Основы регулирования охраны здоровья в праве Европейского союза в исторической ретроспективе

ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ИСТОРИЧЕСКОЙ РЕТРОСПЕКТИВЕ

О. О. САЛАГАЙ

Салагай Олег Олегович, кандидат медицинских наук, заместитель директора Департамента инновационной политики и науки Минздравсоцразвития России.

Статья посвящена описанию и анализу первичных источников права Европейского союза в исторической ретроспективе. На основании изложенного материала автором делаются определенные выводы, касающиеся полномочий Евросоюза в сфере охраны здоровья.

Ключевые слова: Европейский союз, право ЕС, здравоохранение.

Bases of health care regulation in the European Union law in historical retrospect O. O. Salagaj

The article is focused on the description and analysis of the existing primary sources of EU law in historic retrospective. Several conclusions concerning the EU competences were made by the author on the basis of the theoretical analysis performed.

Key words: European union, EU law, health care.

Европейский союз в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации является одним из основных внешнеполитических партнеров России <1>. Однако до настоящего времени в юридической и медицинской литературе не уделено должного внимания вопросу о полномочиях ЕС в сфере охраны здоровья граждан, не сформирован взгляд на правовую основу проводимой Союзом здравоохранительной политики. Данные обстоятельства затрудняют выработку позиции РФ при выстраивании партнерских отношений с ЕС в сфере здравоохранения, а также создают определенные трудности при определении и выстраивании приоритетных направлений сотрудничества. Все это определяет актуальность изучения первичных источников права ЕС в части определения здравоохранительных полномочий интеграционных образований. -------------------------------- <1> Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 N Пр-1440) // СПС "КонсультантПлюс".

Впервые в актах первичного права европейских интеграционных образований здоровье человека упоминается в ст. 69 Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), заключенного в 1951 г. Германией, Францией, Бельгией, Нидерландами, Италией и Люксембургом. Данная статья гласит, что государства - члены ЕОУС предпринимают меры, направленные на устранение любых ограничений по национальному признаку при приеме в угольной и сталелитейной промышленности работников, являющихся гражданами государств-членов, имеющих признанную квалификацию в угледобывающем или сталелитейном производстве, с учетом ограничений, обусловленных основными требованиями здравоохранительной и публичной политики. Следующим этапом европейской интеграции стало заключение Германией, Францией, Бельгией, Нидерландами, Италией и Люксембургом в 1957 г. в Риме Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС). В Договоре о Евратоме здоровье граждан упоминается уже 15 раз. Более того, необходимость создания условий для исключения опасности для жизни и здоровья граждан названа Высокими договаривающимися сторонами одной из причин заключения данного договора в его преамбуле. Здоровью и безопасности посвящена отдельная глава 3, в соответствии с которой для защиты здоровья работников и граждан в целом Комиссией Сообщества должны быть установлены так называемые базовые стандарты. Под базовыми стандартами понимались максимально допустимые дозы, совместимые с адекватной безопасностью, максимально допустимые уровни экспозиции и контаминации, а также фундаментальные принципы регулирования обследования здоровья работников. Согласно ст. 96 Договора о Евроатоме необходимость охраны общественного здоровья (наряду с требованиями публичного порядка и общественной безопасности) может служить основанием для ограничений по признаку национальной принадлежности на доступ к работе в ядерной области. Легко заметить, что данное основание для ограничений корреспондирует с ранее цитированным основанием, содержащимся в ст. 69 Договора о ЕОУС. В целом охрана здоровья как основание для ограничения прав встречается в международных договорах и национальном праве государств достаточно часто (см., например, ч. 2 ст. 8 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека). Договоры, заключенные в рамках интеграционных процессов в Европе, в этом отношении не являются исключением, что особенно хорошо иллюстрируется Договором об учреждении ЕЭС, заключенным в 1957 г. На базе этого договора начинают функционировать сложный и разветвленный механизм управления Сообществами и система юрисдикционного контроля, которая постепенно приобретает все более активный и всеобъемлющий характер <2>. Являясь исключительно важным для развития европейской интеграции документом, заложившим основные направления сотрудничества в рамках Сообщества на долгие годы, Римский договор не внес существенного вклада в наделение интеграционных образований полномочиями в области здравоохранения. Здоровье граждан в данном акте упоминается пятикратно, но всякий раз в качестве основания для ограничения прав, не закрепляя за институтами Сообщества дополнительных здравоохранительных полномочий. -------------------------------- <2> Энтин Л. М. Европейское право. М.: Норма, 2010. С. 35.

Несложно заметить, что с точки зрения развития охраны здоровья на коммунитарном уровне Римские договоры не представили существенных шагов вперед, сохранив лишь неизменное внимание к здоровью работников. Это представляется вполне логичным, имея в виду тот факт, что интеграция преследовала прежде всего экономические цели. Особое внимание к защите здоровья работников может быть объяснено желанием государств-членов избежать ослабления национального законодательства, регулирующего права работников и охрану окружающей среды, и возникновения ситуации социального и экологического демпинга посредством установления четких требований на уровне Сообщества <3>. -------------------------------- <3> Eichener V. Effective European problem-solving: lessons from the regulation of occupational safety and environmental protection, Journal of European Public Policy 4 (1997). P 591 - 608.

В 80-е годы правовая база для социальной политики на коммунитарном уровне в целом была расширена благодаря принятию двух важных документов: Единого европейского акта и Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества. Единый европейский акт впервые обозначил задачу формирования единого социального пространства и закрепил положения об ответственности государств-членов за решение социальных проблем. Хартия, подписанная в 1989 г. и не имевшая обязательной юридической силы, содержала в себе более 40 действий по поддержанию социального измерения в рамках построения общего рынка, одним из которых была охрана здоровья и безопасность на рабочем месте <4>. В целом же как Единый европейский акт, так и Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества не закрепили за Сообществами обособленных здравоохранительных полномочий. -------------------------------- <4> Каргалова М. В., Егорова Е. Н. Социальное измерение европейской интеграции. М.: Аксиом, 2010. 288 с.

Ситуация изменилась со вступлением в силу Договора о Европейском союзе, заключенного в 1992 г. в г. Маастрихте (Нидерланды) <5>. Маастрихтский договор впервые указал, что одним из направлений деятельности Сообщества является содействие в достижении высокого уровня защиты здоровья населения. Еще более значимым представляется тот факт, что данный договор дополнил Римский договор о ЕЭС отдельным разделом "Здравоохранение", включающим соответствующую ст. 129. Согласно данной статье Европейское сообщество способствует обеспечению высокого уровня защиты здоровья людей путем поощрения сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, оказывает поддержку их действиям. -------------------------------- <5> Treaty on the European union (Maastricht Treaty) // OJ C 191 of 29.7.1992.

Действия самого Сообщества должны быть направлены на профилактику болезней, в частности крупных бедствий для здоровья, включая наркотическую зависимость, способствуя изучению их причин и распространения, так же как и развитию информации и образования в области здоровья. На государства-члены возлагается обязанность в контакте с Комиссией согласовывать политики и программы в указанных областях здравоохранения. Комиссия может выдвигать любые полезные инициативы для содействия такому сотрудничеству. Совет при этом после консультации с Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов принимает стимулирующие меры и принимает квалифицированным большинством рекомендации по предложению Комиссии. Такие меры, однако, должны исключать какую-либо гармонизацию законов и других правовых актов государств-членов. Европейский законодатель отдельно указывает, что требования защиты здоровья должны являться составной частью других областей политики Сообщества. Отметим, что в Маастрихтском договоре уделено определенное внимание таким направлениям защиты здоровья, как охрана окружающей среды и защита прав потребителей, нормы о которых выделены в отдельные разделы Договора о Сообществе. Маастрихтским договором было предусмотрено, что в 1996 г. будет созвана конференция правительств государств-членов для внесения новых изменений в учредительные документы Союза. Такая конференция состоялась, и ее результатом стали подписанный в 1997 г. Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты <6>. -------------------------------- <6> Treaty of Amsterdam // OJ C 340 of 10.11.1997.

Амстердамский договор существенно изменил ст. 129 Договора о Сообществе, которая в соответствии с новой нумерацией стала ст. 152. В соответствии с ней при определении и применении всех политик и действий Сообщества должен быть обеспечен высокий уровень защиты здоровья человека. Данный тезис является крайне важным, поскольку в отсутствие ясно выраженных полномочий Сообщества по охране здоровья дает возможность проведения здравоохранительной политики на коммунитарном уровне, погружая ее во все политики Сообщества. Это сыграло весьма важную роль в определении векторов развития правоприменительной практики Европейского суда. Например, в решении British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco (2002) <7> о том, что при ссылке на ст. 95 Договора о ЕС в качестве правового базиса <8> законодатель не может исключать того, что фактором, лежащим в основе принимаемого решения, является общественное здоровье. Кроме того, поскольку при принятии любых действий Сообществом должен быть обеспечен высокий уровень защиты здоровья человека, такой же уровень защиты следует обеспечивать и при осуществлении мер по гармонизации. -------------------------------- <7> Case C-491/01 British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco [2002] ECR I-11453. <8> Данная статья закрепляет полномочия ЕС по сближению законов с целью установления и регулирования внутреннего рынка.

Амстердамская редакция Договора о ЕС указывает, что действия сообщества, дополняющие национальные политики, должны быть направлены на улучшение общественного здоровья, предупреждение заболеваний и расстройств человека, а также устранение источников опасности. Эти действия должны включать борьбу с крупными бедствиями для здоровья, способствуя изучению их причин и распространения, так же как и развитию информирования и образования в области здравоохранения. Сообщество также должно дополнять действия государств-членов по снижению ущерба, связанного с употреблением наркотиков, включая информирование и предупреждение, а также стимулировать сотрудничество государств-членов, оказывая, если необходимо, поддержку их действиям. Государства-члены должны во взаимодействии с Комиссией координировать между собой политики и программы в вышеуказанных областях. Комиссия при этом может предпринимать любые необходимые инициативы, чтобы развивать данную координацию. Совместным обязательством Сообщества и государств-членов остается развитие сотрудничества с третьими странами и компетентными международными организациями в сфере здравоохранения. Амстердамский договор существенно расширил полномочия Совета ЕС, установив, что последний может принимать: меры, устанавливающие высокие стандарты качества и безопасности органов и субстанций человеческого происхождения, крови и ее дериватов (которые не ограничивают государства-члены в принятии или поддержании более строгих защитных мер), меры в ветеринарной и фитосанитарной областях, которые имеют своей прямой целью защиту общественного здоровья (в отступление от ст. 37 Договора), стимулирующие меры, направленные на защиту и улучшение здоровья, исключая любую гармонизацию законов и регламентов государств-членов. Как и ранее, Совет сохранил полномочия по принятию рекомендаций. Амстердамский договор впервые ясно указывает, что действия Сообщества в сфере здравоохранения должны полностью уважать ответственность государств-членов за организацию и оказание медицинских услуг и помощи. В частности, меры Сообщества не должны затрагивать положения национального законодательства касательно донорства и медицинского использования органов и крови. Подписанный после Амстердамского договора Ниццкий договор 2001 г. <9> имел своей целью подготовку Европейского союза к функционированию в расширенном составе (к вступлению готовились 12 государств) и существенных изменений, касающихся охраны здоровья, не внес: ст. 152 Договора о Сообществе в амстердамской редакции сохранила как свое содержание, так и порядковый номер. -------------------------------- <9> Treaty of Nice // OJ C 80 of 10.3.2001.

После Ниццкого договора внимание сторонников углубления европейской интеграции под руководством Валери Жискар д'Эстена было привлечено к подготовке договора, устанавливающего Конституцию для Европы, который, однако, не вступил в силу, поскольку не был ратифицирован рядом государств. Провал Конституции для Европы привел к созыву новой межправительственной конференции, выработавшей текст подписанного в 2007 г. Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества <10> (Договор о Союзе и Договор о Сообществе стали именоваться соответственно Договор о Европейском союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС)). В данном комплексе договорных документов понятие здоровья человека цитируется наиболее часто за всю историю первичных источников права европейских интеграционных образований. -------------------------------- <10> Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Communit // OJ C 306 of 17.12.2007.

Согласно ст. 4 Договора о Европейском союзе общие проблемы охраны здоровья по вопросам, определенным в ДЕС, относятся к совместной компетенции Союза и государств-членов. При этом в области защиты и улучшения здоровья граждан Союз обладает также полномочиями осуществлять действия с целью поддержки, координации или дополнения действий государств-членов (ст. 6). Сохраняются также унаследованные от ранее принятых договоров нормы о защите здоровья работников, охране окружающей среды, а также защите здоровья как основании для введения отдельных ограничений. Интересно отметить, что положение о необходимости обеспечения высокого уровня охраны здоровья при определении и осуществлении всех направлений политики и деятельности Союза употребляется Высокими договаривающимися сторонами дважды: в ст. 9 ДЕС и ст. 168 ДФЕС. Основным сосредоточением норм, регулирующих вопросы здравоохранения, становится ст. 168 ДФЕС, размещенная в отдельной главе 14 "Здравоохранение". В целом данная статья корреспондирует с ранее действовавшей ст. 152 Договора о Сообществе, однако имеет и несколько важных отличий. Теперь, кроме ранее указанных в Амстердамском договоре, к действиям Союза относятся также мониторинг, предупреждение и борьба с серьезными трансграничными угрозами общественному здоровью. Союз должен особенно поощрять сотрудничество государств-членов, направленное на улучшение взаимодополняемости их служб здравоохранения в пограничных регионах. Уточняется, что Комиссия при содействии координации государствами-членами своих действий может предпринимать любые инициативы, в частности инициативы по установлению руководящих принципов и показателей, по организации обмена наилучшей практикой и по подготовке необходимых материалов для периодических наблюдений и оценок. О проводимых мерах должен в полной мере информироваться Европейский парламент. Заметим, что полномочия Парламента в сфере здравоохранения также в целом расширены в связи с его вовлечением в общую законодательную процедуру. Парламент и Совет в дополнение к ранее закрепленным исключительно за Советом полномочиям наделены правом по установлению высоких стандартов качества и безопасности медицинских продуктов и изделий медицинского назначения. Кроме того, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с общей законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов, могут принимать стимулирующие меры, направленные на охрану и улучшение здоровья людей, в частности на борьбу с крупными бедствиями трансграничного характера, меры по наблюдению за серьезными трансграничными угрозами здоровью, по раннему предупреждению об их появлении и по борьбе с ними, а также меры, непосредственной целью которых служит защита общественного здоровья от табака и злоупотребления алкоголем, исключая любую гармонизацию законов и регламентов государств-членов. К сфере ответственности государств-членов, ранее очерченной в ст. 152 Амстердамского договора, добавляется также управление службами здравоохранения и медицинской помощью, а равно распределение ресурсов, выделяемых на них. Нельзя не сказать о Хартии Европейского союза об основных правах, ставшей частью коммунитарного права в качестве приложения к Лиссабонскому договору. В соответствии со ст. 35 Хартии каждый имеет право на доступ к профилактической помощи по охране здоровья и право на получение медицинской помощи в соответствии с условиями, установленными национальным законодательством и практикой. Высокий уровень защиты здоровья должен быть обеспечен при определении и реализации всех политик и действий Союза. Основываясь на изложенном, можно сформулировать несколько выводов. Во-первых, в настоящее время охрана здоровья граждан и организация национальных систем здравоохранения относятся к компетенции государств-членов. При этом общие проблемы охраны здоровья по вопросам, определенным в ДЕС, относятся к совместной компетенции Союза и государств-членов. Кроме того, в области защиты и улучшения здоровья граждан Союз обладает полномочиями осуществлять действия с целью поддержки, координации или дополнения действий государств-членов. Во-вторых, Европейский союз, обладая достаточно ограниченными полномочиями по принятию актов в области здравоохранения, уделяет вопросам охраны здоровья достаточно большое внимание. Управление здравоохранительной политикой реализуется, с одной стороны, посредством принятия нормативных актов в других областях права ЕС (регулирование общего рынка, антимонопольное право и т. д.), к которым предъявляется закрепленное в уставных документах требование необходимости обеспечения высокого уровня защиты здоровья при принятии любых действий в рамках Союза, с другой стороны - посредством принятия актов мягкого права. С политологической точки зрения описываемые факты могут быть объяснены в рамках так называемого неофункционалистского подхода, согласно которому определенные политики ЕС могут невольно получать свое развитие за счет целенаправленного развития других политик (в нашем случае - развитие здравоохранения сопутствует регулированию общего рынка) <11>. -------------------------------- <11> Haas E. The uniting of Europe: political, social and economic forces (Palo Alto: Stanford University Press, 1968).

В-третьих, полномочия Европейского союза в сфере охраны здоровья граждан имеют определенную тенденцию к расширению. Это может означать, что здравоохранительные системы государств - членов ЕС будут все более конвергировать, а сами государства в своих решениях, принимаемых в рамках участия в деятельности иных международных организациях, занимающихся вопросами здравоохранения (ООН, ВОЗ, МОТ, Совет Европы и др.), будут все более связаны нормами коммунитарного права. Данный вывод подтверждается, в частности, решением Суда ЕС по делу Commission v. Ireland (2003) <12>, в соответствии с которым международное соглашение не может изменить распределение полномочий, установленных договорами, и, следовательно, автономность правовой системы Сообщества. Нельзя не отметить, что имеются и объективные политико-правовые факторы, препятствующие быстрой коммунитаризации вопросов здравоохранения. -------------------------------- <12> C-459/03 Commission of the European Communities v. Ireland.

Таким образом, представляется весьма целесообразным и перспективным для Российской Федерации в лице ее компетентных органов интенсифицировать в описанных выше пределах сотрудничество с институциональными образованиями Европейского союза по вопросам охраны здоровья, в том числе в рамках соответствующего отраслевого диалога между Минздравсоцразвития России и Генеральным директоратом Еврокомиссии по здравоохранению и правам потребителей.

------------------------------------------------------------------

Название документа