Понятие и сущность системы управления физической культурой и спортом в России как объекта правового регулирования административным правом

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ В РОССИИ КАК ОБЪЕКТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫМ ПРАВОМ

М. Г. ВУЛАХ

Вулах М. Г., доцент Поволжской академии государственной службы им П. А. Столыпина, член рабочей группы по совершенствованию спортивного законодательства Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.

Физическая культура и спорт представляют собой сложную, многообразную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений. В свою очередь, "система управления, существующая в отечественной физкультурно-спортивной сфере, охватывает широкий спектр физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг и определяет достижение цели - высокой социально-экономической результативности в текущем, среднесрочном и стратегическом периодах времени в плане качественного улучшения состояния здоровья и физического совершенствования населения, и в первую очередь подрастающего поколения" <1>. -------------------------------- <1> Криворучко В. И., Иванюженков Б. В., Нелюбин Д. В. Стратегическое управление физкультурно-спортивным комплексом Российской Федерации: Монография. М.: Советский спорт, 2005. С. 3.

Для того чтобы дать общую характеристику системы управления в рассматриваемой отрасли социальной сферы, необходимо прежде всего определить понятия "система", "управление", "физическая культура" и "спорт". Под системой понимается "множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов, знаний и т. д.), представляющее собой определенное целостное образование, единство" <2>. В свою очередь, системность является одним из важнейших параметров объективного и, прежде всего, мира социального <3>. Особо следует отметить связь категорий "система" и "структура", где последняя представляет собой внутреннюю организацию первой, при этом "единство элементов системы не означает абсолютного единства всех связей, взаимодействий, отношений. Единство всегда достигается лишь по отдельным параметрам, важным для существования и отдельных элементов, и системы, ими образуемой" <4>. -------------------------------- <2> Современный словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1993. С. 562. <3> Афанасьев В. Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. С. 16. <4> Аверьянов А. Н. Системное познание мира: Методологические проблемы. М.: Политиздат, 1985. С. 127.

В свою очередь, управление представляет собой постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект посредством соответствующего механизма управления <5>. При этом социальное управление существует в рамках взаимодействия людей, т. е. в пределах субъективного фактора <6>. -------------------------------- <5> Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 9. <6> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 42.

Многообразие управленческих отношений, регулируемых административным правом, порождает стремление ученых к их классификации. Так, профессор Ю. М. Козлов выделяет следующие их виды: а) между соподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы и должностные лица); б) между несоподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два федеральных министерства; администрации двух областей); в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например, министерство и унитарное предприятие); г) между органами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например, по вопросам финансового контроля, административного надзора); д) между органами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными предприятиями и учреждениями (например, по вопросам регистрации коммерческих структур); е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями; ж) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством; з) между органами исполнительной власти и гражданами <7>. -------------------------------- <7> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 52 - 53.

В настоящее время в общетеоретической и специальной литературе существует множество определений понятий "физическая культура" и "спорт" <8>. -------------------------------- <8> См., например: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 64 - 93; Евсеев Ю. И. Физическая культура. Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 5; Матвеев Л. П. Общая теория спорта и ее прикладные аспекты. 4-е изд., испр. и доп. СПб., 2005. С. 8; Лубышева Л. И. Социология физической культуры и спорта: Учеб. пособие. М., 2004. С. 27 - 32; Теория и методика физической культуры: Учебник / Под ред. проф. Ю. Ф. Курамшина. М.: Советский спорт, 2004. С. 6 - 7; Терминология спорта. Толковый словарь спортивных терминов. М.: СпортАкадемПресс, 2001. С. 377, 442 - 443 и др.

Так, словарь иностранных слов дает следующие понятия рассматриваемых терминов: - физическая культура - часть общей культуры общества, одна из сфер социальной деятельности, направленная на укрепление здоровья, развитие физических способностей человека <9>. -------------------------------- <9> Современный словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1993. С. 646.

- спорт (англ. sport): - 1) составная часть физической культуры - средство и метод физического воспитания, имеющие целью развитие и укрепление организма человека и достижение им высоких результатов в соревнованиях; 2) система организации и проведения соревнований и учебно-тренировочных занятий по этим комплексам <10>. -------------------------------- <10> Там же. С. 575.

Некоторые авторы также выделяют термин "спортивная индустрия", который охватывает "всех лиц, осуществляющих спортивную деятельность (спортивные организации и лиги, команды, игроков, тренеров и судей, лиц, занимающихся спортивным маркетингом, прессу и т. д.)" <11>. При этом необходимость государственного управления исследуемой области общественных отношений обосновывается, в частности, высокой динамичностью рыночных процессов в сфере физической культуры и спорта <12>. -------------------------------- <11> Wise N. Aaron, Meyer S. Brace. International Sports Law and Business. Volume 1. The Hague: Kluwer Law International, 1997. P. 10. <12> Степанова О. Н. Маркетинг в сфере физической культуры и спорта. 2-е изд., стереотип. М.: Советский спорт, 2005. С. 12.

Однако нас интересуют прежде всего законодательные положения, раскрывающие понятия физической культуры и спорта в России. Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. N 4868-1 <13> в ст. 11 определяли систему физической культуры и спорта как совокупность государственных и общественных форм деятельности, осуществляемой в целях физического воспитания населения, отдельно отметив то, что формирование системы физической культуры подчинено целям настоящих Основ и направлено на организацию процессов физического воспитания населения с учетом интересов каждого человека, требований производства, образования и культуры народов Российской Федерации. При этом само понятие "физическая культура" в рассматриваемом законодательном акте раскрыто не было. Таким образом, в соответствии с указанным положением ст. 11 Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте физическая культура была практически приравнена к физическому воспитанию населения, что, безусловно, сузило круг отношений, регулируемых нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере. В свою очередь, ст. 21 Основ определила, что спорт - обобщенное понятие одного из компонентов физической культуры общества, исторически сложившегося в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям. Подобную законодательную конструкцию сложно было назвать удачной, поскольку определение спорта в качестве составной части физической культуры без толкования самого термина "физическая культура" не только не способствовало развитию механизма организации настоящей области социальной сферы, но и явно затрудняло определение конкретных полномочий государственных, муниципальных и общественных органов управления физической культурой и спортом. -------------------------------- <13> Ведомости Верховного Совета РФ. 1993. N 22. Ст. 784.

Несомненно, что настоящие проблемы были учтены законодателем при разработке последующих федеральных законов о физической культуре и спорте. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <14> физическая культура определена как "часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития", а спорт как "сфера социально-культурной деятельности, как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним". -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

Как отмечает профессор С. В. Алексеев, "от физической культуры спорт отличается тем, что в нем имеется обязательная соревновательная компонента. И физкультурник, и спортсмен могут использовать в своих занятиях и тренировках одни и те же физические упражнения (например, бег), но при этом спортсмен всегда сравнивает свои достижения в физическом совершенствовании с успехами других спортсменов в очных соревнованиях. Занятия же физкультурника направлены лишь на личное совершенствование безотносительно к достижениям в этой области других занимающихся" <15>. Однако следует отметить, что понятия "спорт" и "соревнование" не являются тождественными, поскольку "спорт существенно шире и кроме соревнований включает и другие компоненты, в частности систему специальной подготовки спортсменов, обеспечивающую достижение соответствующего уровня развития участников соревнований" <16>. -------------------------------- <15> Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 82 - 83. <16> Красников А. А. Проблемы общей теории спортивных соревнований. М.: СпортАкадемПресс, 2003. С. 46.

В настоящее время в результате проведенных экономических и организационно-правовых реформ понимание основных характеристик терминов "физическая культура" и "спорт" претерпевает изменения, связанные не только с осознанием необходимости создания серьезной материальной основы для дальнейшего развития физической культуры в стране, поддержки физкультурного (физкультурно-спортивного) движения, но и с развитием профессионального спорта, а также общественного управления рассматриваемой областью социальной сферы. Таким образом, можно согласиться с приведенным профессором С. Н. Братановским определением системы управления физической культурой и спортом как одной из подсистем управления обществом, имеющей внутреннюю организацию, функциональную связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития <17>. В свою очередь, физкультурно-спортивное движение может рассматриваться как открытая система, развивающаяся на базе государственных устоев и общих принципов управления <18>. -------------------------------- <17> Братановский С. Н. Организационно-правовые проблемы управления физической культурой и спортом в условиях рынка. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1996. С. 8. <18> Камалетдинов В. Г. Физкультурно-спортивное движение: управление и пути совершенствования // Теория и практика физ. культуры. 1999. N 4. С. 19 - 20.

Физическая культура и спорт представляют собой широкую область общественных отношений, урегулированных различными отраслями права. Настоящее утверждение справедливо для правовых систем разных стран, которые, безусловно, имеют свои особенности, изученные ведущими зарубежными специалистами в соответствующей сфере. Рассмотрим настоящий вопрос применительно к условиям Российской Федерации. Административное право России регулирует "отношения в сфере исполнительной власти, отношения в сфере государственного контроля, не состоящего в аппарате управления, а являющегося самостоятельным звеном, и деятельность внутриорганизационную" <19>. При этом следует отметить связь сущности и содержания административного права, заключающуюся в том, что именно в содержании конкретизируется его социальная природа <20>. Рассматривая физическую культуру и спорт как объект правового регулирования административным правом, необходимо изучить их специфику, которая выражается в определенной нормативными актами компетенции органов государственной власти и иных органов управления в области развития физической культуры и спорта. -------------------------------- <19> Манохин В. М., Панова И. В., Ковалева Н. Н. Российское административное право: Учеб. пособие. Саратов, 1997. С. 11. <20> Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юр. лит., 1985. С. 18.

Конституция РФ в ч. 2 ст. 41 содержит положение о том, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта. Настоящая норма декларативна, однако уже ее наличие в Основном Законе имеет важное значение, так как тем самым закладываются правовые основы соответствующей деятельности органов государственной власти в рассматриваемой области общественных отношений <21>. Очевидно, что полноценное развитие физической культуры и спорта невозможно без соответствующего регулирования как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления. -------------------------------- <21> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 241.

Базовым законодательным актом является Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Настоящий нормативный акт закрепляет принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в Российской Федерации и содержит положения, определяющие компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области физической культуры и спорта, а также указания на компетенцию органов местного самоуправления в рассматриваемой области общественных отношений и формы взаимодействия вышеназванных структур между собой. Таким образом, действующее российское законодательство, регулирующее соответствующую группу общественных отношений, прямо причисляет систему управления физической культурой и спортом к объектам правового регулирования административным правом России и государственного регулирования в целом.

------------------------------------------------------------------

Название документа Вопрос: Является ли заявление защитника "Сатурна" Вадима Евсеева, прозвучавшее в интервью "Советскому спорту", об имевшем место предложении ему в прошлом году поучаствовать в договорном матче основанием для начала расследования? Какая организация должна его инициировать? И что должно последовать за этим? ("Спорт: экономика, право, управление", 2010, N 3) Текст документа

Вопрос: Является ли заявление защитника "Сатурна" Вадима Евсеева, прозвучавшее в интервью "Советскому спорту", об имевшем место предложении ему в прошлом году поучаствовать в договорном матче, а также о том, что "...договорные матчи - вот первостепенная задача... В прошлом году один матч без чьих-либо слов был очень показательным. И что? Все посмотрели, все сказали - а никаких действий нет. Все замечательно, и даже тренер одной из команд на повышение пошел - в ЦСКА. Ради клуба, сыгравшего "красивую" игру, продлевают трансферное окно. Команду, которая играла честно, наоборот, расформировывают", основанием для начала расследования? Какая организация должна его инициировать? И что должно последовать за этим?

Ответ: Договорные матчи имеют довольно сложную правовую природу: они представляют собой нарушения и сферы так называемого "мягкого права", т. е. начиная от норм регламентов и других нормативных документов ФИФА, УЕФА и РФС, включая, наверное, и недавно принятый Кодекс чести РФС, и также сферы уголовного права. Поэтому заниматься вопросами "договорняков" - прерогатива как профильных спортивных структур, включая Контрольно-дисциплинарный комитет и Комитет по этике РФС, так и правоохранительных органов государства (МВД России) и международных правоохранительных структур (Интерпол). Изучение зарубежного опыта показывает, что одним из наиболее действенных средств борьбы с коррупцией в футболе являются методы уголовного права. Уголовное преследование, применяемое по отношению к преступлениям, связанным с коррупцией в спорте, становится все более злободневным. В Уголовном кодексе Российской Федерации есть статья 184, которая предусматривает ответственность за подкуп спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников или организаторов профессиональных спортивных соревнований с целью оказания влияния на результаты этих соревнований. За совершение данного преступления правонарушитель может быть довольно строго наказан, в частности, лишением свободы сроком до пяти лет. С другой стороны, незаконное получение спортсменами денег, ценных бумаг или иного имущества, переданных им в целях оказания влияния на результаты соревнований, а равно незаконное пользование спортсменами услугами имущественного характера, предоставленными им в тех же целях, может повлечь за собой наказание, в том числе в виде лишения права заниматься профессиональной спортивной деятельностью на срок до трех лет либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. Аналогично незаконное получение денег, ценных бумаг или иного имущества, а также незаконное пользование услугами имущественного характера спортивными судьями, тренерами, руководителями команд и другими участниками или организаторами профессиональных спортивных соревнований в целях оказания влияния на результаты этих соревнований влечет за собой уголовное наказание, в частности, в виде лишения свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Между тем в Европе подобные явления довольно жестко пресекаются правоохранительными органами. Вспомним, например, громкую историю с "Марселем". 20 мая 1993 г. данный французский клуб выиграл матч чемпионата Франции у скромного "Валансьена", а через неделю в финале Лиги чемпионов взял верх над "Миланом". Однако вскоре игрок "Валансьена" Жак Глассманн выступил в прессе с сообщением, что ему и двум другим футболистам команды - Хорхе Бурручаге и Кристофу Робберу - со стороны марсельца Жан-Жака Эйдели было сделано предложение продать матч, а также не играть жестко, дабы не травмировать футболистов "Марселя" перед финалом Лиги чемпионов. Публичное заявление Глассманна стало основанием для расследования, по итогам которого вскрылась схема купли-продажи матчей, организованная президентом "Марселя" Бернаром Тапи. И несмотря на то что этот человек занимал высокое положение в обществе и даже входил в правительство, дело было доведено до суда, на котором Бернара Тапи приговорили к двум годам лишения свободы. Что касается "Марселя", то у него отобрали чемпионский титул того сезона и сослали в низший дивизион. Аналогичная судьба постигла и "Валансьен". Звание победителя Лиги чемпионов у "Марселя" осталось, однако ему запретили участвовать в еврокубках на следующий сезон. Отсутствие правоприменительной практики по пресечению коррупции в сфере большого спорта в России связано в том числе и с тем, что нет достаточных оснований для возбуждения подобных уголовных дел. Заявление Вадима Евсеева, прозвучавшее 20 апреля 2010 г. в интервью "Советскому спорту", о якобы имевшем место предложении ему в прошлом году поучаствовать в договорном матче вряд ли может послужить основанием для начала расследования, так как Евсеев отказался назвать конкретное лицо, предлагавшее подкуп спортсмену с целью оказания влияния на результат игры, да и самого события преступления как такового вроде бы не произошло в силу отказа Евсеева от участия в сговоре. Заявление Евсеева о том, что "в прошлом году один матч без чьих-либо слов был очень показательным. И что? Все посмотрели, все сказали - а никаких действий нет. Все замечательно, и даже тренер одной из команд на повышение пошел - в ЦСКА. Ради клуба, сыгравшего "красивую" игру, продлевают трансферное окно. Команду, которая играла честно, наоборот, расформировывают", тоже не конкретное, бездоказательное и является его мнением, и только. А свободу и плюрализм мнений в нашей стране пока никто не отменял. Поскольку формально-юридически статья 184 УК РФ относится к категории дел публичного обвинения (дела должны возбуждаться правоохранителями по фактам, в том числе на основании сообщений СМИ, т. е. независимо от того, обратился ли кто-либо в правоохранительные органы (МВД) с официальным письменным заявлением с указанием на конкретные обстоятельства и конкретных лиц, в том числе и по фактам неоконченных преступлений/покушений на преступления), то теоретически сообщение Евсеева может заинтересовать правоохранительные структуры. Однако на практике, несмотря на то что подобных и даже более конкретных заявлений о договорных матчах (например, небезызвестное публичное заявление тренера команды второго дивизиона Косогова о договорных матчах) было сделано немало, ни одного уголовного дела, несмотря на существование специальной статьи 184 УК РФ, возбуждено не было. Основные выводы: 1) инициатива о проведении расследований и официальные заявления, в частности, в правоохранительные органы должны исходить прежде всего от администрации РФС, должностных лиц других организаций, курирующих данные спортивные мероприятия и данный вид спорта, которые должны немедленно реагировать на соответствующие сообщения игроков, тренеров команды, судейского состава, иных официальных лиц, которые задействованы в матче, как в форме внутренних расследований и процедур по фактам нарушения проведения соревнований, так и в форме официальных обращений в правоохранительные инстанции; 2) необходима специализированная межведомственная структура, куда бы вошли специалисты из МВД, Генпрокуратуры, Ассоциации юристов России, Минспорттуризма и РФС, которая бы в сотрудничестве с международными структурами, включая Интерпол, ФИФА, УЕФА, ассоциации букмекеров, и с учетом зарубежного опыта профессионально занялась борьбой с договорными матчами. Эта структура должна быть подконтрольна и подотчетна определенному органу верховной власти. Такой подход может способствовать эффективной борьбе с коррупцией, несколько веков назад названной английским философом и литератором Томасом Гоббсом корнем зла, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам. К сожалению, этот корень довольно глубоко проник и в спортивную сферу, подрывая саму сущность спортивного движения, что требует принятия государством адекватных организационно-правовых и правоохранительных мер и усилий.

П. В.Крашенинников Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, государственный советник юстиции РФ, Председатель Ассоциации юристов России, председатель Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Государственной Думы, ректор Российской школы частного права при Президенте РФ, председатель Попечительского совета Федерации хоккея России, вице-президент ХК "Металлург" (Магнитогорск)

------------------------------------------------------------------

Название документа