Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Всемирной организации здравоохранения

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ <*>

М. А. КОРОБЕНКОВА

Коробенкова М. А., главный правовой инспектор труда территориальной организации г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области профсоюза работников торговли, общественного питания, потребительской кооперации и предпринимательства РФ "Торговое единство", магистрант инновационной программы "Общественное здоровье" СПбГУ.

В статье автор раскрывает особенности нормотворческой деятельности Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) с момента создания организации до сегодняшнего дня, классифицируя виды принимаемых нормативных актов и предлагая меры по совершенствованию нормотворчества ВОЗ.

Ключевые слова: здоровье, защита здоровья, право на здоровье, Устав ВОЗ, рекомендация ВОЗ, конвенция ВОЗ.

The author of the article reveals the peculiarities of norm-making activity of the World Heath Organization (WHO) from the moment of creation of organization till the present, classifying the types of adopted normative acts and proposing the measures related to improvement of norm-making of the WHO.

Key Words: health, protection of health, right to health, Charter of the WHO, recommendation of the WHO, convention of the WHO.

В современных условиях глобализации, интеграции государств значительно повышается мобильность населения, которая, в свою очередь, ведет к трансграничному переносу заболеваний. Международные связи в различных сферах жизнедеятельности - торговле, науке, культуре, образовании - приводят к более тесным контактам людей и, как следствие, к повышению вероятности заражения. Общеизвестными фактами являются вспышки атипичной пневмонии (2003), птичьего гриппа (2005), гриппа A(H1N1) (2009). Увеличивается смертность от ВИЧ/СПИДа, гепатитов, туберкулеза и вместе с тем от неинфекционных болезней (сердечно-сосудистые заболевания, рак). Значительно повышают нагрузку на сферу здравоохранения вооруженные конфликты и террористическая деятельность, стихийные бедствия и природные катаклизмы. Продолжают оставаться актуальными для многих государств, включая Россию, проблемы охраны здоровья матери и ребенка, бытового и дорожно-транспортного травматизма, распространения алкоголизма, табакокурения, насилия и суицида, сохранения здоровой окружающей среды, безопасности пищевых продуктов. Вышеперечисленные условия подчеркивают значение международного сотрудничества в сфере охраны здоровья. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), объединяющая 193 государства <1>, играет ключевую роль в организации международного сотрудничества в сфере здравоохранения. -------------------------------- <1> См.: Всемирная организация здравоохранения. Страны // Официальный сайт ВОЗ. URL: http://www. who. int/countries/ru/index. html.

Несмотря на то что жизнь и здоровье человека представляют собой базовые ценности, право на здоровье было признано на международном уровне только в середине XX в., и основополагающая роль в признании этого права принадлежит Уставу (Конституции) ВОЗ <2>, который был подписан 22 июля 1946 г. Устав не только определяет основную цель организации - достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья, но и закрепляет понятие здоровья. Здоровье - это состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов. Устав провозглашает право каждого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического и социального положения на обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья и право пользоваться всеми достижениями в области охраны здоровья, одновременно возлагая на государства ответственность за здоровье своих народов и обязанность принимать все необходимые социальные, правовые и медико-санитарные меры <3>. -------------------------------- <2> См.: Всемирная организация здравоохранения. Основные документы. Женева, 2007. С. 1 - 26. <3> См.: Преамбула и ст. 1 Устава ВОЗ.

Среди функций, которые должны вести к достижению цели, Устав называет принятие различных актов (в том числе нормативного характера). По своей правовой природе нормотворческая деятельность представляет делегированное выполнение части правотворческих полномочий государств-членов. Она включает в себя разработку, утверждение и способствование принятию конвенций, соглашений и регламентов по вопросам международного здравоохранения, заключение международных договоров, принятие рекомендаций государствами, содействие становлению международных обычаев, т. е. использование традиционных для международных межправительственных организаций способов реализации нормотворческих полномочий <4>. -------------------------------- <4> См.: Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 37; Малинин С. А., Ковалева Т. М. Правосубъектность международных организаций // Правоведение. 1992. N 5. С. 53 - 62.

ВОЗ может предлагать принятие конвенций, соглашений и правил, давать рекомендации по вопросам международного здравоохранения. Она должна способствовать улучшению стандартов обучения и подготовки в сфере здравоохранения, устанавливать и пересматривать международную номенклатуру болезней, причин смерти и приемов общественного здравоохранения, стандартизировать диагностические процедуры, устанавливать стандарты для пищевых, биологических, фармацевтических и аналогичных продуктов <5>. -------------------------------- <5> См.: п. "k", "o", "s", "t", "u" ст. 2 Устава ВОЗ.

Говоря о нормотворческой деятельности, следует упомянуть также внутриорганизационные акты - резолюции, утверждающие обязательные для членов правила взаимоотношений внутри организации. К таким актам относятся правила процедуры, бюджетные и финансовые правила, правила о персонале. Особенностью этих актов является то, что они действуют лишь внутри организации и регулируют отношения, возникающие в связи с ее функционированием. В соответствии с Уставом Всемирная ассамблея здравоохранения - высший орган управления ВОЗ - наделена полномочиями по принятию конвенций и международных соглашений по вопросам компетенции ВОЗ. Принятые конвенции и соглашения подлежат последующей ратификации государствами - членами ВОЗ, только после этого они вступают в силу <6>. -------------------------------- <6> См.: ст. ст. 19, 20, 60 Устава ВОЗ.

На первой Ассамблее была принята Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений и подписаны соглашения о сотрудничестве с ООН, МОТ, ФАО и ЮНЕСКО (1948). В дальнейшем были подписаны подобные соглашения с МАГАТЭ (1959), ИФАД (1980) и ЮНИДО (1989). Также Ассамблея подписала соглашение с правительством Швейцарии о местонахождении штаб-квартиры ВОЗ (1948) и соглашения о штаб-квартирах региональных бюро с соответствующими государствами. Таким образом, принятые на начальном этапе деятельности международные договоры носят организационный характер и непосредственного отношения к вопросам здравоохранения не имеют. Несмотря на то что организация существует с 1948 г., длительное время вопросы здравоохранения регулировались исключительно через принятие правил или рекомендаций. Однако сфера, регулируемая правилами, строго ограничена - представлена в Уставе в виде закрытого перечня. Правила могут устанавливаться только в отношении: - санитарных и карантинных требований и иных мероприятий, направленных против международного распространения болезней; - номенклатуры болезней, причин смерти и практики общественного здравоохранения; - стандартов диагностических методов исследования для их международного использования; - стандартов в отношении безвредности, чистоты и силы действия биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле; - рекламы и ярлыков биологических, фармацевтических и подобных продуктов, имеющих обращение в международной торговле <7>. -------------------------------- <7> См.: ст. 21 Устава ВОЗ.

Примерами таких правил являются Международная классификация болезней десятого пересмотра (1990), Международные медико-санитарные правила (2005). Принятие документа в форме правил позволяет избежать промедления, связанного с подписанием и ратификацией документа каждым государством-участником, так как для правил установлена процедура "молчаливого согласия". Если в установленный срок государство не известило об отклонении документа или об оговорках, правила становятся обязательными для него. Основная же масса разрабатываемых ВОЗ документов принимается в форме рекомендаций. Рекомендации выражают позицию организации и оценку поведения государств, устанавливают желательную модель поведения, но при этом их принятие не связано сложностями, присущими процессу выработки обязательных норм (это особенно актуально для организаций с большим численным составом). Рекомендации имеют более мягкую форму в сравнении с конвенциями, соглашениями или правилами, более простой порядок внесения изменений. Еще одной причиной предпочтения рекомендательной формы является столкновение с коммерческими интересами транснациональных корпораций <8>. -------------------------------- <8> См.: Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 122; Каркищенко Е. И. Нормотворческая деятельность Всемирной организации здравоохранения // Московский журнал международного права. 2004. N 1(53). С. 78 - 84.

Хотя рекомендации не содержат юридически обязательных норм, они имеют большую моральную и политическую силу, так как зачастую получают последующее признание в практике государств. Многие внутригосударственные акты могут приниматься на основе рекомендаций ВОЗ. В частности, на рекомендации ВОЗ ссылаются Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 "О трансплантации органов и (или) тканей человека", Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1995 г. N 1241 "О государственном контроле за медицинскими иммунобиологическими препаратами", некоторые нормативные акты Главного государственного санитарного врача. Рекомендации ВОЗ используются при формировании минимального набора продуктов питания для определения потребительской корзины <9>, при разработке инструкций Министерством здравоохранения и социального развития РФ. -------------------------------- <9> См.: п. 9 Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по РФ и в субъектах РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192.

Тем не менее имеются все основания говорить о недостаточном применении ВОЗ регламентирующих инструментов воздействия на государства. Регулируя вопросы своей компетенции ограниченным набором правил и рекомендациями, ВОЗ практически не использует право принимать конвенции. Первым и единственным в истории международным договором, принятым под эгидой ВОЗ, стала Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ) <10>. В 1995 г., осознав тщетность издания рекомендаций в рамках программы борьбы против табакокурения, Ассамблея обратилась к Генеральному директору с вопросом о возможности разработки конвенции. Конвенция была принята 21 мая 2003 г. и вступила в силу 27 февраля 2005 г. -------------------------------- <10> См.: Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака // Официальный сайт ВОЗ. URL: http://www. who. int/fctc/ru/ index. html.

Таким образом, ВОЗ воспользовалась своим правом на принятие конвенций впервые только через 55 лет после своего создания! Несмотря на то что вопросы табакокурения связаны с серьезными коммерческими интересами, РКБТ ВОЗ является успешным шагом в данном направлении. Изначально РКБТ ВОЗ была подписана 168 государствами (что составляет почти 90% членов организации), на сегодня 164 из них ратифицировали ее (включая Россию). Существует мнение, что недостаточное нормативное регулирование оставляет государствам слишком большую свободу выбора и негативно сказывается на международном прогрессе в сфере здравоохранения. Нормотворческая деятельность специализированных учреждений должна быть активизирована, поскольку именно они имеют абсолютное преимущество в этой сфере на международной арене. Противоположная точка зрения состоит в том, что жесткая регламентация в области здравоохранения представляет собой вмешательство во внутренние дела государства и наносит ущерб принципу свободной торговли. Принятие обязательных норм влечет за собой длительные переговоры и может вызвать разногласия. С другой стороны, рекомендации не возлагают на страны обязательств. Нарастающая глобализация давно вывела вопросы здравоохранения из сферы национального законодательства. На сегодняшний день именно международное право должно стать эффективным механизмом защиты здоровья населения. В то время как другие международные организации принимают международные договоры, ВОЗ практически устранилась от исполнения этой важнейшей функции, возложенной на нее Уставом. Можно сказать, что ВОЗ нацелена непосредственно на охрану здоровья, отстраняясь при этом от защиты права человека на здоровье. Очевидно, что все многочисленные вопросы здравоохранения урегулировать путем принятия конвенций невозможно. Но представляется, что методы регламентации и рекомендации должны использоваться в сочетании и должен быть найден определенный баланс в регулировании сферы здравоохранения. К тому же многие вопросы здравоохранения уже регулируются конвенциями и соглашениями, принятыми на региональном уровне (в том числе в рамках Совета Европы и СНГ), что позволяет сделать вывод о возможности нормативного регулирования этой сферы. Учитывая положение ВОЗ в системе международных организаций, ее статус в качестве специализированного учреждения ООН, представляется обоснованным предложить активизацию деятельности в сфере нормотворчества. Прогрессу в сфере здравоохранения может способствовать деятельность по разработке и созданию нормативной базы. Активное присоединение государств к РКБТ ВОЗ, широкое признание рекомендательных актов, а также появление региональных конвенций и соглашений по вопросам здравоохранения показывают готовность международного сообщества к принятию юридически обязательных норм в рамках ВОЗ. Учитывая, что сфера здравоохранения имеет важнейшее значение для человека, необходимо предложить принятие в рамках ВОЗ нормативной базы в целях обеспечения провозглашаемых прав человека в сфере здравоохранения. В частности, имеется предложение о разработке конвенции о праве на здоровье, определяющей понятие этого права, обеспечение его реализации и механизм контроля со стороны ВОЗ <11>. Действительно, международные нормативные акты по этому вопросу, являющемуся основным в здравоохранении, отсутствуют. Провозглашая право человека на здоровье, Устав не предусматривает обеспечительного механизма, поэтому принятие конвенции могло бы устранить этот пробел. -------------------------------- <11> См.: Каркищенко Е. И. Указ. соч. С. 78 - 84.

Следует также обратить внимание на международные договоры, принятые на региональном уровне. Попытка разрешения проблемных вопросов указывает на их важность, но не обеспечивает единства регулирования в сфере, касающейся каждого человека. Среди таковых можно назвать, в частности, вопросы оказания медицинской помощи гражданам иностранных государств и защиты прав человека в связи с применением новых медицинских технологий.

Название документа