006 г. была введена новая форма государственного и муниципального учреждения - автономное учреждение. Для введения данного типа учреждения и уточнения организационно-правового статуса всех ранее существующих типов учреждений были приняты два Федеральных закона: Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ "Об автономных учреждениях") и Федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". В целях реализации положений вышеуказанных Федеральных законов был принят ряд подзаконных нормативно-правовых актов, уточняющих отдельные вопросы создания и функционирования автономных учреждений: Постановление от 28.05.2007 N 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения"; Постановление от 18.03.2008 N 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания" и другие. Однако на практике более чем за два года, прошедшие с момента вступления в силу ФЗ "Об автономных учреждениях", на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (пояснительная записка к законопроекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"). А на создание автономного учреждения здравоохранения путем изменения типа существующего учреждения в ФЗ "Об автономных учреждениях" имелся прямой запрет. Следующей попыткой изменить сложившуюся ситуацию и ускорить темпы оптимизации системы бюджетных учреждений явилось принятие Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ). Принятие данного Федерального закона в обществе получило неоднозначную оценку. Как и с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", возник целый ряд вопросов и опасений касательно дальнейшего положения государственных и муниципальных учреждений. В пояснительной записке к законопроекту вышеупомянутого Федерального закона N 83-ФЗ приводилось следующее обоснование необходимости предлагаемых изменений: "Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Высока степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений - как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан - потребителей государственных (муниципальных) услуг". Принятие Федерального закона N 83-ФЗ должно способствовать решению следующих задач: - создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений; - привлечения внебюджетных средств; - создание условий и стимулов для органов власти по оптимизации сети учреждений. Официальной же целью принятия Федерального закона N 83-ФЗ являлось повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (или снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление <1>. -------------------------------- <1> Хайрулина И. С. Выбор типов учреждений здравоохранения: обоснование, возможности и угрозы / Под ред. академика РАМН В. И. Стародубова. М.: ИД "Менеджер здравоохранения", 2011. 328 с.

Изменения, вносимые Федеральным законом N 83-ФЗ, можно условно разделить на две основные группы. Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения и определения его организационно-правового статуса. Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих на настоящий момент бюджетных учреждений. Таким образом, как и в случае с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях", были введены новые типы учреждений, а не создана новая организационно-правовая форма юридического лица. Хотя такая возможность предоставляется п. 3 ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создаваться не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК РФ, но и в других формах, предусмотренных законом. Согласно принятым законам, появляется несколько самостоятельных типов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, так как согласно ст. 17.1 ФЗ "О некоммерческих организациях", введенной Федеральным законом N 83-ФЗ, изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, при изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. Тогда как изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования. Схематично типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 83-ФЗ, можно изобразить следующим образом (схема 1).

Схема 1. Типы организационно-правовой формы "учреждение" в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом N 83-ФЗ

Учреждение - некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ)

V V

Частное учреждение, Государственное или муниципальное созданное гражданином учреждение, созданное Российской или юридическим лицом Федерацией, субъектом РФ, (ГК РФ, ФЗ муниципальным образованием "О некоммерческих организациях) (ГК РФ, ФЗ "О некоммерческих организациях")

V V V

Казенное учреждение (ГК РФ, БК РФ, Бюджетное учреждение Автономное учреждение ФЗ "О некоммерческих организациях" (ГК РФ, БК РФ (упоминание), (ГК РФ, БК РФ (упоминание), (упоминание)) ФЗ "О некоммерческих ФЗ "Об автономных учреждениях") организациях)

В редакции, действующей до 01.01.2011, ФЗ "О некоммерческих организациях" не распространял свое действие на государственные и муниципальные учреждения (в том числе на бюджетные и автономные), а согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 83-ФЗ, ФЗ "О некоммерческих организациях" становится одним из основополагающих нормативно-правовых актов, определяющих положение бюджетных учреждений. Положения же БК РФ, определявшие основные положения деятельности бюджетных учреждений до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом 83-ФЗ, только косвенно касаются бюджетных и автономных учреждений в части отнесения денежных средств, выделяемых данным типам учреждений в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, к бюджетным ассигнованиям. Основным типом государственного (муниципального) учреждения, являющимся предметом регулирования БК РФ, является казенное учреждение. Многие действующие нормы БК РФ, касающиеся бюджетных учреждений, практически без изменений распространяются на казенные учреждения. Таким образом, новым типом учреждения, ориентируясь на название, является казенное учреждение, но, по сути, новым является - бюджетное учреждение, под прежним названием появляется совершенно иная форма, значительно отличающаяся от прежней формы по своим правовым и экономическим характеристикам. При этом, учитывая дополнения, внесенные в Федеральный закон N 83-ФЗ (дополнение частью 19 ст. 31), государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования, не могут быть созданы в виде казенных учреждений, а также достаточно узкие законодательные рамки использования формы казенного учреждения, то можно сделать вывод, что основными типами учреждений в здравоохранении станут бюджетные и автономные. Остановимся на особенностях автономного учреждения более подробно, так как согласно внесенным Федеральным законом N 83-ФЗ изменениям бюджетное и автономное учреждения приобретают некоторые общие черты и принципиально отличаются от нового типа - казенного учреждения, а также снимаются ограничения на создание автономных учреждений путем изменения типа существующего учреждения здравоохранения. Как уже было отмечено выше, одновременно с ФЗ "Об автономных учреждениях" принят Федеральный закон 03.11.2006 N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Принятие данного Федерального закона объективно оправданно, поскольку Федеральный закон "Об автономных учреждениях" во многом изменил сложившиеся общетеоретические и цивилистические положения. А Федеральным законом N 83-ФЗ также вносятся изменения в большое количество нормативно-правовых актов, определяющих положение государственных и муниципальных учреждений. Принципиальными изменениями являются следующие. Давая определение автономного учреждения, законодатель меняет определение учреждения, данное ранее п. 1 ст. 120 ГК РФ. В статье ГК РФ в новой редакции "учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Во всех статьях ГК РФ в новой редакции исключена формулировка "и финансируемая им (т. е. собственником. - Авт.) полностью или частично". Частичное или полное финансирование собственником предусмотрено только для частных учреждений, но не для государственных и муниципальных учреждений, порядок финансирования которых определяется законом. Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников. Постановление от 18.03.2008 N 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания" (в редакции Постановления Правительства РФ от 02.09.2010 г. N 671) определяет, что финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления федеральному автономному учреждению: а) субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание им услуг (выполнение работ); б) субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Также федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа федерального бюджетного учреждения, финансовое обеспечение деятельности которого осуществлялось на основании бюджетной сметы, в течение трех лет с даты его создания из федерального бюджета предоставляется субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения государственного задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения. Размер субсидии определяется как разность между объемами финансового обеспечения деятельности федерального бюджетного учреждения на основании бюджетной сметы и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральным автономным учреждением. Стоит отметить, что принятый Федеральный закон от 29.11.2010 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" предусматривает переход на одноканальное финансирование, что предполагает совершенно иной механизм финансирования, нежели выделение субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, что создает ряд проблем, связанных с увязкой объемных и финансовых показателей в деятельности государственных (муниципальных) учреждений <2>. -------------------------------- <2> Кадыров Ф. Н. Автономные и бюджетные учреждения, работающие в системе ОМС, могут остаться и без государственного (муниципального) задания, и без субсидий на их выполнение // Менеджер здравоохранения. 2011. N 4.

Дополнительно автономное учреждение в соответствии с законом может выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, и осуществлять иные виды деятельности, поскольку это служит достижению целей создания автономного учреждения. Однако целевая правоспособность автономного учреждения все же остается, о чем неоднократно указывает законодатель - "...для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение". Часто высказываются опасения касательно возможной коммерциализации автономных и бюджетных учреждений, что может неблагоприятно отразиться на доступности бесплатной медицинской помощи. Однако законодательное закрепление права учреждения оказывать услуги за плату направлено на обеспечение большей прозрачности их деятельности, более четкое правовое регулирование. Так, Федеральным законом N 83-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "Об автономных учреждениях", в том числе в п. 4 ст. 5, в соответствии с которыми решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь <3>. -------------------------------- <3> Кобяцкая Е. Е. Экономические последствия изменения правового статуса бюджетных медицинских учреждений // Экономика здравоохранения. 2011. N 4.

Тем не менее следует отметить, что возможностей для переориентации на коммерческую деятельность у автономных и бюджетных учреждений будет больше. Например, хотя отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (плановых объемов помощи в системе обязательного медицинского страхования) указанные учреждения не могут, законодательно не установлено ответственности за их невыполнение. Поэтому эта сфера должна быть предметом пристального внимания <4>. -------------------------------- <4> Хайрулина И. С. Указ. соч.

ФЗ "Об автономных учреждениях" запрещает распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества без согласия учредителя, презюмируя, таким образом, что распоряжение этим имуществом возможно, если согласие учредителя имеется. Нормы указанных Федеральных законов несут запрет на распоряжение только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным же имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. С 1 января 2011 г. вступило в силу Постановление от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного", в соответствии с которым подлежат включению в состав такого имущества: а) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает: - для федеральных автономных и бюджетных учреждений - в интервале от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб.; - для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации - в интервале от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб.; - для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, и муниципальных бюджетных учреждений - размер, установленный нормативным правовым актом местной администрации в интервале от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб.; б) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с п. 1 настоящего Постановления; в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда. Размер особо ценного имущества для каждого конкретного учреждения определяется органом государственной власти или местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении данного учреждения. При этом однозначно определить, без какого имущества основная деятельность автономных и бюджетных учреждений будет существенно затруднена, довольно сложно. Отсутствие четких критериев в законодательстве по данному вопросу возлагает принятие такого решения на учредителя, что не позволяет исключить субъективный подход в определении особо ценного движимого имущества, что, в свою очередь, может сказаться на величине государственного (муниципального) задания и соответствующего объема финансирования <5>. -------------------------------- <5> Кобяцкая Е. Е. Указ. соч.

Новая редакция ст. 120 ГК РФ согласно принятым законам предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, частное и казенное учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Просматривается связь между обязанностью собственника финансирования того или иного типа учреждения и объемом ответственности по долгам создаваемой организации. В связи с вышесказанным возникает вопрос о возможности несостоятельности (банкротства) автономных учреждений. Презюмируется, что государственное и муниципальные учреждения не могут быть подвержены процедуре несостоятельности (банкротства), поскольку противное означало бы банкротство самого государства, что невозможно. Статьей 65 ГК РФ несостоятельность (банкротство) предусмотрена для всех юридических лиц, за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации. Автономное учреждение является типом учреждения, соответственно, не может быть подвержено процедуре несостоятельности (банкротства). Вместе с тем автономное учреждение несет самостоятельную ответственность, следовательно, теоретически может быть подвержено несостоятельности (банкротству). Данное положение требует четкой проработки в законодательстве, чтобы исключить риск банкротства медицинских автономных учреждений при оказании медицинских услуг населению в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. Также абсолютно изменена система органов управления автономного учреждения, внедрена многоуровневая система управления, что в принципе характерно для корпорации, нежели для учреждений. Ранее орган управления учреждением являлся единоличным, назначаемым. Для медицинского учреждения это главный врач, назначаемый учредителем. Основными же органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет (высший орган управления), руководитель автономного учреждения (исполнительный орган управления), каждый из которых выполняет специально оговоренные законом функции. Руководитель автономного учреждения (главный врач) будет осуществлять лишь отдельные вопросы текущего руководства деятельностью. Как уже отмечалось ранее, Федеральный закон N 83-ФЗ также изменяет положение существующих бюджетных учреждений. Данный тип государственных (муниципальных) учреждений (бюджетное учреждение с расширенным объемом прав) становится по многим параметрам аналогичен автономному учреждению. Бюджетному учреждению предоставляется право самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель соответствующего учреждения. В ст. 9.2 "Бюджетное учреждение" Федерального закона "О некоммерческих организациях" дано понятие особо ценного движимого имущества, под которым понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения категории особо ценного"). Виды такого имущества могут определяться соответственно федеральными органами исполнительной власти в отношении федеральных бюджетных учреждений, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления в отношении муниципальных бюджетных учреждений. Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Федеральный закон N 83-ФЗ изменяет механизм финансирования бюджетных учреждений. Планируется перевести бюджетные учреждения со сметного финансирования на субсидии, выделяемые на выполнение государственного задания. Бюджетное учреждение перестает быть участником бюджетного процесса. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). В свою очередь, государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (ст. 69.2 БК РФ). В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания" финансовое обеспечение государственного задания федеральными бюджетными учреждениями осуществляется в виде субсидий. Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учреждению учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения, по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки. Размер субсидии рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ) на возмездной основе. При определении нормативных затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением государственной услуги учитываются: а) нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги; б) нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества федерального бюджетного учреждения). Нормативные затраты на содержание имущества федерального бюджетного учреждения рассчитываются с учетом затрат: а) на потребление электрической энергии в размере 10% общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей; б) на потребление тепловой энергии в размере 50% общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей; в) на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за федеральным бюджетным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки. Таким образом, субсидии покрывают затраты федерального бюджетного учреждения на выполнение (оказание) медицинских работ (услуг, включая затраты на хозяйственные нужды), также частично на содержание имущества (только недвижимого и особо ценного) и затрат на уплату налогов по данным видам имущества. Помимо выполнения государственного задания бюджетным учреждениям предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение бюджетных учреждений. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества перестает нести субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав. Для бюджетного и автономного учреждения предусмотрен разный объем прав по распоряжению имуществом и разный объем ответственности, отличающийся недвижимым имуществом. Необходимо отметить также ужесточение ответственности руководителей бюджетных учреждений (а еще ранее - автономных), включая персональную материальную ответственность. Теперь в договор с руководителем бюджетного учреждения в обязательном порядке включается условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (это заставит руководителя серьезнейшим образом обратить внимание на состояние финансов учреждения и закономерно ставит вопрос о целесообразности наличия у руководителя экономического образования) <6>. -------------------------------- <6> Стародубов В. И., Кадыров Ф. Н. Новые экономические условия деятельности учреждений здравоохранения // Менеджер здравоохранения. 2011. N 6.

Третий тип государственного (муниципального) учреждения в соответствии с законодательными изменениями - казенное учреждение. Во многом правовой статус нового типа учреждения - казенного учреждения - совпадает со статусом бюджетного учреждения, до вступления в силу положений Федерального закона N 83-ФЗ. В части целей создания, объема прав по распоряжению имуществом (право оперативного управления), наличия субсидиарной ответственности учредителя, финансирования из соответствующего бюджета на основании сметы доходов и расходов и др. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Основным отличием от существующих на настоящий момент бюджетных учреждений является то, что все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, подлежат зачислению в соответствующий бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжением учреждения. Что же предлагается использовать в качестве критерия определения типа государственного (муниципального) учреждения? С целью принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения были разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р, которыми введены следующие группы критериев. 1. Критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. В соответствии с положениями нормативно-правовых актов создание казенных учреждений предусмотрено в следующих случаях: - учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности; - учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом (психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения). 2. Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения. Вышеуказанные критерии введены для всех учреждений без учета специфики той или иной отрасли, в свою очередь, на основе их применительно к сфере здравоохранения разными авторами предлагаются дополнительные критерии выбора типа государственного (муниципального) учреждения: - социальная значимость медицинской помощи; - обеспеченность населения медицинской помощью конкретных направлений (доступность); - удельный вес приносящей доход деятельности; - риски, связанные с приносящей доход деятельностью; - наличие конкурентной среды; - привязка финансирования к объемам помощи; - уровень кредиторской задолженности (при выполнении задания) и риска ее возникновения <7>. -------------------------------- <7> Хайрулина И. С. Указ. соч.

Приведем примеры, какие факторы учитывают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, руководители отдельных учреждений при принятии решения в пользу выбора типа государственного (муниципального) учреждения. В качестве примера создания автономного учреждения можно привести пример создания в Воронежской области АУЗ "Воронежская областная клиническая стоматологическая поликлиника". При ее создании в августе 2011 г. выбор в пользу автономного учреждения сделан с учетом следующих условий: - многопрофильность медицинского учреждения, позволяющая оказывать полный спектр стоматологических услуг населению; - наличие новейшего современного оборудования, позволяющего применять на практике передовые технологии и методики диагностики и лечения; - возможность оказания уникальной высокотехнологичной медицинской помощи, повышающей конкурентоспособность медицинского учреждения на рынке стоматологических услуг Воронежской области; - высококвалифицированный медицинский персонал, постоянно повышающий уровень профессиональной подготовки в ведущих учебных центрах, в том числе на базе учебного центра АУЗ ВО "ВОКСП"; - развитая система оказания платных медицинских услуг, обеспечивающая финансовую стабильность учреждения, необходимую для создания автономного учреждения. В Вологодской области для большинства учреждений здравоохранения выбор сделан в пользу бюджетных учреждений, три учреждения здравоохранения изменили правовое положение на казенные: два дома ребенка и медицинский центр "Резерв", а автономных учреждений ни на государственном, ни на муниципальном уровне не создано. Факторы, повлиявшие на принятие решения при выборе между формой бюджетного и автономного учреждения в пользу первого: - необходимость перехода на коммерческий учет и сложности со сводной бухгалтерской отчетностью по отрасли для АУ; - сложная процедура создания автономного учреждения; - при получении бюджетных инвестиций будут применяться конкурсные процедуры по Федеральному закону 94-ФЗ как для БУ, так и для АУ; - с 01.01.2011 средства ОМС должны учитываться на лицевых счетах казначейства (письмо Минфина РФ от 02.07.2010 N 02-03-10/2427); - отсутствие конкурсных процедур при расходовании субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания в АУ может привести к снижению эффективности <8>. -------------------------------- <8> Колинько А. А., Дуганов М. Д. Особенности подготовки к реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений отрасли "Здравоохранение" // Менеджер здравоохранения. 2011. N 6.

Федеральный закон N 83-ФЗ не оставляет возможности для учреждений здравоохранения оставаться в неизменном виде. В свою очередь, тип казенного учреждения имеет достаточно узкую область применения, что для большинства учреждений определяет необходимость выбора между двумя типами - автономным и бюджетным. Приведенные отдельные примеры показывают, что в субъектах Российской Федерации создаются и автономные, и бюджетные учреждения, обе эти формы являются в большинстве случаев совершенно новыми для государственного и муниципального здравоохранения. Многие субъекты РФ вообще отказались на сегодняшнем этапе от создания автономных учреждений, но данное решение не является окончательным. Опыт деятельности медицинских организаций в новых типах учреждения, безусловно, будет учтен при дальнейшем реформировании государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.

------------------------------------------------------------------

Название документа