Финансовый контроль - подотрасль финансового права

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ - ПОДОТРАСЛЬ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Е. Ю. ГРАЧЕВА

Грачева Е. Ю., профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД Российской Федерации, доктор юридических наук.

Существование финансового контроля объективно обусловлено контрольной функцией финансов. Финансы, понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства <*>, выполняют определенные функции, в которых и проявляется сущность самих финансов. Помимо распределительной и регулирующей они выполняют и контрольную функцию. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция связана с контролем за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. -------------------------------- <*> См.: Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 92, 140; Финансы / Под ред. Родионовой В. М. М., 1993. С. 11; Финансы / Под ред. Дробозиной Л. А. М., 1999. С. 13.

Роль финансового контроля проявляется в результатах практического использования функций финансов - распределительной и регулирующей, которые неразрывны и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в праве, в создании соответствующих контрольных органов, в регулировании их деятельности создает необходимую правовую базу эффективного использования финансовых ресурсов. В рыночных условиях финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению. Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие - усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. д. Следовательно, финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов. Представляется возможным определить финансовый контроль как контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации. Раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение его во всех аспектах своего проявления. Однако определяющим его назначение в обществе является выявление его соотношения с государственным управлением. В этой связи представляется, что наиболее полной характеристике финансового контроля способствует рассмотрение его в системе категорий "цель - средство - результат" <*>. Целью государственного управления является достижение в обществе правового порядка деятельности, строящейся в строгом соответствии с требованиями закона, которая закрепляется в нормативно-правовых актах. Для достижения названной цели государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности. Следовательно, финансовой контроль, в том числе государственный финансовый контроль, выступает средством достижения стоящих перед государством целей - установления правопорядка. Соответственно, целью финансового контроля является также достижение правопорядка, а не только соблюдение законности, как принято говорить об этом в специальной литературе. Подобный подход не отражает всех аспектов финансового контроля, ограничивает его социальное назначение. Поскольку обеспечение законности не является конечной целью правового регулирования, а является условием достижения стабильности, урегулированности правом различных общественных отношений, соответственно и финансовый контроль не сводим только к тому, как субъекты финансовых отношений соблюдают законодательство страны. Учитывая противоречивый характер последнего, цели государства были бы упрощены и сведены лишь к некой констатации того, имеет ли место правонарушение или нет. Функции финансового контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом "обратной связи", дающим необходимую информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. п. -------------------------------- <*> См.: Васильев А. М. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М.: Юрид. лит., 1976. С. 150 - 186.

Основная цель человеческой деятельности состоит в удовлетворении жизненных потребностей в той или иной сфере общественных отношений, в том числе в сфере финансовых отношений. С позиций государственной власти эта деятельность членов общества должна проходить в рамках закона, не противоречить нормативным требованиям, регулирующим общественные отношения, в которые они вступают. В этом аспекте мы говорим о цели и правового регулирования, и государственного управления. Только в случае соответствия поведения людей нормам закона возможно достижение и установление в обществе правопорядка как реализованной цели правового регулирования и государственного управления. Для достижения цели необходимы соответствующие средства. Определенная цель предполагает, требует и определенных средств, по отношению к которым эта цель выступает первичной, детерминирующей. Благодаря средству реализованная цель обретает объективность, конкретность. Цель в данном случае определяет правовые, организационные (имеются в виду специализированные органы) средства, с помощью которых эта цель достигается <*>. Определенной цели должны соответствовать и определенные средства по ее реализации, между ними существует необходимое отношение. Поэтому связь названной цели и финансового контроля предстает не как внешнее отношение независимых друг от друга явлений, а как внутреннее необходимое, как особого рода единство <**>. Организация государством проведения финансового контроля путем придания ему правовой формы, а также создания соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих целей. Поэтому финансовый контроль выступает как категория "средство" в данном отношении. "В качестве средства явления выступают в отношениях с целью не столько в своем собственном движении и собственной жизни, сколько лишь в той связи, которая соединяет их с целями, которым они служат и по отношению к которым они как раз и определяются как средства... Средство есть не что иное, как определенность объекта через цель" <***>. В реальной действительности соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно быть рассмотрено в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Однако определяющим содержание финансового контроля, его направленность является его местоположение в рассмотренной нами связи "цель - средство - результат". -------------------------------- <*> См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 381. <**> См.: Грачева Е. Ю. Понятие и структура правовой основы государственной и общественной жизни. М.: ИГПАН СССР, 1983. С. 5 - 6; Она же. Социалистическая законность и упрочение правовой основы государственной и общественной жизни // Соблюдение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. Сборник трудов адъюнктов Академии МВД СССР. М.: Академия МВД СССР, 1984. С. 65; и др. <***> Трубников Н. Н. О категориях "цель", "средство", "результат". М., 1968. С. 72.

Достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.); в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности. Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Финансовый контроль обеспечивает, таким образом, обратную связь, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует избежанию ошибок. Объектом финансового контроля выступают не только денежные средства, но и материальные, трудовые и иные ресурсы. Как отмечалось ранее, формирование рынка на современном этапе коренным образом сказалось и на финансовой деятельности, и на проведении финансового контроля в процессе ее осуществления. Изменились цели, задачи финансового контроля, его содержание и сфера применения. И как следствие - в последние годы были упразднены органы народного, партийного контроля и сформированы новые контрольные органы, что позволяет говорить об изменении субъектного состава финансового контроля <*>. -------------------------------- <*> См.: Коростелев Ю. В. Государственный финансовый контроль: проблемы и решения // Финансы. 1997. N 8. С. 3 - 5; Белолипецкий В. Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России // Финансы. 1998. N 4. С. 47 - 50.

Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права. Традиционно финансовый контроль определяется как институт финансового права, который относят или к общей его части <*>, или к особенной части финансового права. Ряд ученых полагают, что, поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, банковской системы, государственного и муниципального кредита, страхования, денежного и валютного обращения и т. д. <**>. -------------------------------- <*> См., напр.: Советское финансовое право / Под ред. Ровинского Е. А. М.: Юрид. лит., 1978; Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Бесчеревных В. В., Цыпкина С. Д. М.: Юрид. лит., 1982; Соколова Э. Д. Роль финансового контроля в управлении развитым социалистическим обществом // Innerstaatliches und internationales Finanzrecht der RGW-Lander und der SFRJ. Halle, vom 9 - 12. Mai 1983. С. 127 - 131; Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. Гуревич Г. С. М.: Юрид. лит., 1985; Воронова Л. К., Мартьянов И. В. Советское финансовое право. Киев: "Вища школа", 1983; Златарев Е., Христофоров В. Финансово право на НР България. София, 1983; Milan Bakese. Ceskoslovenske financni pravo. Panorama. Praha, 1979. <**> См., напр.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983; Савин А. Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ, 1997 и др.

В последнее время в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к общей части финансового права. Вместе с тем отмечается специфика проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютный контроль <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Горбуновой О. Н. М.: Юристъ, 1996; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Химичева Н. И. М.: Юристъ, 1999; Зубаков А. В. Финансовое право: Учебное пособие. Минск, 1993; Финансове право: Курс лекций / Предборський В. А. Киiв: Правовi джерела, 1998 и др. Ранее автор и сам разделял данную точку зрения. См.: Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М.: Новый юрист, 1998.

Думается, несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля, на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права. В теории права под "подотраслью права" понимается обособленная часть отрасли права, объединяющая нормы и институты, выделяемые потому, что ими регулируются специальные виды однородных по содержанию общественных отношений в той области, которая составляет предмет регулирования основной отрасли права" <*>. Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась М. И. Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права <**>. Для того чтобы определенная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, ей необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую область однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. "Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического, по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии" <***>. -------------------------------- <*> Теория государства и права: Учебник / Под ред. Васильева А. М. М.: Юрид. лит., 1983. С. 284. См. также: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. Лазарева В. В. М.: Юристъ, 1996. С. 170 - 171. <**> См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 - 56 и др. <***> См.: Там же. С. 50.

В этой связи представляется возможным говорить об особенностях данной подотрасли. Они заключаются в том, что это единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит из финансово-правовых норм, включенных как в общую, так и в особенную его части. К общей части финансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство), а также нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты финансового права. Таким образом, структура подотрасли финансового права финансового контроля имеет сложный характер. Нормы, его образующие, носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и содержатся как в общей, так и в особенной части финансового права. Названные нормы могут различаться по следующим основаниям: 1) по целям и задачам осуществления финансового контроля в конкретной сфере финансовой деятельности; 2) по объектам (содержанию или направлениям его осуществления); 3) по формам и методам; 4) по органам, на которые возложено его проведение (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия); 5) осуществление конкретных видов финансового контроля регламентируется соответствующими нормативными актами, т. е. имеются "собственные" источники права. Структура другой подотрасли финансового права - налогового права - также включает в себя общую и особенную части. Однако в отличие от финансового контроля налоговое право включает в себя нормы, которые относятся только к особенной части финансового права. Попытаемся проанализировать специфику норм, регулирующих финансовый контроль в различных сферах, по названным ранее критериям. Проведение финансового контроля в бюджетной сфере имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач. Названной цели соответствуют определенные задачи, стоящие перед бюджетным финансовым контролем, к которым может быть отнесен контроль за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, на стадии исполнения бюджета, а также составления и утверждения отчета о его исполнении. Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса. К формам бюджетного контроля статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит: предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Одновременно к формам бюджетного контроля Кодекс относит следующие. Так, контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает их право на: 1) получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; 2) получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; 3) утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; 4) создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов; 5) вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты. Данным правам представительных органов соответствует обязанность исполнительных органов, также закрепленная в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам всех уровней в пределах их компетенции по бюджетным вопросам. В Кодексе впервые четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса. Бюджетный контроль осуществляют: парламент страны, представительные органы субъектов Российской Федерации, представительные муниципальные органы, а также специально создаваемые представительными органами власти иные контрольные органы, в частности Счетная палата Российской Федерации. Помимо представительных органов бюджетный контроль возлагается на органы исполнительной власти, органы местного самоуправления: а) Федеральное казначейство, б) Министерство финансов Российской Федерации; 4) главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств; 5) финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Несмотря на то что Федеральное казначейство является структурным подразделением Минфина России, в силу важности возлагаемых на него контрольных задач Кодекс регулирует его полномочия отдельно, в статье 267. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний бюджетный контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, Министерство может контролировать исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Министерство организует также контроль с помощью таких форм, как проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют бюджетный контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Контроль проводится в форме проверок подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи исполнения бюджета органами Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый бюджетный контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий. Осуществление бюджетного контроля в целом, его цели, задачи, формы, методы, органы регулируются нормами бюджетного права, содержащимися в бюджетном законодательстве (статья 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Соответственно, возможно выделение специфики налогового, страхового, кредитного (банковского) и валютного контроля. Другим видом государственного финансового контроля является налоговый контроль, правовой основой проведения которого являются глава 14 Налогового кодекса Российской Федерации, Закон РФ "О налоговых органах Российской Федерации", законодательство о таможенных органах и органах налоговой полиции, а также подзаконные акты по соответствующим вопросам. Например, порядок проведения выездной налоговой проверки, составления акта проверки и вынесения решения по результатам ее проведения регламентируются приказами министра Российской Федерации по налогам и сборам <*>. -------------------------------- <*> Приказ министра РФ по налогам и сборам от 8 октября 1999 г. "Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок", Приказ министра РФ по налогам и сборам "Об утверждении Инструкции МНС России от 10.04.00 N 60 "О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах".

Несмотря на то что в Кодексе понятие налогового контроля не сформулировано, его можно определить следующим образом. Налоговый контроль - это деятельность, осуществляемая уполномоченными органами и их должностными лицами, путем проведения налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверки данных учета и отчетности, а также в других формах, с целью соблюдения налогового законодательства и правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды. Следовательно, проведение данного вида государственного финансового контроля также имеет свои цели, задачи, методы и формы осуществления, его проводят специализированные государственные органы. Налоговый контроль подразделяется в зависимости от сроков - на оперативный и периодический, в зависимости от источников - на документальный и фактический. Налоговый кодекс РФ относит к формам налогового контроля такие, как: 1) учет налогоплательщиков; 2) налоговые проверки; 3) осмотр территорий, помещений налогоплательщиков, документов и предметов; 4) истребование документов; 5) выемка документов и предметов; 6) проведение экспертизы. Помимо названного к формам налогового контроля можно отнести: прогноз, предупреждение, пресечение и восстановление, а также применение санкций для общей и частной превенции возможных в будущем правонарушений <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. Брызгалина А. В. М.: "Аналитика - Пресс", 1998. С. 408 - 446.

Основной формой налогового контроля является проведение налоговых проверок за деятельностью налогоплательщиков. Они делятся на камеральные, выездные и встречные. Наиболее эффективным видом налоговой проверки является документальная проверка налогоплательщиков <*>. -------------------------------- <*> Не ставя перед собой цели подробного рассмотрения всех форм налогового контроля, в том числе налоговых проверок, необходимо отметить, что в настоящее время законодательством достаточно подробно регламентирован порядок ее назначения, проведения и оформления.

Проведение налогового контроля возлагается в соответствии с Налоговым кодексом РФ на налоговые органы и их должностных лиц, а также на таможенные органы, органы налоговой полиции. Валютный контроль также является одним из видов государственного финансового контроля, который осуществляется при проведении валютных операций. Основными направлениями валютного контроля в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" <*> выступают: -------------------------------- <*> ВВС РФ. 1992. N 45. Ст. 2542.

определение соответствия проводимых операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации. Валютный контроль осуществляется органами валютного контроля и их агентами. К числу органов валютного контроля Закон относит Центральный банк Российской Федерации, полномочия которого определены соответствующим законом <*>, а также уполномоченные органы исполнительной власти, в том числе Министерство финансов Российской Федерации (Департамент валютного контроля), Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Министерство РФ по налогам и сборам, правоохранительные и иные уполномоченные органы. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

Целью валютного контроля является соблюдение резидентами и нерезидентами российского законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление валютных операций. Особую роль в осуществлении валютного контроля играет Департамент валютного контроля Министерства финансов РФ, который контролирует выполнение резидентами обязательств перед государством в иностранной валюте, осуществляет контроль за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям; участвует в ведении контроля за соблюдением порядка квотирования и лицензирования экспорта товаров и услуг; контролирует эффективность использования кредитов в иностранной валюте, предоставляемых России на основе международных договоров и соглашений, осуществляет иные функции, связанные с валютным и экспортным контролем <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Совета Министров Российской Федерации "Вопросы Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю" от 16 июня 1993 г. с изм. от 7 июля 1998 г. // САПП. 1993. N 25. Ст. 2394; СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3364; Указ Президента Российской Федерации "О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю" от 24 сентября 1993 г. // САПП. 1993. N 39. Ст. 3605. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 24.09.1993 N 1444 "О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 09.08.2000 N 1476 "О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации по вопросам федеральных органов исполнительной власти". ------------------------------------------------------------------

Таможенный комитет как орган валютного контроля в соответствии со ст. 198 и 199 Таможенного кодекса Российской Федерации, а другие, нижестоящие, таможенные органы как агенты валютного контроля осуществляют валютный контроль за перемещением лицами через таможенную границу валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств <*>. -------------------------------- <*> Подробнее о таможенном контроле см.: Козырин А. Н. Таможенное право России. Общая часть. М.: Спарк, 1995; Он же. Таможня в механизме валютного контроля за внешнеторговыми сделками: экспорт // Налоговый вестник. 1998. N 5; Таможня в механизме валютного контроля: импорт // Налоговый вестник. 1998. N 6; Таможенные органы в механизме государственного контроля за внешнеторговыми бартерными сделками // Налоговый вестник. 1978. N 7.

Помимо названных органов законодательство наделяет контрольными полномочиями в данной сфере агентов валютного контроля, которые подотчетны соответствующим органам валютного контроля. К агентам валютного контроля в настоящее время отнесены уполномоченные банки, иные небанковские кредитные организации, имеющие лицензии на осуществление валютных операций, налоговые инспекции. В пределах своей компетенции органы и агенты валютного контроля осуществляют контроль за проводимыми в стране валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений и т. п. Субъекты, осуществляющие валютные операции, обязаны представлять органам и агентам валютного контроля все запрашиваемые документы и информацию о проведенных валютных операциях, давать соответствующие объяснения, выполнять другие обязанности, предусмотренные законодательством. В отличие от рассмотренных видов финансового контроля государство проводит страховой и банковский надзор соответственно в сфере страхования и банковской системы. В литературе нет однозначной оценки относительно тождества данных понятий. Зачастую "контроль", "надзор", "наблюдение" и проверка употребляются как синонимы <*>. Вместе с тем анализ законодательства позволяет некоторым авторам говорить о существующем отличии этих категорий. Необходимо согласиться с позицией тех ученых, которые полагают, что понятие контроля шире понятия надзора <**>. Надзор касается только соблюдения законности, для контроля требование соблюдать закон контролируемыми субъектами - лишь один из его аспектов. Иными направлениями контроля являются целесообразность, эффективность проверяемой деятельности, а также предупреждение и предотвращение возможных нарушений закона. Помимо этого надзор осуществляется, как правило, в какой-либо сфере деятельности, например только за страховщиками или кредитными организациями. Отмечают, что надзор носит "подведомственный" характер, например, прокурорский надзор - это контроль над контролем <***>. Думается, что этот признак надзора не совсем применим для сферы финансов. Налоговый контроль осуществляется, например, за деятельностью всех налогоплательщиков, т. е. тоже носит "подведомственный" характер в отличие от страхового и банковского надзора, который носит, скорее, "ведомственный", отраслевой характер, поскольку он осуществляется соответственно только в сфере страхования или в банковской системе. В зависимости от целей и задач, стоящих перед контролем или надзором, органы, их осуществляющие, обладают различными полномочиями относительно проверяемых лиц. Эти органы наделены разными правами по применению определенных санкций в случае выявленных правонарушений. Контролю в процессе осуществления финансовой деятельности присущи также более активные формы воздействия на проверяемого субъекта, связанные с возможностью непосредственного устранения нарушений законности. -------------------------------- <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 251, 322. <**> См., напр.: Понтович Э. Э. Финансовый контроль. Ленинград, 1928. С. 3; Налоги и налоговое право. С. 408 - 409 и др. работы. <***> Алексеев А. И. Разнообразие в единстве: соотношение прокурорского надзора и контроля // Прокурорский надзор за законностью в деятельности органов государственного контроля в экономике. М., 1996. С. 3 - 6.

Несмотря на отмеченные различия, необходимо подчеркнуть близость данных категорий, что позволяет рассматривать, в частности, страховой и банковский надзор как разновидности государственного финансового контроля. Страховой надзор осуществляется Департаментом страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации, осуществление банковского надзора, как отмечалось, возложено на Центральный банк Российской Федерации. Сказанное позволяет не только подтвердить ранее сделанный вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права, включающей финансово-правовые нормы общей и особенной его частей, но и обратить внимание на следующее. Нормы общей части финансового контроля содержатся не в каком-то едином законодательном акте, а как бы растворены, рассредоточены по различным нормативно-правовым актам, регламентирующим отдельные виды финансового контроля, например, в Налоговом, Бюджетном кодексах РФ, в валютном, банковском, страховом законодательстве и т. д. Думается, что сказанное является аргументом необходимости принятия единого федерального закона, посвященного полностью вопросам регулирования финансового контроля, его роли в современных рыночных условиях. В нем должны быть раскрыты понятие, цели, задачи, принципы финансового контроля, формы и методы его проведения, перечень уполномоченных государственных органов. В частности, до сих пор законодательно не определено понятие ревизии, ее видов, не закреплены требования, предъявляемые к акту ревизии, и т. д. Принятие данного закона позволит восполнить имеющиеся пробелы в законодательстве, избежать дублирования перечисленных понятий в различных нормативных актах, упорядочить систему контрольных органов, их компетенцию, а также исключить нормы права, противоречащие друг другу.

Название документа