Генезис формирования государственной политики противодействия наркотизации общества: сравнительно-правовой анализ

ГЕНЕЗИС ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НАРКОТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ <1>

Е. Е. ТОНКОВ

-------------------------------- <1> Грант РГНФ N 08-03-00157А "Организация социально-правового противодействия наркотизации образовательной среды".

Тонков Е. Е., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Белгородского государственного университета.

Сравнительно-правовой анализ деятельности государств по противодействию наркотизации показывает, что остановить ее распространение только уголовно-правовыми и оперативно-розыскными методами невозможно. Детальное изучение международного опыта и его особенностей может оказаться полезным для совершенствования российского законодательства и эффективного использования политических ресурсов.

Ключевые слова: государственная политика, противодействие наркотизации общества.

Comparative-legal analysis of state activity against narcotization shows that it is impossible to stop narcotics spreading by means of legal and criminal investigative methods. Detailed study of international experience and its pecularities can be useful for improvement of Russian legislation and effective usage of political resources.

Государственно-правовая политика противодействия наркотизации общества является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, развивает и конкретизирует положения соответствующей государственной стратегии с учетом интересов населения в сфере защиты основных прав и свобод граждан, представляя собой реализацию в рамках законодательно установленных правовых ограничений комплекса мер нормативно-правового, организационно-управленческого, психолого-педагогического, медицинского и социально-экономического характера, направленных на решение проблем, обусловленных незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Государственно-правовая политика противодействия наркотизации является основой для совместного участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества в обеспечении комплексного решения проблем сбалансированного и эффективного влияния на источники и факторы развития наркоугрозы. Как отмечает американский политолог Т. Ремингтон, "роль законодательной политики в обеспечении эффективного управления государством зависит от того, сдерживают ли законы произвол бюрократии и могут ли они поставить цели общественного благосостояния выше частных интересов" <2>. Однако, на наш взгляд, в России медленно формируются основы эффективной государственной деятельности в сфере противодействия наркотизации общества. -------------------------------- <2> Ремингтон Т. Демократизация, разделение властей и объем государственных полномочий в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 28.

Проблема поиска действенных мер борьбы с наркотизацией общества возникла не сегодня. Еще 31 июля 1918 г. было издано предписание Совета народных комиссаров N 7206-7212 "О борьбе со спекуляцией кокаином". Декретом ВЦИК от 20 июня 1919 г. "Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении" губернские подразделения чрезвычайной комиссии наделялись правом уничтожения (расстрела) торговцев кокаином во внесудебном порядке <3>. -------------------------------- <3> Декрет ВЦИК от 20 июня 1919 года "Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении" // Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ / Под ред. А. Н. Сергеева. М.: Щит-М, 2000. С. 70.

Российским государством, его различными органами осуществлен комплекс мер, направленных на борьбу со злоупотреблениями наркотиками и их незаконным оборотом. В 1998 г. вступил в действие Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", попытки принятия которого предпринимались фактически с момента образования России как независимого государства. Следует отметить, что подготовка проекта указанного Закона была начата еще в 1992 г. в Верховном Совете Российской Федерации. По воспоминаниям его разработчиков, "первоначально предполагалось в одном законе урегулировать порядок законного оборота наркотиков, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть действующее административное и уголовное законодательство об ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, усовершенствовать некоторые процессуальные нормы" <4>. -------------------------------- <4> Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ / Под ред. А. Н. Сергеева. М.: Щит-М, 2000. С. 92.

Закон также должен был не только установить порядок легального оборота наркотиков, но и определить меры противодействия их незаконному обороту, ответственность за нарушения запретительных норм, условия лечения и реабилитации наркоманов. Однако впоследствии концепция комплексного закона была пересмотрена, так как, по мнению многочисленных критиков, не соответствовала сложившейся в отечественном законодательстве отраслевой структуре построения. Тем не менее в истории нашего государства такой комплексный закон принят впервые. Закон установил правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Одновременно им определены направления государственной политики в рассматриваемой сфере, выполняющие роль приоритетных правовых ограничений, в частности государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ <5>. -------------------------------- <5> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.

С принятием данного Закона впервые в нашей стране был установлен порядок составления списков наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. Закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" позиционировал Россию в качестве субъекта, активно формирующего и реализующего государственно-правовую политику противодействия наркотизации страны. Закон разработан в духе рекомендаций Программы ООН по наркотикам (ЮНДКП) и получил ее одобрение. Принятием закона Россия продемонстрировала, что ее официальная политика направлена на жесткое государственное противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Имеет смысл обратиться к опыту других стран, хотя ни одно государство не может однозначно заявить о создании оптимальной системы противодействия наркотизации. В рамках Всекитайской выставки по борьбе с наркотиками по приглашению Русско-китайского Центра по сотрудничеству в области образования, науки и культуры нами в мае 2004 г. в Пекинском университете "Конкорд" был прочитан цикл лекций "Система профилактики наркомании". Одновременно изучался опыт противодействия наркотизации в Китайской Народной Республике. Государственный Совет КНР рассматривает антинаркотическую политику как дело, касающееся судьбы китайской нации. Борьба с наркотиками в качестве основной политической установки государства включена в программу социально-экономического развития страны, объявлена важной задачей руководства всех провинций, создана система оперативной ответственности. В КНР осуществляется стратегия комплексных мер противодействия наркотизации, что подразумевает общественную системную программу и долговременную стратегическую задачу, для решения которой применяются юридические, административные, экономические, культурные, образовательные и медицинские средства, мобилизующие все силы общества на борьбу с наркотиками. Практической реализацией политики противодействия наркотизации руководит правительство, ее курируют соответствующие отделы органов общественной безопасности, занимаются соответствующие правительственные подразделения, в работе участвуют и общественные организации. В 1990 году в КНР создан Государственный комитет по борьбе с наркотиками (ГКБН) в составе представителей 25 министерств и других ведомств, включая Министерство общественной безопасности, Министерство здравоохранения, Главное таможенное управление и т. д. В 1998 году по решению Госсовета КНР сформировано Управление по борьбе с наркотиками при Министерстве общественной безопасности, которое в то же время является рабочим органом ГКБН. К настоящему времени во всех правительствах провинций, автономных районов и городов центрального подчинения (их всего 31) и большинства уездов (городов и районов) Китая созданы соответствующие руководящие органы по борьбе с наркотиками. В органах общественной безопасности 24 провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, 204 подчиненных им районов (городов и округов) и 735 уездов (городов и районов) созданы отряды вооруженной милиции по борьбе с наркотиками. Отряды Народной вооруженной милиции Китая, органы общественной безопасности, пограничной охраны, юстиции, таможни, контроля и управления медикаментами, промышленно-торгового административного управления также участвуют в борьбе с наркоманией. Расходы на антинаркотические мероприятия включены в бюджеты провинций. Кроме того, в 1998 г. по решению Госсовета был создан Фонд борьбы с наркотиками, который аккумулирует внебюджетные поступления на реализацию конкретных мер по противодействию наркотизации. Приоритетными методами противодействия наркотизации являются профилактика и принудительное лечение в наркологических диспансерах и лечение в сочетании с воспитанием трудом в исправительно-трудовых учреждениях, которые представляют собой особые школы-лечебницы для оказания помощи наркозависимым. В Китае насчитывается около 800 наркологических диспансеров и 180 исправительно-трудовых лечебниц. Больным наркоманией оказывается не только безопасное и научно обоснованное лечение, но и предлагается освоение элементарных общеправовых знаний. С ними проводятся тренинги, способствующие овладению общепринятыми нормами поведения, организуются занятия по общеобразовательным предметам, разнообразные культурно-спортивные мероприятия. С 1997 г. введена в действие инструкция Государственного комитета по делам образования, в соответствии с которой антинаркотическая пропаганда является составной частью идейно-нравственного воспитания и официально включена в учебные программы начальных и средних школ. В школах созданы воспитательные пункты по вопросам профилактики наркомании, проводятся широкомасштабные мероприятия по созданию в населенных пунктах "кварталов без наркотиков". Вместе с тем строгий контроль и решительный запрет немедицинского употребления наркотических и психотропных веществ представляют собой важное направление развития законодательства Китая. В настоящее время в рассматриваемой сфере приняты около 40 нормативно-правовых актов. Уголовный кодекс КНР предусматривает смертную казнь для особо опасных преступников, совершивших преступления, связанные с контрабандой, сбытом, перевозкой и производством наркотиков. Суровость наказания свидетельствует о непримиримой позиции китайского правительства по отношению к незаконному обороту наркотиков. В большинстве штатов США существует наказание не только за хранение и употребление, но и даже за попытку приобретения наркотиков. В Англии и Франции наркоманов в судебном порядке отправляют на принудительное лечение, причем в последние годы в этих странах отмечается рост настроений в сторону еще большего ужесточения антинаркотической политики. В Германии борьба с наркотиками на законодательном уровне сочетается с мощнейшей информационно-пропагандистской кампанией, направленной на наиболее уязвимые категории населения: безработных, школьников и студентов. Во время прохождения стажировки в Управлении полиции г. Дрездена по программе "Профилактика наркомании" нам пришлось принимать непосредственное участие в подобных мероприятиях и убедиться в их распространенности, состоятельности и эффективности. Такая стратегия связана с осознанием колоссальных потерь для общества, обусловленных прогрессирующей наркотизацией населения. В Германии в настоящее время сложилось пять методов борьбы с наркоманией, которые взаимодействуют и дополняют друг друга: - криминально-политический метод, согласно которому предупреждение наркомании рассматривается в тесной связи с общими мероприятиями по предупреждению уголовной преступности; - социально-психологический метод, который исходит из функциональности употребления наркотиков и строится на принципе "функциональных эквивалентов"; - метод, который направлен на охрану здоровья человека и всестороннее развитие социальных качеств личности; - метод, направленный на оказание помощи лицам, страдающим наркоманией, в котором объединены наркопревентивные мероприятия по минимизации ущерба здоровью и снижению риска; - образовательный метод, в котором вопросы наркокультуры общества рассматриваются в качестве важнейшей задачи образования и культивирования жизненного опыта. В отличие от нашей страны, в Германии еще в 1971 году был принят Закон о наркотических веществах и криминализации употребления наркотиков. В соответствии с данным Законом уже с этого времени в школах проводятся обязательные занятия о вреде наркотиков, на которых нам приходилось присутствовать. В результате последовательной реализации Закона Германии удалось иммунизировать значительную часть населения против наркотиков и существенно снизить для молодежи привлекательность их употребления. В 1978 году борьба с наркотиками была поставлена в Германии в один ряд с борьбой против терроризма. Характерно, что в центре антинаркотической работы в Германии находятся не запрещенные наркотические вещества и последствия их употребления, а само явление наркотизации общества как комплексного социального процесса, в котором наркоманы вольно или невольно принимают активное участие. В Германии проблемы зависимости от алкоголя, табака, медикаментов приобрели такое же значение, как и проблема зависимости от наркотических средств. Наркотизация рассматривается как многогранное явление, которое обусловлено не столько наркотиками, сколько социальными факторами и индивидуальными качествами личности. Введено понятие так называемого "треугольника причин наркотизации", состоящего из условных факторов "личность - окружающий мир - наркотики". В рамках реализации международного исследовательского проекта нами совместно с коллегами из Харьковского национального университета МВД Украины изучался опыт противодействия наркотизации в Испании. В этой стране в 1985 году был принят Национальный план борьбы с наркоманией (PND), содержащий следующие приоритетные направления: - сокращение предложения наркотиков и спроса на них путем проведения полицейских спецопераций; - уменьшение уровня тревоги общества по поводу угрозы наркотизации; - создание государственной сети учреждений по оказанию медицинской и психологической помощи наркоманам и их окружению; - координирование и сотрудничество органов власти на всех уровнях по решению проблемы наркотизации. Принятие плана PND было связано с тем, что в начале 80-х годов XX века в Испании началась настоящая эпидемия внутривенного употребления героина. Общество стало выражать по данному поводу большую озабоченность, тогда как государственные учреждения, по мнению нашего коллеги из Валенсийского университета доктора Андреу Лопес-Бланко, кроме риторических деклараций, никакого интереса к проблеме не проявляли (нечто подобное стало происходить и в России в 90-х гг.). В этих условиях стало возможным говорить о возникновении в Испании общественного движения в ответ на вызванные наркотизацией проблемы. Одной из мер, предложенных планом PND, стало принятие директивы министерством образования и науки, начиная с 1987/88 учебного года осуществлять специальную программу предупреждения наркомании. В соответствии с директивой обеспечивается соответствующая подготовка преподавателей и их взаимодействие с представителями органов власти, а также включение вопросов предупреждения наркомании в учебные планы образовательных учреждений. Эти меры дополнены рядом других, кодифицированных в королевских Декретах от 14 июня 1991 г. N 1006 и N 1007. Среди условий, необходимых для профилактики наркомании, в PND указаны улучшение условий жизни населения и предупреждение маргинализации. В специальном информационном бюллетене PND указано: "Понятие "предупреждение" мы можем свести к достижению такой ситуации, в которой независимо от предлагаемого на рынке объема веществ, способных оказывать вредное воздействие, население будет иметь возможность реагировать положительно (свободный отказ от употребления) на вызываемые наркотиками ощущения, ведя такой стиль жизни, при котором их употребление не имело бы места" (перевод доктора А. Лопес-Бланко). План PND объединяет все мероприятия, осуществляемые различными министерствами по противодействию наркотизации. Для реализации плана Советом министров образована межминистерская рабочая группа, в составе которой введена должность исполнительного координатора как специального представителя правительства. Однако не во всех странах отношение к проблеме наркотизации характеризуется одинаково жестко. Так, "либеральную" группу представляют Голландия и Швейцария, руководствующиеся принципом "уменьшения вреда" наркотиков посредством вывода некоторых (так называемых "легких") видов наркотиков из нелегального оборота. Из-за своей неоднозначности и спорности эта модель пока не получила широкого распространения в мире, тем более что ее положительные результаты не подтверждены. Обобщая опыт зарубежных стран в противодействии наркотизации, можно констатировать, что Российскому государству не следует ограничиваться законодательными мерами и деятельностью правоохранительных органов. Противодействие наркотизации должно включать в себя широкий диапазон государственных и общественных мер. В этом плане показателен пример Швеции, где максимально используются ресурсы гражданского общества и государственных институтов, которые направляются в том числе на пресечение коррупционных действий в силовых органах. Здесь функционирует гибкая система управления антинаркотической деятельностью и осуществляется постоянный контроль за ее исполнением. Вместе с тем все национальные системы противодействия наркотизации имеют свои просчеты и упущения. Универсального средства, которое могло бы быть рекомендовано для повсеместного распространения, пока не найдено и не следует ждать чуда от законодателя. Так, до настоящего времени отсутствуют объективные количественные и качественные критерии, которые бы позволяли определить, насколько правовые ограничения, содержащиеся в конвенциях ООН и действующем российском законодательстве, способствуют снижению масштабов наркотизации как на международном, так и на национальных уровнях. Кроме того, принимаемые меры по стабилизации и оздоровлению наркотической ситуации оказались неадекватными сложившемуся положению. Гражданам России со стороны государства не обеспечена защита от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы, что, безусловно, оказывает влияние на эффективность практического противодействия незаконному обороту наркотиков и выбор стратегической линии государства в политической, экономической, социальной, культурной сферах. Поэтому детальное изучение международного опыта и его особенностей может оказаться весьма полезным для совершенствования российского законодательства и эффективного использования политических ресурсов. Сравнительно-правовой анализ показывает, что остановить распространение наркомании невозможно только уголовно-правовыми и оперативно-розыскными методами. Противодействие наркотизации должно основываться на общесоциальных мерах профилактики, включающих медицинское, правовое и поведенческое просвещение, поддержку профессионального образования, развитие сети общедоступных массовых спортивных учреждений, программ государственной поддержки занятости молодежи. Меры уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должны быть дифференцированы в зависимости от тяжести содеянного, способствовать эффективной борьбе с наркобизнесом, сокращению наркотизации общества, возвращению к нормальной жизни граждан, вовлеченных в потребление наркотиков, защите молодых поколений.

------------------------------------------------------------------

Название документа