Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в РФ

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИННОВАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ТУРИСТСКОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

А. Э. СААК, Е. В. ЖЕРТОВСКАЯ

Саак А. Э., кандидат технических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального права и управления Таганрогского технологического института Южного федерального университета (ТТИ ЮФУ).

Жертовская Е. В., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права и управления ТТИ ЮФУ.

В современных условиях развитие туристского комплекса Российской Федерации во многом определяется государственной политикой. Основные цели, задачи, принципы и направления национальной туристской политики определены в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и других нормативно-правовых документах. Национальная туристская политика, являясь составной частью внутренней и внешней политики РФ, включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие в России устойчивого и всеобще доступного туризма. Современные особенности государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации отражены на рисунке 1 [1, 2, 3].

Государственная политика в сфере туризма или национальная туристская политика

> Цели национальной туристской политики

- Развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе; - защита прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение безопасности туризма; - формирование правовых основ единого туристского рынка в > Российской Федерации; - развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия; - формирование представления о Российской Федерации как стране благоприятной для туризма.

> Принципы национальной туристской политики

- Содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития; - определение и поддержка приоритетных направлений туристской > деятельности; - формирование представления о Российской Федерации как стране благоприятной для туризма; - осуществление поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

> Способы национальной туристской политики

- Определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации; - нормативное правовое регулирование в сфере туризма, установление правил реализации туристского продукта; - разработка и реализация федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; - содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках, информационное обеспечение туризма; - защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности; > - содействие кадровому обеспечению в сфере, туризма развитие научных исследований в сфере туризма; - стандартизация и классификация объектов туристской индустрии; - формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров; - создание благоприятных условий для развития туристской индустрии; - оказание государственных услуг в сфере туризма; - взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации

> Приоритетные направления национальной туристской политики

Поддержка и развитие внутреннего въездного, социального и > самодеятельного туризма

Рисунок 1. Особенности государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации на современном этапе

Таким образом, под национальной туристской политикой будем рассматривать систему методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется соответствующими органами управления (туристскими администрациями) в целях создания условий для развития и совершенствования туристского комплекса страны, рационального использования ее туристского потенциала и повышения эффективности функционирования всей территориально-хозяйственной системы. Государственное регулирование развития туристского комплекса должно реализовываться через систему различных методов, инструментов и механизмов. На современном этапе одним из инновационных механизмов реализации национальной туристской политики является деятельность по созданию программ и проектов с помощью государственно-частного партнерства. Под государственно-частным партнерством (ГЧП) будем понимать [5]: - совокупность форм средне - и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях; - систему эффективного взаимодействия между органами государственного управления разных уровней и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ социально-экономического развития территорий, направленных на улучшение качества жизни; - правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса; - механизм, посредством которого возможна реализация не только приоритетных инвестиционных проектов, но и развитие инфраструктуры, а также совершенствование социальной сферы региона. Основные признаки государственно-частного партнерства представлены на рисунке 2, составленном по материалам [5].

ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

1) стороны партнерства должны быть представлены, как государственным, так и частным сектором экономики; <

2) взаимоотношения сторон частно-государственного партнерства должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и < др.);

3) взаимоотношения сторон частно-государственного партнерства должны носить партнерский, то есть равноправный характер; <

4) стороны частно-государственного партнерства должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес: <

5) стороны частно-государственного партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей; <

6) стороны частно-государственного партнерства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании < полученных результатов.

Рисунок 2. Признаки государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство имеет широкий спектр различных форм (рис. 3) [5].

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

- Система разнообразных контрактов; - арендные (лизинговые) отношения; - соглашения о разделе продукции (СРП); < - государственно-частные предприятия; - концессионные соглашения о взаимодействии бизнеса и государства.

Рисунок 3. Формы государственно-частного партнерства

Механизм государственно-частного партнерства позволяет преодолеть ограниченные возможности государства и муниципальных органов по финансированию социальных и инфраструктурных проектов, перенести часть рисков на частный сектор (бизнес), а также использовать управленческие навыки и опыт частного сектора для повышения качества предоставляемых социальных услуг и увеличения эффективности управления объектами общественной инфраструктуры [5]. В результате можно предложить простейшую схему механизма ГЧП для сферы туризма (рис. 4).

> / \ ГОСУДАРСТВО ЗАКОН < П Р О \ / Г \ / Р > Интерес А М \ / М А < Согласование

\ / / \

< ДОГОВОР > Интерес

/ \

ТУРИСТСКИЙ БИЗНЕС

Рисунок 4. Схема механизма ГЧП для сферы туризма

В проектах ГЧП частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объектов и управлению ими в соответствии с параметрами и стандартами, установленными государством. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) будет получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта. Представленный механизм ГЧП [5]: - во-первых, дает согласование стратегических интересов государства и бизнеса, которое происходит на этапе формирования программных документов; - во-вторых, дает четкое определение целей, которые фиксируются в программном документе; - в-третьих, законодательно закрепляются прозрачные процедуры реализации конкретных проектов; - в-четвертых, дает особый статус проектам и их участникам, который также фиксируется в законе; - в-пятых, также на основе закона происходит предоставление публичных полномочий бизнесу (в законе); - в-шестых, направлен на текущие интересы государства и бизнеса в каждом конкретном проекте, что осуществляется на уровне контракта; - в-седьмых, система обеспечивает стабильность и защиту интересов партнерства. В современных условиях развитие государственно-частного партнерства в сфере туризма Российской Федерации обеспечивает установление конструктивного диалога между представителями турбизнеса и органами государственной власти, содействие формированию благоприятных условий для развития предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности, совершенствование действующего туристского законодательства и принятие эффективных нормативно-правовых актов, направленных на развитие туристского комплекса страны [3]. Инструменты государственно-частного партнерства в сфере туризма РФ представлены на рисунке 5, составленном по материалам [3].

- Федеральные целевые программы "Юг России (2008 - 2012 годы)"; "Развитие историко-культурных зон в России (2010 - 2013 гг.)"; "Туристско-рекреационное развитие прибрежных территорий Азовского и Каспийского морей на период 2010 - 2015 гг."; - региональная целевая программа "Развитие туризма в Ростовской области" на 2008 - 2010 годы; Комитет по - муниципальные целевые программы "Развитие предпринимательству в туристских ресурсов в городе Ростове-на-Дону сфере туристской, на 2008 - 2010 годы"; "Развитие туризма в г. курортно-рекреационной и Таганроге на 2008 - 2010 гг." и др. гостиничной деятельности

Федеральные, ТОРГОВО-ПРОМЫШЛЕННАЯ региональные и ПАЛАТА РФ (ТПП РФ) муниципальные программы развития / \ туризма

/ \

ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ТУРИЗМА РФ

\ / \ /

Особые экономические зоны Туристские ассоциации в форме туристско-рекреационного стратегических (некоммерческих) типа, туристские кластеры партнерств и Туристские информационные центры

Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа: - на территориях муниципального - Российский союз образования "Майминский район" и туриндустрии (РСТ); муниципального образования "Чемальский - Ассоциация туроператоров; район" Республики Алтай; - центр развития туризма - на территории муниципального Великого Новгорода "Красная образования "Прибайкальский район" изба"; Республики Бурятия; - туристский информационный - на территории Алтайского района центр г. Москвы; Алтайского края; - городской - на территории Краснодарского края; туристско-информационный центр - на территории Ставропольского края; Санкт-Петербурга; - на территории Иркутского районного - туристический информационный муниципального образования Иркутской центр "Углич"; области; - информационно-туристский - на территории Зеленоградского района центр г. Таганрога и др. Калининградской области и др.

Рисунок 5. Инструменты государственно-частного партнерства в сфере туризма РФ

Государственное содействие развитию туристского комплекса РФ осуществляется прежде всего через реализацию федеральных целевых программ (ФЦП). Постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 созданы следующие особые экономические зоны туристско-рекреационного типа соответственно [4]: - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территориях муниципального образования "Майминский район" и муниципального образования "Чемальский район" Республики Алтай; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории муниципального образования "Прибайкальский район" Республики Бурятия; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Алтайского района Алтайского края; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Краснодарского края; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области; - особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Зеленоградского района Калининградской области. Появление туристско-рекреационных зон стало признанием государством и обществом туризма как приоритетного направления социально-экономического развития Российской Федерации [2]. В настоящее время в связи с экономическим кризисом активное развитие продолжается только в трех - "Бирюзовая Катунь" в Алтайском крае, "Алтайская долина" в Республике Алтай и "Байкальская гавань" в Бурятии. За последние годы накоплен определенный опыт реализации на основе государственно-частного партнерства федеральных и региональных проектов в различных отраслях экономики, таких, как подготовка г. Сочи к принятию зимних Олимпийский игр в 2014 г.; строительство первой очереди скоростной платной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург - Хельсинки; строительство в Санкт-Петербурге нового морского пассажирского порта, способного принимать крупнотоннажные круизные лайнеры и паромы по проекту "Морской фасад"; уже реализованные в Санкт-Петербурге проекты "Городской водный туристско-экскурсионный автобус" и "Городской экскурсионный автобус Сити-тур"; участие в международных и отечественных туристских выставках и другие проекты. Посредством государственно-частного партнерства в сфере туризма реализуются такие важнейшие направления туристской политики страны, как: формирование туристских кластеров; подготовка профессиональных кадров для работы в туристской индустрии с целью повышения качества туристских услуг; продвижение России на европейских и азиатских туристских рынках благодаря участию страны в крупнейших международных туристских выставках. В настоящее время Торгово-промышленная палата Российской Федерации (далее - ТПП РФ) является уникальной организацией, статус которой позволяет обеспечивать эффективный диалог российских экономических субъектов с государственными органами власти [6]. Это позволяет ТПП РФ являться мощным инструментом российского бизнеса для защиты своих интересов и создания четкой системы взаимодействия с государством, оперативно транслировать свои интересы в государственные органы и обеспечивать их защиту при принятии решений государственными органами. В настоящее время в ТПП РФ создано и действует 33 комитета, в том числе Комитет ТПП РФ по предпринимательству в туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности. Функции Комитета ТПП РФ по предпринимательству в туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности представлены на рисунке 6 [6].

Функции комитета ТПП РФ по предпринимательству в туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Анализ факторов, оказывающих негативное влияние на развитие > предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности, содействие устранению необоснованных ограничений и бюрократических барьеров

Участие совместно с подразделениями, общественными формированиями и членами ТПП Российской Федерации в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства, проведении > экспертизы проектов нормативно-правовых актов и актов общеэкономического характера, затрагивающих интересы предприятий и предпринимателей в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Содействие выработке эффективных форм и механизмов государственной > и общественной поддержки предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Участие в проведении маркетинговых исследований по направлениям > деятельности Комитета

Участие в формировании и пользовании информационными банками данных > по различным направлениям предпринимательства, создаваемыми в ТПП РФ

Установление контактов и организация делового сотрудничества с > международными и национальными союзами, ассоциациями, объединениями предпринимателей и отдельными туристскими фирмами зарубежных стран

Содействие российским предприятиям и предпринимателям в > ознакомлении, использовании и распространении зарубежного и отечественного опыта развития предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Оказание содействия российским предприятиям и предпринимателям в > получении справочно-информационной и консультационной помощи по вопросам внешнеэкономического сотрудничества

Подготовка предложений по организации и участию в работе выставок, > конференций, семинаров, симпозиумов и других мероприятий по направлениям деятельности Комитета в России и за рубежом

Привлечение отечественных научных и деловых кругов к работе > международных и национальных выставок, ассамблей, конференций, симпозиумов по проблемам развития предпринимательства в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Обобщение материалов выставок, конференций, симпозиумов и других > мероприятий и подготовка на их основе рекомендаций для Президента и Правления ТПП Российской Федерации

Оказание содействия в организации встреч деловых кругов, курсов и семинаров по обмену опытом и повышению квалификации специалистов > отраслевых объединений и предприятий в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности в Российской Федерации и за рубежом

Рисунок 6. Функции Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности

Работа Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности во II полугодии 2009 г. была направлена на [6]: - выполнение Программы деятельности ТПП РФ на 2007 - 2011 годы, решений Съезда ТПП РФ, постановлений Правления и Президиума Правления ТПП РФ, Плана работы Комитета на 2009 год; - участие в законо - и нормотворческой деятельности ТПП РФ; - анализ проблем отраслевого развития; участие в реализации приоритетных национальных проектов; - взаимодействие с территориальными ТПП, профильными комитетами и подразделениями Палаты; - работу с сайтом ТПП РФ. Деятельность Комитета ТПП РФ строилась в тесном взаимодействии с [6]: - Комитетом Государственной Думы ФС РФ по экономической политике и предпринимательству; - Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ; - Федеральным агентством по туризму; - Российским союзом туриндустрии; - Российской гостиничной ассоциацией; - Российской академией наук; - региональными туристскими администрациями; - профильными комитетами территориальных ТПП; - объединениями предпринимателей туриндустрии. Особое внимание уделялось [6]: - вопросам содействия формированию государственной политики и единого туристского пространства России, ставших предметом обсуждения на экономических и туристских форумах, научно-практических конференциях, в комитетах по туризму территориальных ТПП; - разработке и созданию целостной и экономически выгодной системы развития сферы туризма; - подготовке предложений по Концепции Федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)"; - вопросам состояния туристской отрасли в условиях финансово-экономического кризиса, совершенствования всей сферы туристской экономики в направлении создания конкурентоспособного российского турпродукта и значительного роста туристской привлекательности страны; - опережающему развитию научных исследований и созданию многоуровневой системы непрерывного профессионального образования для сферы туризма; - презентации туристских возможностей регионов. В настоящее время при Комитете ТПП РФ по предпринимательству в сфере туристской, курортно-рекреационной и гостиничной деятельности функционирует рабочая группа по информационным технологиям в туризме [6]. Данная группа создана с целью содействия широкому внедрению информационных технологий в работу туристской сферы как одного из приоритетных направлений туристской политики России, развития информационной инфраструктуры туризма и придания на этой основе новой динамики ее развитию, формированию единого информационного туристского пространства России (и стран СНГ) [6]. Деятельность группы направлена на содействие процессу формирования современной информационной и технологической базы в туристской сфере и ее интеграцию в мировое информационное пространство. В своей деятельности Рабочая группа руководствуется Положением о Комитете ТПП РФ по предпринимательству в сфере туризма и Уставом ТПП РФ. Рабочая группа по информационным технологиям в туризме решает задачи, представленные на рисунке 7 [6].

Задачи, решаемые Рабочей группой по информационным технологиям в туризме:

разрабатывает предложения по оптимизации законодательно-правовой > базы в области информационных технологий (в координации с Комитетами ТПП, их структурными подразделениями и Аппаратом ТПП)

разрабатывает предложения по формированию единых отраслевых > стандартов, а также единых форматов представления, передачи, хранения и обработки информации

> участвует в разработке предложений по обеспечению информационной безопасности туристской отрасли(в рамках своей компетенции)

> содействует реализации Программы развития информационных технологий в российском туризме и конкретных проектов

> содействует повышению квалификации кадрового состава отрасли, общей культуры использования информационных технологий

устанавливает контакты и организовывает деловое сотрудничество с > международными и национальными союзами, ассоциациями, объединениями предпринимателей и отдельными туристскими фирмами зарубежных стран

Рисунок 7. Задачи, решаемые Рабочей группой по ИТ в туризме

Рабочая группа выполняет следующие функции (рис. 8) [6]:

Рабочая группа выполняет следующие функции:

- участие в разработке и осуществлении экспертизы проектов нормативно-правовых актов; - мониторинг состояния, тенденций и динамики развития рынка ИКТ в туристской отрасли; - разработка методических и аналитических материалов; - анализ и обобщение опыта (в том числе международного) > использования информационных технологий в туризме; - анализ и обобщение опыта защиты информации, выработки мер информационной безопасности; - участие в работе конференций, выставок, презентаций, организация и участие в семинарах по вопросам использования ИТ в туризме.

Рисунок 8. Функции Рабочей группой по ИТ в туризме

- участие в разработке и осуществлении экспертизы проектов нормативно-правовых актов; - мониторинг состояния, тенденций и динамики развития рынка ИТ в туристской отрасли; - разработка методических и аналитических материалов; - анализ и обобщение опыта (в том числе международного) использования информационных технологий в туризме; - анализ и обобщение опыта защиты информации, выработки мер информационной безопасности; - участие в работе конференций, выставок, презентаций, организация и участие в семинарах по вопросам использования ИТ в туризме. Таким образом, мировой финансовый кризис, затронувший туристский рынок России, оказал значительное влияние на поведение и взаимодействие его основных участников, вынуждая их приспосабливаться к сложившейся ситуации и разрабатывать стратегию поведения в новых условиях, а также комплекс антикризисных мер. Необходимо тесное сотрудничество туристского сектора и государства путем развития и углубления государственно-частного партнерства с целью выработки совместных действий для эффективного развития туристского комплекса страны.

Литература

1. Писаревский Е. Л. Актуальные вопросы государственного регулирования туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2009. N 2. 2. Правоприменительная практика реализации Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (Интервью заместителя руководителя Ростуризма Евгения Писаревского информационному агентству "Гарант") // URL: http://www. russiatounsm. ru/rubnki/-1124140427/. 3. Материалы сайта Федерального агентства по туризму // URL: http://www. russiatourism. ru. 4. Материалы сайта Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами: URL: http://www. rosoez. ru. 5. URL: http://www. ppp-russia. ru. 6. URL: http://www. tpprf. ru.

------------------------------------------------------------------

Название документа