Старые проблемы нового Кодекса

(Сасов К.)

("ЭЖ-Юрист", N 2, 2004)

Текст документа

СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОВОГО КОДЕКСА

К. САСОВ

Константин Сасов, заместитель начальника юридического управления ОАО "Кольская ГМК", г. Мурманск.

С 1 января 2004 года вступил в силу новый Таможенный кодекс РФ (далее - ТК-2004). Ушедший в историю ТК РФ 1993 года все время его действия последовательно подвергался критике, причем большей частью - заслуженной и обоснованной. Мы многократно освещали те или иные аспекты проблем, связанных с толкованием норм Кодекса, практикой их применения, а также пристально следили за разработкой нового ТК РФ. К сожалению, немало законов и даже кодифицированных актов принимается "с недоделками", устранять которые приходится "на ходу". Сегодня мы публикуем ряд критических замечаний практикующих юристов о новом Кодексе.

В отличие от старого Кодекса ТК-2004 упоминает Конституцию РФ, но только в качестве нормативного акта, устанавливающего исключительную компетенцию РФ в области таможенного регулирования. Ни о каких конституционных правах граждан, которые подлежат защите в таможенном деле, в нем не упоминается.

Новый Кодекс также не закрепляет в таможенном деле таких конституционных принципов, как всеобщность, равенство и гуманность (как это сделано в статье 3 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ)).

В ТК-2004 прямо не закреплены презумпции добросовестности и невиновности декларанта и других участников внешнеэкономической деятельности. Из этого следует, что таможенный контроль по-прежнему остается более полицейским и менее демократичным, чем контроль налоговый.

Безусловно, действующий Кодекс предъявляет повышенные (по сравнению со старой редакцией) требования к нормативным актам, издаваемым таможенными органами. Статья 5 ТК-2004 утверждает, что такой акт:

1.1) может быть издан только в случае, если это прямо предусмотрено в актах таможенного законодательства и иных правовых актах РФ;

1.2) подлежит обязательной регистрации в Минюсте РФ и официальному опубликованию;

1.3) подлежит обжалованию в арбитражном суде;

1.4) не должен противоречить ТК РФ и другим актам таможенного законодательства;

1.5) должен быть ясным (недвусмысленным).

Обозначенные принципы не новы для российского административного права (см. п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 и Постановление Правительства РФ от 23.07.93 N 722), но в таможенном законодательстве закреплены впервые, что является хоть и запоздалым, но положительным моментом.

Вместе с тем сравнительный анализ данных законоположений с аналогичными нормами НК РФ (статьи 3, 4, 6) позволяет сделать вывод о том, что таможенные органы менее ограничены в нормотворчестве по сравнению с налоговыми органами. Они могут издавать свои нормативные акты на основании подзаконного акта (а не закона), что стало очевидным минусом нового Кодекса.

Кроме того, в ТК-2004 не закреплена презумпция в толковании нормы права в случае неустранимого противоречия в пользу плательщика таможенных платежей (как в п. 7 статьи 3 НК РФ). Согласно п. 5 ст. 6 ТК-2004 правовым последствием нарушения таможенного законодательства участником ВЭД из-за неясности правовой нормы может быть только освобождение его от административной ответственности. Возмещение его убытков (доначисленные налоги, пени) вследствие противоречивости и неясности этой нормы ТК-2004 не предусматривает (п. 6 статьи 6).

ТК-2004 исключил платное консультирование по таможенным вопросам, что является несомненным плюсом (см. ст. 25 ТК-2004 и ст. 391 ТК РФ 1993 г.). Положительный момент заключается также в закрепленной законом возможности возмещения убытков, понесенных вследствие недостоверной консультации (п. 4 ст. 25 ТК-2004).

Однако необходимо обратить внимание на оговорку, что лицо, дающее консультацию, должно быть уполномочено на то начальником таможенного органа. Каким документом удостоверяется такое полномочие, в ТК-2004 не указывается, что делает возможными злоупотребления недобросовестных должностных лиц таможенного органа (например, отказ от консультации, ссылаясь на свою неправомочность).

В качестве другого положительного момента ТК-2004 стоит отметить отмену обязательности досудебной процедуры обжалования. Согласно статье 46 ТК-2004 административное обжалование решения, действия (бездействие) таможенного органа и его должностного лица возможно с одновременной или последующей подачей аналогичной жалобы в арбитражный суд.

Из положений ТК-2004 нельзя сделать вывод, что требование об уплате таможенных платежей (так же, как и иные ненормативные акты таможенных органов) можно оспаривать в порядке, отличном от правил гл. 19 НК РФ. АПК РФ также не предусматривает процедуры обязательного досудебного урегулирования таможенного спора.

Следовательно, с 1 января 2004 г. неправомерные действия (бездействие) должностных лиц таможенного органа, ненормативные акты таможенного органа, нарушающие права лиц, следует обжаловать непосредственно в арбитражном суде по правилам АПК РФ без каких-либо исключений.

Новый ТК РФ не устранил неясность прежней редакции ТК РФ 1993 г. о том, какое именно лицо ответственно за уплату таможенных платежей. Анализ ст. 320 и 328 ТК-2004 указывает на то, что такое лицо в случае спора по-прежнему будет "назначаться" таможней.

Кроме декларанта и брокера в ст. 320 ТК-2004 названы перевозчик, владелец СВХ и даже покупатель импортного товара. Если последний должен был знать о том, что этот товар ввезен на территорию РФ незаконно, согласно ч. 4 ст. 320 ТК-2004 он является лицом, ответственным за уплату всех таможенных платежей.

Такая правовая конструкция (платит виновный) превращает фискальный платеж в меру ответственности. Как следует из ч. 2 ст. 352 ТК-2004, лицо, ответственное за уплату таможенных платежей, может быть не установлено таможенными органами, и тогда взыскание таможенной пошлины обращается на товар.

В этом случае плательщиком таможенных платежей является сам товар. Но этот товар нельзя оштрафовать, и таможня за неуплату таможенных платежей будет взыскивать штраф с наиболее доступного лица (например, с того, кто за этим товаром обратится).

Поскольку в административном праве порядок взыскания санкции и обязательного платежа различен, на единообразную судебную практику по вопросам взыскания таможенных платежей в будущем рассчитывать не стоит.

Таможенный Кодекс 2004 г. исключил императивное (и явно ошибочное) правило о том, что отнесение конкретных товаров к конкретной позиции товарной номенклатуры является исключительной прерогативой таможенного органа (см. ст. 217 старого ТК РФ "Классификация товара"). Такое правило делало ранее бессмысленным спор между декларантом и таможней по поводу кода товара и крайне затрудняло арбитражную практику.

Сейчас согласно ст. 324 и 325 ТК-2004 исчисляет размер таможенных платежей и применяет соответствующие ставки (соответствующие определенным кодам товаров) их плательщик самостоятельно. В силу этого разъяснение ВАС РФ о том, что суд не вправе самостоятельно производить классификацию товара для таможенных целей (см. письмо Президиума ВАС РФ от 17.06.96 N 5), должно утратить силу.

Действующий Кодекс уточнил предельный срок уплаты таможенных платежей (ст. 329 ТК-2004) - 15 дней со дня предъявления товара в таможенный орган. ТК РФ 1993 г. связывал этот срок с истечением срока для подачи декларации, который прямо в Кодексе не был назван, что на практике приводило к необоснованным спорам.

Другой положительный момент ТК-2004 - законодательное урегулирование авансовых платежей (ст. 330). Их статус определен как собственность плательщика, беспроцентно находящаяся на счетах таможенного органа.

Важно, что по правилам ст. 332 ТК-2004 обязанность по уплате таможенного платежа считается исполненной только в том случае, когда эти авансовые платежи зачтены по инициативе плательщика (а не таможенного органа). Необходимо уточнить, что их статус близок к статусу излишне внесенного налога (ст. 78 НК РФ) и в случае их невозврата плательщиком в 3-летний срок с даты их уплаты они поступают в доход государства.

Такое законное ограничение права собственности вынуждает плательщиков тщательно отслеживать сроки авансовых платежей и своевременно их возвращать.

Новый Кодекс привел статус и размер пени в соответствие с налоговым законодательством (ст. 75 НК). Ранее ТК РФ 1993 г. (ст. 124) называл пеню штрафной санкцией и указывал ее в размере 0,3% от суммы недоимки за каждый день просрочки. Статья 349 ТК-2004 не относит пеню к штрафной санкции и определяет ее в размере процентов 1/300 ставки ЦБ РФ от суммы недоимки за каждый день просрочки.

Унифицирована с НК РФ также процедура истребования и взыскания таможенной недоимки (глава 32 ТК-2004). Как и в НК РФ, до принудительного взыскания плательщику предлагается уплатить недоимку добровольно (срок - 10 дней). Требование об уплате таможенной недоимки подлежит судебному обжалованию в порядке, предусмотренном для требования об уплате налоговой недоимки.

Статья 125 ТК РФ 1993 г. устанавливала предельный срок возврата излишне уплаченных и излишне взысканных таможенных платежей, при этом проценты на эти суммы не начислялись. ТК-2004 (ст. 355) привел это правило в соответствие с НК РФ. Вследствие этого возникли следующие отличия:

1.6) статус излишне уплаченных и излишне взысканных таможенных платежей по ТК-2004 не отличается;

1.7) проценты на сумму излишне взысканных таможенных платежей начисляются не с даты взыскания, а по истечении месячного срока после заявления их плательщика в таможенный орган;

1.8) сумма менее 150 рублей плательщику (не физическому лицу) обратно не возвращается.

Представляется, что в этой части нормы ТК-2004 менее гуманны, справедливы и оправданны, чем аналогичные нормы НК РФ.

Природа излишне взысканного налога существенно отличается от излишне уплаченного (по волевому признаку). Стереть различия между ними - значит потворствовать злоупотреблениям таможни в виде необоснованных взысканий, а также затягиванию возврата собственности из чужого незаконного владения.

Коль скоро бесспорное взыскание является активным действием (не может быть случайным), лица, виновные в излишних взысканиях, будут за счет средств участников ВЭД кредитовать бюджет умышленно, безосновательно и безнаказанно. В этом случае остается порекомендовать лицам, пострадавшим от излишних взысканий таможенных платежей, компенсировать свои потери путем возмещения убытков (контрактные неустойки, штрафы за простой транспорта и т. д.), возникших в результате такого незаконного взыскания.

Неясно, почему по ТК-2004 сумма в размере менее 150 рублей не подлежит возврату. Эта норма - прямой путь к "добиранию" плана по таможенным сборам путем их неоднократного бесспорного взыскания с нескольких юридических лиц.

Старый ТК РФ 1993 г. предусматривал повторный таможенный контроль (ст. 193). Эта норма принципиально отличалась от норм НК РФ, не допускающих повторных налоговых проверок (ст. 87 НК РФ).

Обычной практикой применения старого ТК РФ 1993 г. были повторные таможенные проверки за таможенной стоимостью товара, выпущенного в свободное обращение и правильностью определения таможенных платежей по нему. Это зачастую приводило к тому, что таможня исправляла свои просчеты, допущенные при первой проверке, за счет декларантов (с них взыскивались пени и штрафы). Данное законоположение вызывало справедливые нарекания.

Как обстоят дела по ТК-2004? Обладая правом проведения выездных и камеральных налоговых проверок в силу ст. 87.1 НК РФ, таможенные органы согласно ст. 361 ТК-2004 помимо таможенной проверки в ходе таможенного оформления (ст. 359 ТК-2004) не утратили права на повторные проверки после выпуска товаров и транспортных средств.

Срок проведения таких проверок ограничен 1 годом с даты утраты товаром статуса находящегося под таможенным контролем. Поскольку формы таможенного контроля при проведении основной и повторной проверки не отличаются (глава 35 ТК-2004), закон оставил для таможни возможность проверки себя самой.

КоАП РФ содержит открытый перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность (п. 2 ст. 4.2). Поэтому в случае обнаружения правонарушения при повторной таможенной проверке участнику ВЭД остается просить суд учесть, что он был дезориентирован действиями самой таможни, которая, проверяя его впервые, замечаний ему не сделала и не пресекла административное правонарушение изначально. Вместе с тем это слабое утешение, поскольку от уплаты пени суд не освободит.

Рамки данной статьи не позволяют сделать сравнительный анализ старого и нового ТК РФ более подробным, вместе с тем и из изложенного можно вынести определенные выводы. Они заключены в следующем.

1. Новый ТК РФ в целом вобрал в себя новеллы, закрепленные в других нормативных актах, принятых позже и регулирующих сходные правоотношения.

2. При этом правовое положение участников внешнеэкономической деятельности заметно хуже по сравнению с обычными налогоплательщиками.

3. ТК-2004 по-прежнему предоставляет таможне больше возможностей для злоупотреблений, чем налоговым органам.

4. Занятие внешнеэкономической деятельностью по-прежнему более административно рискованно по сравнению с предпринимательством на внутреннем рынке.

------------------------------------------------------------------

Название документа