Формирование модели жилого помещения жилищных фондов временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами

ФОРМИРОВАНИЕ МОДЕЛИ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ФОНДОВ ВРЕМЕННОГО ПОСЕЛЕНИЯ ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ И ЛИЦ, ПРИЗНАННЫХ БЕЖЕНЦАМИ <*>

В. А. МЕРКУЛОВ

-------------------------------- <*> Merkulov V. A. Formation of model of living accommodation of housing funds of temporary location of forced migrants and persons recognized as refugees.

Меркулов Вячеслав Анатольевич, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Курганского государственного университета.

В статье рассматриваются этапы формирования и становления правового регулирования предоставления и пользования жилыми помещениями фондов временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами.

Ключевые слова: беженцы, вынужденные переселенцы, жилое помещение, специализированный жилищный фонд.

The article is concerned with the stages of formation and establishing legal regulation of providing and use of premises of temporary accommodation funds for the forced migrants, and equitable refugees.

Key words: refugee, equitable refugee, premises, special-purpose residential properties.

Правовое регулирование, связанное с предоставлением и пользованием жилых помещений фондов временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, имеет сравнительно небольшой срок. Историко-правовой анализ позволяет выделить несколько этапов развития данных отношений. Первым внутренним документом по проблемам миграции принято считать <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" <2>, которое было издано в соответствии с распоряжением Президента РСФСР от 14 декабря 1991 г. N 123-рп "Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" <3>. Постановление предусматривало формирование в ряде субъектов Российской Федерации пунктов для приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев. Этим же нормативным актом предусматривалось принятие на учет указанных категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, без учета времени проживания на данной территории. Таким образом, законодатель предписывал предоставлять беженцам и вынужденным переселенцам жилые помещения по договору найма из государственного или муниципального жилищных фондов. -------------------------------- <1> См.: Сандугей А. Н. Депортация: наказание или процедура // Административное право и процесс. 2005. N 1. С. 32. <2> Российская газета. 10.03.1992. <3> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1842.

Стремление государства в решении жилищной проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в этот период нашло свое отражение в уменьшении количества условий, связанных с возможностью получить жилье. Так, если по общему правилу право на получение жилого помещения в законе связывалось с нуждаемостью в улучшении жилищных условий и постоянным проживанием в данном населенном пункте (ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР <4>), то для беженцев и вынужденных переселенцев предоставление жилья было обусловлено лишь одной нуждаемостью (п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам"). Исключение ценза оседлости вписывалось в действовавшую в то время жилищную концепцию. Во-первых, его отсутствие допускалось законом, а во-вторых, являлось реальной помощью государства, ввиду того, что срок проживания, как условие постановки на учет, в разных субъектах Российской Федерации колебался от года до десяти лет <5>. -------------------------------- <4> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883. <5> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 116.

Точкой отсчета законодательного регулирования отношений по предоставлению и пользованию жилыми помещениями фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, следует считать Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" <6> (далее - Закон об основах федеральной жилищной политики). Он возлагал на органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления обязанность обеспечивать жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, аренды, купли-продажи, с учетом льгот, в том числе предусмотренных для беженцев. Закон об основах федеральной жилищной политики вводит понятие "специализированные дома", предназначенные "для проживания отдельных категорий граждан в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов" <7>, которые впоследствии войдут в состав специализированного жилищного фонда. -------------------------------- <6> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 99. <7> Крашенинников П. В. Жилищное право. М., 2008. С. 134.

С принятием Законов Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" <8> (далее - Закон о беженцах) и N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" <9> (далее - Закон о вынужденных переселенцах) начинает формироваться "специальный жилищный фонд, предназначенный для беженцев" и "специальный жилищный фонд, выделенный для вынужденных переселенцев". Именно из этих фондов законодатель предписывает органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления предоставлять беженцу и вынужденному переселенцу жилые помещения. -------------------------------- <8> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 12. Ст. 425. <9> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 12. Ст. 427.

Однако по сути своей данные нормы являлись декларативными, поскольку отсутствовал механизм их реализации (основания и порядок предоставления, норма предоставления и т. д.). Это было связано с тем, что этими законами "впервые в России на законодательном уровне были предприняты попытки решить проблему вынужденной миграции" <10>; сказалось и отсутствие опыта правового регулирования подобных вопросов. Кроме того, нельзя не заметить поспешность, с которой была предпринята эта попытка. Нормативные акты были приняты практически сразу же после присоединения России к международным документам <11> - Конвенции о статусе беженцев 1951 г. <12> и Протоколу 1967 г. <13>. -------------------------------- <10> Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах (постатейный). М., 1998. С. 10. <11> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. N 3876-1 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. N 49. Ст. 2863. <12> Бюллетень международных договоров. 1993. N 9. <13> Там же.

Таким образом, первый этап, длившийся с 24 декабря 1992 г. по 20 декабря 1995 г., следует охарактеризовать как период становления законодательного регулирования отношений, связанных с жилыми помещениями фондов временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Учитывая применение действовавших Закона о беженцах и Закона о вынужденных переселенцах, а также опыт других государств <14>, были подготовлены два проекта, которые внесли изменения в названные нормативные акты. Федеральными законами от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" <15> и от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" <16> соответствующие нормативные акты были изложены в новой редакции, в каждой из которых появилась отдельная статья, посвященная фонду жилья для данной категории граждан. -------------------------------- <14> См. подробнее: Басангов Д. А. Комментарий к Федеральному закону "О беженцах" (постатейный) / Под ред. Л. В. Андриченко. М., 2007. <15> Собрание законодательства РФ. 1995. N 52. Ст. 5110. <16> Собрание законодательства РФ. 1997. N 26. Ст. 2956.

Прежде всего, изменилось название жилищного фонда, из которого предоставляются жилые помещения беженцам и вынужденным переселенцам. Он стал именоваться как "фонд жилья для временного поселения" для соответствующей категории граждан, тем самым подчеркивая срочность характера правоотношений, связанных с пользованием жилыми помещениями. Временный характер обусловлен наличием статуса "беженец" и "вынужденный переселенец", утрата или прекращение которого означают невозможность пользования данным жилым помещением. В Законе о беженцах и Законе о вынужденных переселенцах появилось предназначение жилищного фонда - для проживания определенных субъектов - беженцев и членов их семей, а также вынужденных переселенцев. Учитывая, что одним из условий и гарантий правильного распределения жилых помещений являлось и является его надлежащее урегулирование <17>, Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 20 февраля 1995 г.) и Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 28 июня 1997 г.) вводят очередность предоставления жилого помещения. Ее устанавливают территориальные органы миграционной службы. -------------------------------- <17> См.: Седугин П. И. Указ. соч. С. 125.

Поскольку пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения обусловлено наличием статуса "беженец" или "вынужденный переселенец", законодатель устанавливает ряд ограничений на его правовое регулирование. Оно не подлежит приватизации, обмену, бронированию, сдаче в поднайм, аренду или субаренду. Раздел помещения и вселение временных жильцов допускаются лишь с согласия территориального органа миграционной службы. К фонду жилья для временного поселения были отнесены дома, квартиры, общежития, другие жилые помещения. И если первые два объекта жилищных прав, безусловно, входили в состав фондов жилья для временного поселения беженцев и вынужденных переселенцев, то включение в этот список общежития вряд ли выглядело обоснованным. Статья 109 ЖК РСФСР предусматривала для проживания рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан в период работы или учебы использование общежитий. Таким образом, предоставление жилого помещения в общежитии должно было быть связано с работой или учебой. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 29-ФЗ "О внесении дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" <18> официально закрепил положение о том, что в состав специализированных домов входят жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Данные изменения связаны, скорее всего, с тем, что законодатель постарался придать жилищному законодательству более стройную систему, так как Закон об основах федеральной жилищной политики имел приоритет перед другими законодательными актами, в том числе перед ЖК РСФСР. -------------------------------- <18> Собрание законодательства РФ. 1999. N 7. Ст. 876.

Именно с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 29-ФЗ "О внесении дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" заканчивается второй этап, на котором произошло окончательное закрепление жилых помещений фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, в составе специализированного жилищного фонда. Стартом третьего этапа, который можно охарактеризовать как совершенствование правового регулирования данных правоотношений, следует считать принятие Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации и Положения о фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании. Эти Положения утверждены Постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. N 845 и от 9 апреля 2001 г. N 275 и действуют до настоящего времени. Кроме того, действует Порядок учета лиц, признанных беженцами, нуждающихся в жилых помещениях из фонда жилья для временного поселения, и предоставления им указанного жилья, утвержденный Приказом министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации от 5 октября 2001 г. N 83. Данные нормативные акты определяют порядок формирования и использования фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, в частности, порядок предоставления жилых помещений из указанных фондов, порядок заключения и расторжения договора найма, права и обязанности лиц, которым предоставлены соответствующие жилые помещения. К несомненному достоинству Постановления Правительства РФ от 8 декабря 2000 г. N 845 "Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации" следует отнести то, что оно впервые ввело в законодательство более точное понятие - "специализированное жилое помещение". До этого в Законе об основах федеральной жилищной политики упоминался термин "специализированные дома" как составная часть жилищного фонда. Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ "О внесении в некоторые акты законодательства Российской Федерации изменений и дополнений, направленных на развитие системы ипотечного жилищного кредитования (заимствования)" <19> в ЖК РСФСР была введена глава 3.1 под названием "Пользование жилыми помещениями из фондов жилья для временного поселения". В состав данного фонда вошло жилье для беженцев и вынужденных переселенцев. -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5135.

Важным нововведением является положение ч. 2 ст. 108.1 главы 3.1 ЖК РФ, в соответствии с которым жилые помещения из фондов жилья для временного поселения должны отвечать санитарным и техническим требованиям, а также закрепление нижнего предела нормы жилой площади при ее предоставлении, которая равняется 6 кв. м на человека. Четвертый этап следует связывать с введением в действие ЖК РФ <20>. Именно с его принятием возникла необходимость правового регулирования исследуемых отношений на более высоком уровне в иерархии нормативно-правовых актов. Так, ст. 108 ЖК РФ предусматривает принятие федеральных законов, которые устанавливают порядок предоставления жилья вынужденным переселенцам и беженцам. -------------------------------- <20> Собрание законодательства РФ. 2005. N 32. Ст. 165.

Проанализировав историю правового регулирования отношений, связанных с предоставлением и пользованием жилых помещений фондов временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, можно сказать, что одним из главных достижений явилось включение этих жилых помещений в состав специализированного фонда и более глубокая урегулированность, прежде всего в ЖК РФ, правоотношений. Принятие федеральных законов, устанавливающих порядок предоставления жилья вынужденным переселенцам и беженцам, позволит придать большую динамику этим отношениям, что в конечном итоге будет способствовать реализации права на жилище, закрепленного в ст. 40 Конституции РФ.

------------------------------------------------------------------

Название документа