Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

И. Ш. АХМЕДОВА

Ахмедова Ильгама Ширинбалаевна, преподаватель кафедры "Финансы" Федерального государственного учреждения высшего профессионального образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации". Специалист в области финансов, денежного обращения и кредита. Окончила ФГОУ ВПО "Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации". Автор ряда научных публикаций, в том числе: "Методы оценки эффективности использования финансовых ресурсов в системе здравоохранения" (Молодежь и наука: реальность и будущее: Материалы II Международной научно-практической конференции. Невинномысск, 2009); "Применение критериев эффективности бюджетных расходов на здравоохранение" (Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Материалы XI межвузовской конференции аспирантов и докторантов. СПб., 2009); "Теоретические и организационные основы государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение" (Право и экономика. 2010. N 11); "К вопросу об эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение" (Казанская наука. 2011. N 1) и др.

В статье рассматриваются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного внешнего и внутреннего финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение. Раскрывается их значение в определении полномочий этих органов. Отмечаются положительные стороны и недостатки отдельных актов. Показываются пути совершенствования правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля.

Ключевые слова: полномочия в области контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение Счетной палаты РФ, Росфиннадзора, Минздравсоцразвития России, Федерального казначейства, нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Ahmedova I. Sh. Legal regulation of activity of state organs exercising financial control over expenses of federal budget on public health services

The author considers legislation regulating activity of state organs exercising external and internal financial control over expenditures of the federal budget on public health services. The value of these acts in defining the powers of these bodies are demonstrated. Advantages and disadvantages of some legislative acts are marked. The author shows the ways to improve the legal regulation of activities of state organs responsible for financial control.

Key words: powers of the Audit Chamber of the Russian Federation, Russian Financial Supervision Agency, Russian Ministry for Health and Social Development and the Federal Exchequer in the field of control over expenditures of the federal budget on public health services; infringement of the budgetary legislation of the Russian Federation; application of enforcement measures for infringements of the budgetary legislation of the Russian Federation.

Деятельность органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение регулируется различными нормативными правовыми актами в зависимости от состава субъектов государственного внешнего и внутреннего финансового контроля.

В Конституции Российской Федерации закреплено право Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ на создание специального органа государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета - Счетной палаты РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: Пункт 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ) нашли свое отражение вопросы деятельности органов, осуществляющих внешний контроль, в гл. 18 "Полномочия участников бюджетного процесса", а также в специальной гл. 26 "Основы государственного и муниципального контроля". Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляют следующие формы финансового контроля <2>: -------------------------------- <2> См.: Пункт 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ.

предварительный контроль - в процессе обсуждения и утверждения проектов законов о федеральном бюджете и иных проектов федеральных законов по здравоохранению и бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - во время рассмотрения вопросов исполнения федерального бюджета по расходам на здравоохранение на заседаниях комитетов (Государственной Думы - по охране здоровья, а также по бюджету и налогам; Совета Федерации - по социальной политике и здравоохранению, а также по бюджету), комиссий, рабочих групп палат Федерального Собрания РФ в ходе парламентских слушаний и в связи с поступлением депутатских запросов; последующий контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом, т. е. на стадии рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета. При этом палаты Федерального Собрания РФ имеют следующие права <3>: -------------------------------- <3> См.: Пункт 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ.

получать от Правительства РФ необходимые сопроводительные материалы при утверждении федерального бюджета, в частности, ассигнований на здравоохранение; получать от Минфина России оперативную информацию об исполнении федерального бюджета по расходам на здравоохранение; утвердить (или отклонить) отчет об исполнении федерального бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих федеральный бюджет. В то же время органы исполнительной власти Российской Федерации обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение. Счетная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и готовит заключение на годовой отчет о его исполнении, проводит экспертизу проектов федерального бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации <4>. Она наряду с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета <5>. Ее деятельность регламентируется Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (ред. от 5 апреля 2010 г.). -------------------------------- <4> См.: Статья 157 Бюджетного кодекса РФ. <5> См.: Пункт 2.1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ.

Задачами Счетной палаты РФ при проведении контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением расходных статей федерального бюджета на здравоохранение по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов федерального бюджета на здравоохранение и использования федеральной собственности; оценка обоснованности расходных статей проектов федерального бюджета по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт"; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы на здравоохранение, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение расходов федерального бюджета на здравоохранение; анализ выявленных отклонений от установленных показателей расходов федерального бюджета на здравоохранение и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета, направляемых на здравоохранение, в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ информации о ходе исполнения расходов федерального бюджета на здравоохранение и результатах проводимых контрольных мероприятий в данной сфере. В процессе реализации этих задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением расходов федерального бюджета на здравоохранение, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением расходов федерального бюджета на здравоохранение в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по разделу расходов федерального бюджета "Здравоохранение, физическая культура и спорт", в частности, по его отдельным статьям расходов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы расходов федерального бюджета на здравоохранение; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу РФ по исполнению расходов федерального бюджета на здравоохранение в отчетном году. Планирование работы Счетной палаты РФ осуществляется на основе разрабатываемых ею технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Методологическое обеспечение реализуется путем разработки стандартов и методических документов, регламентирующих осуществление всех видов и направлений деятельности Счетной палаты РФ. Так, внутренние вопросы деятельности Счетной палаты РФ, включая подготовку и проведение мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности, определены в Регламенте Счетной палаты РФ. В нем сформулированы также общие требования к проведению и оформлению результатов мероприятий и принятию решений по ним. Данные требования регулируются так же, причем можно констатировать, что частично дублируются такими внутренними нормативными документами Счетной палаты РФ, как Стандарты внешнего государственного финансового контроля, определяющие правила подготовки, проведения и оформление результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, контроль реализации результатов контрольных мероприятий. К ним относятся, например: Стандарт внешнего государственного финансового контроля СФК 4020 "Проведение контрольных мероприятий. Общие правила", Стандарт внешнего государственного финансового контроля СФК 4040 "Оформление результатов контрольных мероприятий" и др. Финансовый контроль за расходами федерального бюджета на здравоохранение, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти (внутренний контроль), регламентируется следующими нормативными правовыми актами. Бюджетным кодексом РФ в п. 1 ст. 266 установлено, что этот контроль осуществляют: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, главные распорядители средств федерального бюджета (в нашем случае - это Минздравсоцразвития России, Федеральное медико-биологическое агентство, Российская академия медицинских наук и др.) и распорядители средств федерального бюджета. Формы и порядок осуществления финансового контроля федеральными органами исполнительной власти устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно п. 2. ст. 157 БК РФ формами проведения указанного контроля являются предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением федерального бюджета. Порядок осуществления указанного контроля регулируется нормативными правовыми актами Правительства РФ, актами федеральных министерств. Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 БК РФ осуществляет финансовый контроль за: непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им данными лимитами; непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями; непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, возникновение у него денежных обязательств. На Федеральное казначейство возложены обязанности по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета с целью предотвращения факта нецелевого использования средств федерального бюджета на стадиях выделения бюджетных средств и совершения расходов федерального бюджета. Чрезвычайно важно взаимодействие Федерального казначейства и Минфина России. В связи с тем что Федеральное казначейство не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов его деятельности возлагается в основном на Минфин России, а именно на Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности <6>. -------------------------------- <6> См.: Приказ Минфина России от 7 июня 2005 г. N 110 "Об утверждении Положения о Департаменте регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности".

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль <7> за использованием средств федерального бюджета на здравоохранение, включая использование предоставляемых из федерального бюджета межбюджетных субвенций, субсидий и бюджетных кредитов. Наряду с этим указанная Служба также осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре <8>. -------------------------------- <7> См.: Пункт 1 ст. 268 Бюджетного кодекса РФ. <8> См.: Пункт 2 ст. 268 Бюджетного кодекса РФ.

Росфиннадзор наделен следующими полномочиями <9>: -------------------------------- <9> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" и Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" (с изм. от 8 августа 2009 г.).

проводит ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета на здравоохранение, включая финансовую помощь из федерального бюджета, гарантии Правительства РФ, бюджетные кредиты и бюджетные инвестиции, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также осуществляет такие ревизии и проверки по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; проводит мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере; осуществляет надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; организует формирование и ведение единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере; осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации; направляет в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществляет контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств и др. Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы <10> во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. -------------------------------- <10> См.: Приказ Минфина России от 11 июля 2005 г. N 89н "Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора".

Приоритетным направлением в деятельности Росфиннадзора во взаимодействии с правоохранительными органами является контроль за целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета <11>. -------------------------------- <11> См.: Пункт 2 Приказа Минфина России, МВД России, ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизий (проверок)".

По мотивированным обращениям руководителей правоохранительных органов федерального уровня и субъектов Российской Федерации Росфиннадзор и его территориальные органы обязаны проводить контрольные мероприятия в отношении получателей средств федерального бюджета, а также выделять своих специалистов для участия в контрольных мероприятиях, проводимых органами прокуратуры, по вопросам, отнесенным к компетенции Росфиннадзора. Кроме того, Росфиннадзор и его территориальные органы обязаны информировать органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий правонарушениях в сфере экономики <12>. -------------------------------- <12> См.: Пункт 2 Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" (в ред. от 25 июля 2000 г.).

В связи с тем что Росфиннадзор, впрочем, как и все службы, находящиеся в ведении Минфина России, не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов его деятельности возлагается в основном на Минфин России. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Минфин России издает нормативные правовые акты, регулирующие различные сферы деятельности Росфиннадзора, закрепленные в Положении о нем. Так, Приказом Минфина России от 4 сентября 2007 г. N 75н был утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Административный регламент). Данный Административный регламент в отличие от ранее действовавшего Приказа Минфина России от 2 мая 2007 г. N 39н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора" устанавливает не только порядок организации ревизий и проверок органами Росфиннадзора начиная с 1 января 2008 г., но и регламентирует всю его деятельность (начиная с планирования и заканчивая реализацией выявленных нарушений), а также порядок обжалования его действий [1]. Росфиннадзор непосредственно либо через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. Цель проводимых ревизий и проверок - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Главные распорядители средств федерального бюджета также осуществляют в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств. Так, пункт 1 ст. 269 БК РФ устанавливает, что главные распорядители средств федерального бюджета проводят проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, включая контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из федерального бюджета. В статье 158 БК РФ определяются полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования средств федерального бюджета в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, а также организовывать и осуществлять ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности. Главным распорядителем средств федерального бюджета в сфере здравоохранения является Минздравсоцразвития России, деятельность которого регулируется Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (с изм. от 9 марта 2010 г.). Минздравсоцразвития России осуществляет: функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на его содержание и реализацию возложенных на него функций; экономический анализ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса <13>. -------------------------------- <13> См.: Пункт 5.5 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (с изм. от 9 марта 2010 г.).

Федеральные органы исполнительной власти согласно ст. 270.1 БК РФ вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита или внутреннего контроля. Цель создания такого рода подразделений заключается в том, чтобы эти подразделения осуществляли разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств. Примером такого подразделения внутреннего контроля является контрольно-ревизионный отдел Департамента учетной политики и контроля Минздравсоцразвития России. К его ведению относятся организация <14> работы по осуществлению внутреннего контроля, а также контрольно-ревизионной работы. -------------------------------- <14> См.: Пункт 1.3 Приказа Минздравсоцразвития России от 16 декабря 2008 г. N 729 "Положение о Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации".

Указанный отдел в пределах своей компетенции реализует следующие основные функции <15>: осуществляет координацию и ведомственный контроль за деятельностью подведомственных Минздравсоцразвития России организаций в пределах своей компетенции; -------------------------------- <15> См.: Пункт 3 Приказа Минздравсоцразвития России от 16 декабря 2008 г. N 729 "Положение о Департаменте учетной политики и контроля Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации".

формирует планы мероприятий и организует работу по рассмотрению и устранению недостатков, выявленных государственными контрольными органами в ходе проведенных ими проверок подведомственных Минздравсоцразвития России организаций, и проводит мониторинг их выполнения; осуществляет контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета в пределах имеющихся лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования; составляет бюджетную отчетность поступлений и использования бюджетных средств для представления их в контролирующие органы; осуществляет работу по обеспечению взаимодействия с государственными контрольными органами в части контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета получателями средств федерального бюджета; координирует деятельность федеральных служб, агентства и подведомственных Минздравсоцразвития России организаций при осуществлении контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и реализации материалов проверок органов государственного финансового контроля; подготавливает отчеты по результатам проведенных проверок, организованных Минздравсоцразвития России в подведомственных ему организациях, для их представления по мере необходимости в органы государственного контроля и надзора; ведет учет проведенных проверок финансово-хозяйственной деятельности подведомственных Минздравсоцразвития России организаций, их результатов и принятых по ним мер, составляет и представляет отчетность о проделанной контрольно-ревизионной работе и др. Требования к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, включая Минздравсоцразвития России, установлены в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утв. Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" (далее - Положение). Данное Положение представляет собой методические рекомендации для контролирующих органов исполнительной власти Российской Федерации. Согласно п. 3 Положения данное положение не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Росфиннадзором в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Росфиннадзор должен применять данное Положение только при осуществлении в соответствии с п. 2 ст. 268 БК РФ контроля за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Необходимо отметить, что до введения данного Положения отсутствовал нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения контрольных мероприятий федеральными органами исполнительной власти, который четко определял бы их цели и задачи, порядок и методы проведения государственного финансового контроля, способы оформления результатов контрольных мероприятий, права, обязанности и функции контролирующих органов [2]. Данное Положение призвано осуществить нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного финансового контроля и распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения <16>. -------------------------------- <16> См.: Пункт 2 Положения о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденного Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н.

В соответствии с п. 8 Положения выделяются основные принципы, которыми работники финансового контроля должны руководствоваться при осуществлении контрольной деятельности: независимость, профессиональная компетентность, должная тщательность. Проанализировав основные положения требований к деятельности по осуществлению федеральными органами исполнительной власти государственного финансового контроля, утв. Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н, можно выделить как их положительные стороны, так и недостатки. К положительным сторонам можно отнести следующие: сделаны первые шаги на пути к четкой регламентации деятельности в области контроля федеральных органов исполнительной власти путем систематизации накопленного опыта проведения проверок федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований; определены основные принципы осуществления контрольной деятельности; введены понятия контроля качества контрольной деятельности и доказательств; на контролирующие органы возложена дополнительная обязанность по изучению систем внутреннего контроля проверяемой организации; установлены основные требования к составлению рабочей документации в целом и акта проверки в частности; субъекты финансового контроля получили четкие методические рекомендации по осуществлению своей деятельности, а проверяемые бюджетные учреждения - право на защиту своих интересов. Вместе с тем, на наш взгляд, следует отметить недостатки указанного Положения: не предусмотрена обязанность субъекта контроля предъявлять проверяемому объекту финансового контроля удостоверение (приказ, распоряжение) на право проведения проверки, а также служебное удостоверение государственного гражданского служащего, что крайне важно в современных условиях, когда участились случаи мошенничества и злоупотребления полномочиями; не установлены сроки и методы оповещения проверяемой организации об объемах и сроках проведения контрольного мероприятия. Следовательно, контролирующий орган вправе самостоятельно определить форму оповещения (письменно или устно) об объемах предстоящей проверки в зависимости от характера проводимых мероприятий, а также порядок информирования (заранее или внезапно) о предстоящем мероприятии. Отметим, что в некоторых случаях тематика проводимых проверок требует внезапности с целью исключения сокрытия тех или иных фактов (проверка сохранности материальных ценностей, проверка правильности работы с наличными денежными средствами и т. п.); не установлена продолжительность и периодичность проведения контрольных мероприятий; не установлены основания для проведения внеплановых проверок; не регламентирован порядок согласования с объектом контроля результатов контрольного мероприятия: сроки согласования, порядок вручения, дата начала и окончания проверки, порядок оформления возражений и заключения на возражения проверенной организации по акту проверки. В процессе проведения контрольных мероприятий органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение выявляют нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, влекущее применение к нарушителю мер принуждения <17>. -------------------------------- <17> См.: Статья 281 Бюджетного кодекса РФ.

Необходимо отметить, что за нарушение бюджетного законодательства могут применяться меры: ответственности, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного правонарушения; административной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения; уголовной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления. В статье 282 БК РФ представлен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, - открытый, так как позволяет применять и иные меры ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами. В статье 283 БК РФ закреплены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. При этом не все приведенные в этой статье основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства расшифрованы в дальнейших статьях БК РФ. В частности, это касается неисполнения закона о бюджете и несоблюдения нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг. Рассмотрим приведенные меры принуждения, а также основания для их применения более подробно. Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса можно отнести к числу превентивных мер. Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов обладают правом применения данной меры ответственности в отношении руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств <18>. -------------------------------- <18> См.: Часть 2 ст. 284 Бюджетного кодекса РФ.

Следующая мера принуждения - блокировка расходов (ст. 231 БК РФ) - рассматривается как сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств в случаях невыполнения определенных условий, на которые выделялись бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете. Данное действие влечет невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде бюджетных ассигнований. С 1 января по 31 декабря 2009 г. положения ст. 231 БК РФ применялись в части блокировки расходов бюджета, осуществляемой по фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленных до 1 января 2009 г. органами государственного финансового контроля и органом, исполняющим бюджет. В соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (в ред. от 24 ноября 2008 г.) ст. 231 БК РФ с 1 января 2010 г. утратила силу. Однако в действующей редакции БК РФ блокировка расходов так и осталась среди мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Изъятие бюджетных средств можно отнести к правовосстановительным мерам, т. е. мерам, которые направлены в первую очередь на недопущение потери средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы (например, изъятие бюджетных средств производится в отношении бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (ст. 289 БК РФ); при финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись (ст. 296 БК РФ); при финансировании расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ) и др.). Приостановление операций по счетам в кредитных организациях. Часть 3 ст. 284 БК РФ закрепляет право руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях. Наложение штрафа <19> за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации является наиболее распространенной мерой ответственности и применяется в семнадцати статьях гл. 28 БК РФ. Наложение штрафов по указанным в БК РФ основаниям производится в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Однако в КоАП РФ установлена ответственность за совершение только трех из семнадцати видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных ст. ст. 289, 290, 291 БК РФ. -------------------------------- <19> В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П установлено, что взыскание штрафа с юридических лиц без их согласия производится только в судебном порядке.

1. За нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов ст. 15.14 КоАП РФ закреплено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ <20>. -------------------------------- <20> В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" исчисление штрафов с 1 января 2001 г. производится исходя из базовой суммы, равной 100 руб.

На наш взгляд, при наложении штрафа за нецелевое использование бюджетных средств необходимо учитывать экономическую составляющую данного правонарушения, так как размеры нецелевого использования могут быть разными, и если при незначительном размере нецелевого использования размер установленного штрафа может быть неоправданно высок, то в другом случае размер штрафа может быть ничтожен по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. 2. За нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, ст. 15.15 КоАП РФ закреплено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 1000 МРОТ. По нашему мнению, в данной статье КоАП РФ не установлено положение в отношении получателей бюджетных средств, не вернувших выданные на возвратной основе бюджетные средства. Получается, что они могут оставаться безнаказанными. 3. За нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами ст. 15.16 КоАП РФ закреплено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. В данной статье также не предусмотрена ответственность за неперечисление процентов за пользование бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе. За совершение других видов бюджетных правонарушений в КоАП РФ ответственность не предусмотрена в отличие от Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего в каждом составе бюджетного правонарушения ответственность в соответствии с КоАП РФ. Заметим, что почти во всех основаниях применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (за исключением ст. ст. 289, 290, 291, 301 БК РФ) установлено наложение штрафов с отсылкой на старый Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Изложенное позволяет утверждать о необходимости приведения КоАП РФ в соответствие с действующей редакцией Бюджетного кодекса РФ. Начисление пени производится в случаях, установленных ст. ст. 290, 291, 304 и 305 Бюджетного кодекса РФ. К числу иных мер, применяемых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами, можно отнести следующую ответственность, установленную Бюджетным кодексом РФ, за нарушения бюджетного законодательства: выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования <21>; сокращение или прекращение других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета <22>. -------------------------------- <21> См.: Статья 293 Бюджетного кодекса РФ. <22> См.: Статья 290 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, проанализировав нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов государственного внешнего и внутреннего финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение, можно сделать вывод о необходимости их доработки, внесения уточнений и дополнений в отдельные акты. Так, в Бюджетном кодексе РФ необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства. В КоАП РФ - установить административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ. В статье 15.14 КоАП РФ необходимо привести в прямую зависимость размер административного штрафа от суммы нецелевого использования бюджетных средств (при относительно небольших и, наоборот, при чрезмерно больших суммах нецелевого использования). В Приказе Минфина России от 25 декабря 2008 г. N 146н "Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля" необходимо: установить обязанность субъекта контроля предъявлять объекту финансового контроля удостоверение (приказ, распоряжение) на право проведения проверки и служебное удостоверение государственного гражданского служащего; определить четко сроки и методы оповещения проверяемой организации о проведении контрольного мероприятия (за исключением внезапных проверок); закрепить продолжительность и периодичность проведения контрольных мероприятий; установить основания проведения внеплановых проверок; регламентировать порядок согласования результатов контрольного мероприятия.

Список литературы

1. Репин А. Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2008. N 3. 2. Губайдуллина М. Р. Проведение проверок по новым правилам // Бюджетный учет. 2009. N 9.

------------------------------------------------------------------

Название документа