Обжалование решений таможенных органов

(Егиазарова В. В., Сошников А. Н.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2000)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ОБЖАЛОВАНИЕ РЕШЕНИЙ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

В. В. ЕГИАЗАРОВА, А. Н. СОШНИКОВ

В. В. Егиазарова, кандидат юридических наук.

А. Н. Сошников.

Лица, привлекаемые к ответственности за нарушения таможенных правил, или их представители вправе обжаловать постановления по делам о нарушениях таможенных правил в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством. Такое право вытекает из положений Конституции Российской Федерации, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и непосредственно Таможенного кодекса Российской Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что отдельные положения Конституции Российской Федерации распространяются не только на физических, но и на юридических лиц. В частности, по мнению Конституционного Суда, статья 46 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность обжалования юридическими лицами в суд решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" и письмо Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 1997 года N 4994).

Порядок и сроки обжалования постановления по делу

Таможенный кодекс Российской Федерации определяет различный порядок обжалования постановлений по делам о нарушениях таможенных правил. Соответственно видам этих постановлений можно выделить:

- порядок обжалования постановлений о наложении взыскания за нарушения таможенных правил;

- порядок обжалования постановлений о прекращении производства по делу о нарушении таможенных правил и о возвращении дела для дополнительного производства;

- порядок обжалования постановлений о возбуждении уголовного дела о преступлениях, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов, или о направлении материалов об этих преступлениях в другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Рассмотрим каждый из них в отдельности.

В соответствии со статьями 370 и 371 Таможенного кодекса Российской Федерации постановление таможенного органа о наложении взыскания за нарушение таможенных правил может быть обжаловано как физическими, так и юридическими лицами в течение двадцати дней со дня вынесения постановления. Однако если физические лица могут обжаловать указанное постановление по своему усмотрению как в суд общей юрисдикции, так и в вышестоящий таможенный орган, то для юридических лиц и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, предусмотрена обязательная досудебная процедура обжалования: прежде чем обращаться в суд, они должны обжаловать постановление таможенного органа о наложении взыскания в вышестоящий таможенный орган. Несоблюдение этой процедуры влечет возвращение искового заявления или оставление иска без рассмотрения (п. 6 ст. 108 и п. 5 ст. 87 АПК РФ).

В практике таможенных органов неоднократно возникал вопрос, не противоречит ли обязательный порядок досудебного обжалования, установленный для юридических лиц, части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой решения органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Однако из данного положения Конституции не следует вывод о том, что лицо может обратиться с жалобой в суд без соблюдения установленного федеральным законом порядка, включающего, в том числе, требования о подсудности, форме и содержании жалобы, сроке обжалования, а также о соблюдении досудебной процедуры обжалования.

В связи с изложенным представляется, что статья 371 Таможенного кодекса Российской Федерации не лишает юридических лиц и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, права на обращение в суд, а лишь определяет порядок, в котором должно производиться обжалование. Кроме того, указанная статья устанавливает для этих лиц дополнительные гарантии государственной защиты их прав и свобод, закрепленные частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, предусматривая возможность устранения допущенных нарушений уже на стадии ведомственного контроля.

В случае пропуска упомянутых сроков обжалования постановления о наложении взыскания по уважительным причинам они могут быть восстановлены по ходатайству лица, привлеченного к ответственности, либо его представителя соответственно вышестоящим таможенным органом или судом общей юрисдикции. Таможенный кодекс Российской Федерации, равно как и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, не устанавливает перечень причин, которые являются уважительными. Возможность признания той или иной причины уважительной определяется в каждом конкретном случае лицом, принимающим решение о восстановлении сроков.

В практике таможенных органов нередко возникают ситуации, когда физические лица подают жалобу одновременно и в вышестоящий таможенный орган, и в суд общей юрисдикции. Реже, но все же имеют место случаи, когда две жалобы одновременно подаются юридическим лицом и арбитражный суд в нарушение установленной процедуры обжалования принимает жалобу к рассмотрению. В этой связи возникает вопрос, может ли вышестоящий таможенный орган рассмотреть подобную жалобу по существу либо он должен отказать в ее рассмотрении. На законодательном уровне эта проблема не урегулирована. Однако учитывая, что с принятием жалобы судом предмет обжалования сохраняется, в связи с чем препятствия для рассмотрения жалобы вышестоящим таможенным органом отсутствуют, представляется, что по ней может быть принято решение в любой момент до вынесения решения судом. Рассматривая жалобу, по которой уже принято судебное решение, вышестоящий таможенный орган выходит за рамки своих полномочий.

Подача жалобы на постановление таможенного органа о наложении взыскания за нарушение таможенных правил приостанавливает исполнение наложенного взыскания до вступления в силу решения по этой жалобе (ст. 376 ТК РФ). При этом подразумевается, что жалоба должна быть подана в установленные сроки и в установленном порядке либо, несмотря на их несоблюдение, быть принята соответствующим органом к рассмотрению.

В соответствии со статьей 372 Таможенного кодекса Российской Федерации жалоба на постановления о прекращении производства по делу и о возвращении дела для дополнительного производства может быть подана в пятидневный срок со дня их вынесения только в вышестоящий таможенный орган. При этом Таможенный кодекс Российской Федерации закрепляет положение, в соответствии с которым решение вышестоящего таможенного органа по жалобе является окончательным. Очевидно, что это положение не соответствует статье 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Частью 2 статьи 372 Таможенного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что постановления таможенного органа, выносимые по материалам, содержащим признаки уголовно наказуемого деяния, обжалуются в порядке, предусмотренном уголовно - процессуальным законодательством.

Стоит обратить внимание на то, что в соответствии с частью 2 статьи 357 и частью 10 статьи 365 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенный орган уведомляет лицо, привлекаемое к ответственности за нарушение таможенных правил, о вынесении постановлений о наложении взыскания и о прекращении производства по делу. При вынесении иных постановлений по делу таможенный орган не обязан извещать лицо, привлекаемое к ответственности, о результатах его рассмотрения. При этом сроки их обжалования значительно короче, чем сроки обжалования постановления о наложении взыскания, а возможности восстановления срока обжалования не предусмотрено.

Подробнее остановимся на процедуре обжалования постановлений по делу в вышестоящий таможенный орган.

Форма и содержание жалобы

Нормативные правовые акты по таможенному делу не устанавливают обязательных реквизитов жалобы на постановление по делу о нарушении таможенных правил, однако следует отметить, что при отсутствии определенных сведений жалоба может не быть принята к рассмотрению вышестоящим таможенным органом либо процесс рассмотрения затянется на длительное время. Такими сведениями являются: фамилия, имя, отчество (наименование) лица, подающего жалобу, или его представителя, если жалоба подается через представителя; реквизиты обжалуемого постановления (каким таможенным органом, по какому делу и в отношении кого вынесено); предъявляемые требования. Желательно в жалобе также указать: наименование таможенного органа, в который подается жалоба; почтовый адрес лица, подающего жалобу, или его представителя, если жалоба подается через представителя; обстоятельства дела; основания жалобы (причины несогласия с решением таможенного органа); перечень прилагаемых к жалобе документов; дата ее составления.

Необходимость указания именно почтового адреса связана с тем, что по этому адресу вышестоящим таможенным органом будет направлено уведомление о принятом решении. В случае, когда адрес, указанный на конверте, не совпадает с адресом, указанным в жалобе, решение, как правило, направляется по адресу, указанному в самой жалобе. Если же адрес не указан вовсе, то на таможенном органе сохраняется обязанность рассмотреть поданную жалобу и принять по ней решение, однако уведомление о принятии указанного решения остается в таможенном органе с соответствующей отметкой. Исключение составляют случаи, когда лицо обращается в таможенный орган за получением ответа лично либо направляет дополнительное заявление, в котором сообщает адрес, по которому должно быть направлено уведомление.

Жалоба подается в письменной форме и подписывается лицом, ее подающим. Если постановление по делу обжалуется юридическим лицом, то указывается должностное положение лица, подписавшего этот документ.

Вместе с жалобой представляются оригиналы документов либо их должным образом заверенные копии, на которых лицо основывает свои требования (в случае их отсутствия в материалах дела), а при подаче жалобы представителем лица, привлекаемого к ответственности, - также документы, подтверждающие его полномочия.

Место обжалования

Жалоба должна быть подана в надлежащий орган, которым является вышестоящий таможенный орган (таможенный орган, обладающий правомочиями контроля в отношении другого таможенного органа и осуществляющий непосредственное руководство его деятельностью). В связи с тем, что система таможенных органов имеет жесткое вертикальное подчинение, представляется, что у одного таможенного органа не может быть несколько вышестоящих. Подача жалобы в ненадлежащий таможенный орган либо влечет отказ в ее рассмотрении, либо инициирует длительное "путешествие" документов из одного таможенного органа в другой. То же самое происходит при подаче жалобы на постановление таможенного органа по делу в ненадлежащий государственный орган или администрацию Президента Российской Федерации, что случается достаточно часто.

Согласно статье 8 Таможенного кодекса Российской Федерации систему таможенных органов образуют:

- Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

- региональные таможенные управления Российской Федерации;

- таможни Российской Федерации;

- таможенные посты Российской Федерации.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет общий контроль за деятельностью всех таможенных органов. В соответствии с приведенной выше структурой каждое региональное таможенное управление контролирует таможни, находящиеся в регионе его деятельности, каждая таможня, в свою очередь, - таможенные посты, расположенные на подведомственной ей территории. Соответственно, жалоба на постановление таможенного поста подается в таможню, на постановление таможни - в региональное таможенное управление, а на постановление регионального таможенного управления - в ГТК России.

Решением ГТК России отдельные таможни могут быть подчинены непосредственно ГТК России (п. 1.1 Общего положения о таможне Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК России от 10 января 1996 года N 12). В настоящее время таможнями центрального подчинения являются Шереметьевская, Чкаловская, Домодедовская, Внуковская, Энергетическая. Постановления по делам о нарушениях таможенных правил, вынесенные этими таможнями, обжалуются в ГТК России, минуя региональные таможенные управления.

В 1996 году было начато создание специализированных оперативных таможен. Задачей этих органов является борьба с нарушениями в сфере таможенного дела на территории, подчиненной тем региональным таможенным управлениям, на базе правоохранительных блоков которых они были созданы. Однако при создании оперативных таможен не было учтено иерархическое построение, установленное Таможенным кодексом Российской Федерации. Эти таможни имеют двойное подчинение: региональному таможенному управлению, на территории которого они действуют, - по вопросам материально - технического обеспечения и Главному управлению по борьбе с контрабандой ГТК России - по вопросам правоохранительной деятельности. Если следовать функциональной направленности работы оперативных таможен, обжалование их постановлений должно производиться в ГТК России, а если системе таможенных органов, установленной Таможенным кодексом Российской Федерации, - в региональные таможенные управления, на базе которых такие таможни были созданы. На практике такие жалобы рассматриваются региональными таможенными управлениями.

Сроки рассмотрения жалобы

Если при подаче жалобы соблюдены все приведенные выше требования, она принимается к рассмотрению. В соответствии со статьей 375 Таможенного кодекса Российской Федерации общий срок ее рассмотрения составляет один месяц со дня поступления в вышестоящий таможенный орган. При этом установлено, что жалоба, не требующая дополнительного изучения и проверки, рассматривается безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня ее поступления. Формулировка статьи "не требующая дополнительного изучения и проверки" предполагает возможность рассмотрения жалобы без непосредственного изучения материалов дела о нарушении таможенных правил. Учитывая, что на практике практически все решения принимаются по результатам изучения как жалобы, так и дела о нарушении таможенных правил, срок рассмотрения жалобы редко бывает меньше одного месяца.

В порядке исключения установленный месячный срок может быть продлен, но не более чем до трех месяцев. Таким образом, общий срок рассмотрения жалобы не может превышать три месяца. Срок рассмотрения продлевается начальником вышестоящего таможенного органа или его заместителем, а для жалоб, рассматриваемых ГТК России, - начальником соответствующего структурного подразделения ГТК России или его заместителем. Как правило, продление срока оформляется постановлением, утверждаемым соответствующим должностным лицом. О продлении срока рассмотрения жалобы в обязательном порядке сообщается лицу, подавшему жалобу.

После поступления жалобы вышестоящий таможенный орган запрашивает материалы дела о нарушении таможенных правил, а также мотивированное заключение по существу жалобы. Рассмотрение жалобы должно осуществляться только после получения указанных материалов и на их основании, что необходимо для полной, всесторонней и объективной оценки обстоятельств правонарушения. Поэтому в тех случаях, когда материалы дела о нарушении таможенных правил в силу объективных причин не могут быть высланы по запросу вышестоящего таможенного органа незамедлительно, и при наличии соответствующих оснований сроки рассмотрения жалобы приостанавливаются постановлением таможенного органа, рассматривающего дело. Статья 377 Таможенного кодекса Российской Федерации определяет два основания для такого приостановления: если материалы дела истребованы органами предварительного следствия в связи с возбуждением или расследованием уголовного дела либо если материалы дела о нарушении таможенных правил в порядке надзора рассматриваются прокурором. Возобновление течения сроков рассмотрения жалобы возможно только после того, как отпали основания для их приостановления.

Протест прокурора подлежит рассмотрению в течение десяти дней со дня его поступления в вышестоящий таможенный орган (ст. 23 Закона РФ от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации"; ст. 375 ТК РФ). Сроки же рассмотрения дела в порядке контроля таможенным законодательством не определены.

Рассмотрение жалоб в таможнях и региональных таможенных управлениях производится начальниками этих таможенных органов либо их заместителями. При этом подготовка проектов решений по жалобам в таможнях в зависимости от сложившейся практики осуществляется юридическими отделами или отделами таможенных расследований, а в региональных таможенных управлениях - специально созданными отделами контроля за соблюдением законности в производстве по делам о нарушениях таможенных правил.

В соответствии с Приказом ГТК России от 23 ноября 1999 года N 808 "О полномочиях руководителей Управления контроля соблюдения законодательства в таможенном деле" жалобы на постановления по делам о нарушениях таможенных правил от имени ГТК России рассматривает начальник Управления контроля соблюдения законодательства в таможенном деле, а в случае его временного отсутствия - его заместитель.

В случае обжалования физическими лицами постановлений по делам о нарушениях таможенных правил в суд общей юрисдикции жалоба подается по месту нахождения таможенного органа, вынесшего постановление. Процедура подачи и рассмотрения жалоб регулируется гражданско - процессуальным законодательством.

Виды решений вышестоящего таможенного органа

Рассмотрев постановление по делу о нарушении таможенных правил в связи с жалобой физического или юридического лица, вышестоящий таможенный орган принимает одно из следующих решений (одно из этих решений принимается вышестоящим таможенным органом также при рассмотрении постановления по делу о нарушении таможенных правил в порядке контроля за соблюдением законности или в связи с протестом прокурора):

1) оставляет постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения;

2) отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение или возвращает его для дополнительного производства;

3) отменяет постановление и прекращает дело;

4) изменяет меру взыскания за нарушение таможенных правил;

5) отменяет постановление по делу о нарушении таможенных правил и выносит постановление о возбуждении уголовного дела о преступлении, производство дознания по которому отнесено к компетенции таможенного органа, или о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в другие правоохранительные органы (ст. 373 ТК РФ).

Решение об оставлении постановления без изменения, а жалобы - без удовлетворения принимается, когда в ходе производства по делу и его рассмотрения не допущено нарушений норм материального или процессуального права либо когда допущенные нарушения в силу статьи 374 Таможенного кодекса Российской Федерации не являются основанием для отмены постановления по делу. Речь идет прежде всего о нарушениях процессуального характера, таких, как несоблюдение сроков составления протокола о нарушении таможенных правил, ошибочное определение момента обнаружения правонарушения, не повлекшее за собой неверное определение размера наложенного взыскания.

В остальных случаях решение принимается в зависимости от того, на какой из стадий административного процесса возможно устранение допущенных нарушений.

Так, если взыскание было наложено без учета имеющихся в деле обстоятельств, влияющих на степень ответственности лица, или с нарушением установленных правил применения взыскания, вышестоящий таможенный орган имеет право самостоятельно изменить меру взыскания, скорректировать его. При этом под мерой взыскания понимается не только размер наложенного взыскания, но также его вид и "объем" (количество наложенных на лицо взысканий). Так, руководствуясь пунктом 4 статьи 373 Таможенного кодекса Российской Федерации, вышестоящий таможенный орган может снизить размер наложенного взыскания или заменить в случае наложения взыскания по истечении установленного срока срочное взыскание бессрочным (в разделе, посвященном общим положениям об ответственности за нарушения таможенных правил, отмечалось, что ряд взысканий может быть наложен только в определенный период времени с момента обнаружения правонарушения). Вышестоящий таможенный орган полномочен также отменить назначенное дополнительное взыскание, если оно не является обязательным.

Вместе с тем возможности вышестоящего таможенного органа по изменению меры взыскания ограниченны. С одной стороны, она может быть изменена только в сторону смягчения взыскания (п. 4 ст. 373 ТК РФ). Так, например, взыскание в виде штрафа в размере 50 процентов стоимости товаров, являющихся непосредственным объектом правонарушения, не может быть заменено конфискацией такого товара, так как в этом случае взыскание будет усилено. С другой стороны, вышестоящий таможенный орган не может самостоятельно применить статью 239 Таможенного кодекса Российской Федерации. Дело в том, что Таможенный кодекс Российской Федерации закрепляет право наложения взыскания ниже низшего предела и неприменения дополнительного взыскания в случае, когда оно является обязательным, только за лицом, рассматривающим дело о нарушении таможенных правил. Исходя же из смысла статьи 373 Таможенного кодекса Российской Федерации, вышестоящий таможенный орган рассматривает не дело о нарушении таможенных правил, а постановление по делу. Поэтому в случае, когда таможенным органом при принятии решения по делу необоснованно применено взыскание в небольшом размере или "объеме", а также когда, наоборот, из дела усматриваются обстоятельства, существенно снижающие степень общественной опасности совершенного правонарушения, вышестоящий таможенный орган направляет дело на новое рассмотрение. В то же время следует отметить, что в нарушение требований таможенного законодательства вышестоящий таможенный орган нередко самостоятельно применяет статью 239 Таможенного кодекса Российской Федерации.

По поводу возможности применения статьи 239 Таможенного кодекса Российской Федерации лицами, отличными от рассматривающих дело о нарушении таможенных правил, интересно мнение Верховного Суда Российской Федерации, изложенное в письме от 15 июля 1996 года N 70-Код 96. Возможность применения указанной статьи судами общей юрисдикции объяснена тем, что "суд не может быть наделен меньшими полномочиями в отношении производства административных взысканий за конкретное правонарушение по сравнению с полномочиями, которыми, в соответствии с законодательством, наделено должностное лицо таможенного органа". Обратная позиция отражена в Постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 1995 года N К4-Н-7/2762. Отменяя решение Ивановского областного арбитражного суда, которым был уменьшен размер взыскания, примененного таможенным органом при вынесении постановления по делу, Высший Арбитражный Суд указал, что право применения ответственности, предусмотренной Таможенным кодексом Российской Федерации, предоставлено таможенным органам и вопрос о размере штрафа за такое административное правонарушение не входит в компетенцию арбитражного суда, поскольку отношения между хозяйствующими субъектами и органами управления обеспечиваются мерами государственного воздействия.

Возвращение дела для дополнительного производства предполагает, что для вынесения законного и обоснованного решения по делу необходимо провести определенные процессуальные действия: опросить лиц, собрать доказательства, определить свободную (рыночную) цену непосредственного объекта правонарушения. Учитывая, что для осуществления указанных действий требуется какое-то количество времени, они могут быть произведены только в рамках производства по делу о нарушении таможенных правил.

Возвращение дела для дополнительного производства актуально также в тех случаях, когда деяние лица квалифицировано правильно, однако неверно определена объективная сторона правонарушения. Довольно часто это происходит при привлечении лиц к ответственности по части 1 статьи 254 и части 1 статьи 279 Таможенного кодекса Российской Федерации, когда лицам вменяется недоставление товаров вместо их выдачи, недекларирование вместо недостоверного декларирования.

Одновременно с принятием решения о возвращении дела для дополнительного производства вышестоящим таможенным органом продлевается срок производства на основании пункта 3.6 Инструкции о порядке продления сроков производства по делу о нарушении таможенных правил и его рассмотрения, утвержденной Приказом ГТК России от 20 июля 1998 года N 496. Срок дополнительного производства устанавливается по усмотрению таможенного органа в пределах сроков наложения взыскания, предусмотренных статьей 247 Таможенного кодекса Российской Федерации.

Решение о прекращении дела принимается в случаях, когда при рассмотрении постановления по делу о нарушении таможенных правил вышестоящим таможенным органом устанавливаются обстоятельства, обозначенные в статье 291 Таможенного кодекса Российской Федерации (подробнее о таких обстоятельствах см. раздел, посвященный общим положениям об ответственности за нарушения таможенных правил). Наиболее часто встречающимися обстоятельствами, влекущими прекращение дела, являются отсутствие события или состава правонарушения (п. п. 1, 2 ст. 291 ТК РФ), а также истечение к моменту вынесения решения сроков наложения взыскания (п. 9 ст. 291 ТК РФ).

Также имеют место ситуации, когда, например, при рассмотрении постановления по делу в действиях лица, привлеченного к ответственности по части 1 статьи 279 Таможенного кодекса Российской Федерации (в части недостоверного декларирования товаров), усматриваются признаки нарушения таможенных правил, ответственность за которое предусмотрена статьей 282 Таможенного кодекса Российской Федерации (в части заявления в таможенной декларации недостоверных сведений, дающих основание для занижения размера таможенных платежей). Такие дела подлежат возвращению для дополнительного производства с целью переквалификации. Однако учитывая, что статья 282 предусматривает наложение взыскания только в виде штрафа, который является срочным взысканием, а также то, что к моменту рассмотрения постановления по делу вышестоящим таможенным органом срок его наложения в ряде случаев истекает, дело о нарушении таможенных правил прекращается по пункту 9 статьи 291 Таможенного кодекса Российской Федерации.

Перечень принимаемых вышестоящим таможенным органом решений, приведенный в статье 373 Таможенного кодекса Российской Федерации, является исчерпывающим. При этом согласно формулировке статьи вышестоящий таможенный орган может принять только одно из предусмотренных решений. Вместе с тем в правоприменительной практике имеют место ситуации, когда по делу о нарушении таможенных правил, логически разбиваемому на несколько эпизодов или заведенному в отношении нескольких лиц, принимается несколько решений. В этом случае дело о нарушении таможенных правил, к примеру, в одной части может быть оставлено в силе, в другой - прекращено, а в третьей - возвращено для дополнительного производства.

Форма решения вышестоящего таможенного органа

Все решения, кроме решения об оставлении постановления без изменения, а жалобы - без удовлетворения, принимаются вышестоящим таможенным органом в форме постановления. Подобно судебным постановлениям и постановлениям по делу о нарушении таможенных правил, оно состоит из вводной, установочной, мотивировочной и резолютивной частей. Постановление подписывается в соответствии с распределением должностных обязанностей начальником таможенного органа, принимающего решение по жалобе, либо его заместителем.

Решение об оставлении постановления по делу о нарушении таможенных правил без изменения, а жалобы - без удовлетворения в настоящее время принимается вышестоящим таможенным органом в устной форме: лицо, инициировавшее рассмотрение постановления, только уведомляется о его результатах. Такое уведомление подписывается тем же должностным лицом, что и постановление об отмене или изменении постановления по делу.

Основания к отмене или изменению постановления по делу

В соответствии со статьей 374 Таможенного кодекса Российской Федерации основаниями к отмене или изменению постановления о наложении взыскания или о прекращении производства по делу о нарушении таможенных правил являются:

1) неполнота или односторонность производства по делу или его рассмотрения;

2) несоответствие выводов, изложенных в постановлении, фактическим обстоятельствам дела;

3) существенное нарушение процессуальных требований Таможенного кодекса Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, - законодательства об административных правонарушениях;

4) неправильная квалификация содеянного, неприменение либо неправильное применение мер взыскания.

Оснований для отмены иных постановлений по делу таможенным законодательством не предусмотрено.

Рассмотрим каждое из приведенных оснований.

Производство по делу и его рассмотрение считаются проведенными неполно в том случае, когда по имеющимся в деле материалам не представляется возможным сделать однозначный вывод о наличии или отсутствии в действиях лица, привлекаемого к ответственности, состава правонарушения или иной вывод, изложенный в постановлении. Как правило, неполнота проявляется в отсутствии достаточного количества доказательств, неисследовании всех обстоятельств дела, наличии в деле неустраненных противоречий.

Если неполнота скорее говорит о количественной стороне проведенного производства по делу и его рассмотрения, то односторонность - о качественной. Односторонность в большинстве случаев означает ограниченность восприятия сотрудниками таможенных органов обстоятельств дела, придание производству по делу односторонней направленности. Достаточно часто из материалов дела о нарушении таможенных правил в действиях лица, привлекаемого к ответственности, или в действиях других лиц усматриваются признаки иных нарушений таможенных правил. Также имеют место случаи, когда при рассмотрении вышестоящим таможенным органом постановления по делу выясняется, что на лице, признанном совершившим или виновным в совершении нарушения таможенных правил, не лежала обязанность выполнения требований таможенного законодательства.

Как в установочной, так и в резолютивной части постановления по делу о нарушении таможенных правил содержатся определенные выводы, установленные таможенным органом в ходе производства по делу и его рассмотрения. Такие выводы в большинстве случаев обусловлены имеющимися в деле доказательствами. Несоответствие выводов, изложенных в постановлении, фактическим обстоятельствам дела может явиться следствием неверной оценки доказательств, непринятия во внимание имеющихся в деле доказательств или несоблюдения правил об их относимости, допустимости и достаточности.

Круг существенных нарушений процессуальных требований, могущих согласно статье 374 Таможенного кодекса Российской Федерации служить основаниями к отмене или изменению постановления о наложении взыскания или о прекращении дела о нарушении таможенных правил, очень узок. Постановление по делу может быть отменено на основании пункта 3 указанной статьи при одновременном соблюдении двух условий. Во-первых, если процессуальное нарушение выразилось в ущемлении законных прав участников производства по делу о нарушении таможенных правил и его рассмотрения, а во-вторых, если такое ущемление помешало всесторонне рассмотреть дело и повлияло или могло повлиять на вынесение обоснованного постановления по делу. Примерами таких процессуальных нарушений являются вынесение постановления неправомочным должностным лицом, безосновательное недопущение к участию в рассмотрении дела лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил, или его представителя, отказ лицу, привлекаемому к ответственности, в праве пользоваться родным языком или услугами переводчика.

Под квалификацией понимается правовая оценка деяния, выражающаяся в установлении соответствия его признаков признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена соответствующей статьей закона.

Неправильная квалификация содеянного означает привлечение лица к ответственности по той статье Таможенного кодекса Российской Федерации, диспозиция которой не соответствует фактически совершенному деянию лица, привлеченного к ответственности. Однако следует иметь в виду, что совершенное деяние должно при этом подпадать под признаки какого-либо другого нарушения таможенных правил, ответственность за которое предусмотрена Таможенным кодексом Российской Федерации. В противном случае будет иметь место не неверная квалификация содеянного, а отсутствие в действиях лица события правонарушения.

Неприменение мер взыскания как основание для изменения или отмены постановления по делу предполагает неприменение:

- дополнительного взыскания в случае, когда оно является обязательным;

- основного срочного взыскания, когда срок его наложения не истек;

- дополнительного необязательного взыскания, носящего бессрочный характер, в случае, когда срок наложения основного взыскания истек.

Неверное применение мер взыскания связано с несоблюдением правил их применения, таких, как применение двух дополнительных взысканий; наложение взыскания в виде конфискации определенной части товаров и транспортных средств, являющихся непосредственным объектом нарушения таможенных правил; наложение взыскания ниже низшего предела при отсутствии обстоятельств, существенно снижающих степень общественной опасности; наложение взыскания в виде предупреждения при применении статьи 240 Таможенного кодекса Российской Федерации и др.

Интересно отметить, что таможенное законодательство не предусматривает оснований для отмены иных (кроме постановления о наложении взыскания или о прекращении производства по делу) постановлений по делу о нарушении таможенных правил.

Перечень оснований к отмене или изменению постановления о наложении взыскания или о прекращении производства по делу так же, как и перечень решений, которые вышестоящий таможенный орган полномочен принять по результатам рассмотрения постановления по делу, является исчерпывающим. Однако, если решение таможенный орган может принять только одно, то оснований для его принятия может быть указано несколько. В частности, односторонность и неполнота производства по делу о нарушении таможенных правил, как правило, влекут за собой несоответствие выводов, изложенных в постановлении, фактическим обстоятельствам дела. В свою очередь, неправильная квалификация деяния или неверное применение мер взыскания могут сопровождаться любым из предусмотренных оснований.

Пределы полномочий вышестоящего таможенного органа

В некоторых таможенных органах сложилась практика неоднократного рассмотрения постановлений по делам о нарушениях таможенных правил, а также принятия по ним нескольких решений, в ряде случаев исключающих друг друга.

В соответствии со статьей 248 Таможенного кодекса Российской Федерации соблюдение требований законодательства при применении мер воздействия за нарушения таможенных правил обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих таможенных органов и их должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования, а также другими предусмотренными законодательством Российской Федерации способами. В развитие указанной нормы статья 373 Таможенного кодекса Российской Федерации закрепляет право вышестоящего таможенного органа рассматривать постановления по делам о нарушениях таможенных правил в связи с жалобой лица, протестом прокурора, а также в порядке контроля.

При этом, рассматривая постановление в связи с жалобой лица или протестом прокурора, вышестоящий таможенный орган не связан доводами, приведенными в жалобе или протесте. В процессе рассмотрения необходимо проверить соответствие выводов, изложенных в постановлении, фактическим обстоятельствам дела, выяснить, насколько постановление вынесено по результатам полного и всестороннего производства по делу, проверить соблюдение процессуальных требований таможенного законодательства, а также правильность квалификации содеянного и применения мер взыскания, то есть дать объективную оценку вынесенному постановлению. В случае выявления обстоятельств, указанных в статье 374 Таможенного кодекса Российской Федерации, постановление по делу подлежит отмене независимо от того, приведены ли такие обстоятельства в качестве доводов жалобы либо протеста или нет.

Рассмотрев постановление по делу о нарушении таможенных правил и приняв решение об оставлении его без изменения, вышестоящий таможенный орган тем самым подтверждает законность и обоснованность его вынесения и отсутствие обстоятельств, влекущих его отмену. Конечно, нельзя исключать возможность ошибки или случаев неверной оценки вышестоящим таможенным органом тех или иных обстоятельств, однако в таком случае выявленные недостатки должны быть устранены вышестоящим по отношению к нему таможенным органом в порядке статьи 419 Таможенного кодекса Российской Федерации или судом.

Принимая во внимание изложенное, а также положения статей 370 и 371 Таможенного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми дальнейшее обжалование постановления о наложении взыскания должно производиться в судебном порядке, принятие вышестоящим таможенным органом различных по своему характеру решений по одному и тому же постановлению по делу о нарушении таможенных правил в связи с жалобой, в которой содержатся дополнительные аргументы, а также в порядке принесения протеста или в порядке контроля представляется неправомерным и противоречит общему принципу ведомственного контроля.

Порядок и сроки обжалования решения

вышестоящего таможенного органа

В случае несогласия с решением вышестоящего таможенного органа оно может быть обжаловано в судебном порядке.

Статьи 370 и 371 Таможенного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность обжалования не только решения вышестоящего таможенного органа, но и постановления таможенного органа о наложении взыскания, а также одновременно обоих названных документов.

Для того чтобы решить, на какой из указанных актов должна подаваться жалоба в каждой конкретной ситуации, необходимо, во-первых, выяснить, сохраняет ли юридическую силу постановление о наложении взыскания после принятия по нему решения вышестоящим таможенным органом, во-вторых, определить, с каким из актов, имеющих юридическую силу, лицо не согласно по существу, и, в-третьих, предусмотреть последствия обжалования.

Согласно статье 373 Таможенного кодекса Российской Федерации принятие решения о возвращении дела для дополнительного производства или о направлении его на новое рассмотрение, а также решения о прекращении дела сопряжено с отменой постановления по делу о нарушении таможенных правил. Логично предположить, что в такой ситуации обжаловать постановление по делу о нарушении таможенных правил невозможно ввиду отсутствия самого предмета обжалования. В свою очередь, обжалование названных решений вышестоящего органа имеет смысл в случае, если ими нарушены интересы лица, привлекаемого к ответственности. Например, обоснованно подать жалобу на одно из таких решений вышестоящего таможенного органа, когда по делу вынесено постановление о его прекращении, а вышестоящим таможенным органом такое прекращение признано необоснованным, и дело возвращено для дополнительного производства, а также когда дело прекращено вышестоящим таможенным органом не по реабилитирующим основаниям (например, прекращение дела не на основании отсутствия события или состава нарушения таможенных правил (п. 1, 2 ст. 291 ТК РФ), а за истечением срока наложения взыскания (п. 9 ст. 291 ТК РФ) или в связи с заведением по тому же факту уголовного дела (п. 11 ст. 291 ТК РФ). При прекращении дела не по реабилитирующим основаниям на лицо возлагается обязанность по уплате таможенных платежей, а в последнем случае - также всех издержек по делу). При этом следует иметь в виду, что отмена в судебном порядке решения вышестоящего таможенного органа приведет к возобновлению действия первоначального постановления по делу. Поэтому в ряде случаев предпочтительнее дождаться результатов дополнительного производства или нового рассмотрения.

Изменение вышестоящим таможенным органом меры взыскания не влечет отмены постановления по делу, а изменяет его (вносит в него поправки). При этом имеют место два документа: которым взыскание наложено и которым наложенное взыскание скорректировано. Учитывая, что юридически в данном случае присутствуют два акта, обжалование обоих постановлений не является ошибкой. Однако в этом случае государственная пошлина подлежит уплате за два требования. Можно обжаловать только постановление о наложении взыскания: постановление вышестоящего таможенного органа имеет смысл только при наличии постановления о наложении взыскания, в которое оно вносит изменения, и в случае отмены последнего фактически не имеет юридической силы. Вместе с тем обратная ситуация для лица, подающего жалобу, может оказаться неожиданной. Например, в случае отмены в судебном порядке решения вышестоящего таможенного органа о снижении размера наложенного взыскания постановление о наложении первоначального взыскания остается в силе.

Постановления таможенных органов обжалуются физическими и юридическими лицами соответственно в суд общей юрисдикции или арбитражный суд по месту нахождения таможенного органа, чье постановление обжалуется. В случае обжалования одновременно и постановления по делу о нарушении таможенных правил, и постановления вышестоящего таможенного органа жалоба подается по месту нахождения любого из них. В соответствии с разъяснениями, содержащимися в письме Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 июня 1996 года N 5 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением таможенного законодательства", в тех случаях, когда вышестоящий таможенный орган принимает решение об оставлении постановления по делу без изменения, а жалобы - без удовлетворения, иск предъявляется в арбитражный суд по месту нахождения таможенного органа, вынесшего постановление по делу.

Таможенное законодательство закрепляет положение, в соответствии с которым постановление таможенного органа о наложении взыскания и (или) решение по жалобе вышестоящего таможенного органа могут быть обжалованы в течение десяти дней со дня вынесения решения вышестоящим таможенным органом (ст. 371 ТК РФ).

В случае пропуска срока обжалования по уважительной причине он может быть восстановлен судом общей юрисдикции или арбитражным судом, в который подается соответственно жалоба или исковое заявление. В таком случае к жалобе или исковому заявлению прилагаются доказательства уважительности пропуска процессуального срока обжалования. Чаще всего такими доказательствами служат лист временной нетрудоспособности (больничный лист), почтовый конверт с отметками органов связи, свидетельствующий о получении постановления таможенного органа по истечении десятидневного срока, либо документ, свидетельствующий о нахождении лица, имеющего полномочия подписывать исковое заявление или выдавать доверенность, в командировке. О восстановлении пропущенного срока обжалования указывается в решении, определении или постановлении суда. Об отказе в его восстановлении выносится определение, которое может быть обжаловано.

Подведомственность дел судам общей юрисдикции

и арбитражным судам

В соответствии со статьями 25 и 231 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судам общей юрисдикции подведомственны, в том числе, дела, возникающие из административных правоотношений, по жалобам:

- на неправильность в списках избирателей;

- на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;

- на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;

- на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации или на въезд в Российскую Федерацию.

Исходя из изложенного, вопросов о подведомственности при обжаловании постановления таможенного органа о наложении взыскания в суд общей юрисдикции не возникает. В этом случае подается жалоба на действия таможенного органа в связи с наложением административных взысканий. Решение же вышестоящего таможенного органа нельзя отнести к указанной категории дел: оно принимается по поводу обжалуемого постановления, а не по поводу наложения взыскания.

Однако из сказанного не стоит делать вывод о том, что Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает для физических лиц возможности обжаловать постановление вышестоящего таможенного органа в суд общей юрисдикции. Часть 2 статьи 231 названного Кодекса содержит положение, в соответствии с которым суд общей юрисдикции рассматривает и другие дела, возникающие из административных правоотношений, отнесенные законом к его компетенции. Таким образом, закрепленное в статье 370 Таможенного кодекса Российской Федерации право физического лица обжаловать постановление вышестоящего таможенного органа дает ему бесспорную возможность обратиться в суд общей юрисдикции с такой жалобой.

Особое внимание следует обратить на подведомственность исков юридических лиц, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, которыми обжалуются постановления таможенных органов, арбитражным судам.

Согласно статье 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации такая категория споров именуется спорами о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Таким образом, иск о признании недействительным постановления таможенного органа подведомственен арбитражным судам при одновременном соблюдении трех условий.

Во-первых, обжалуемый документ должен носить ненормативный характер. Как указывалось выше, решение вышестоящего таможенного органа об оставлении постановления по делу о нарушении таможенных правил без изменения, а жалобы - без удовлетворения принимается в устной форме. В связи с этим при обжаловании таких решений в судебном порядке нередко возникает следующая проблема: само решение вышестоящего таможенного органа обжаловать не представляется возможным ввиду его отсутствия, а уведомление о принятом решении не признается ненормативным актом государственного органа, так как оно не носит властно - распорядительного характера, а лишь доводит до сведения лица принятое решение.

Во-вторых, постановление таможенного органа должно быть незаконным, то есть не соответствовать нормативным правовым актам. Представляется, что такое несоответствие должно иметь место на момент вынесения постановления, а не на момент предъявления иска в арбитражный суд.

И в-третьих, постановлением таможенного органа должны быть нарушены права и законные интересы лица, привлеченного к ответственности. Права и законные интересы, нарушенные по мнению лица, обратившегося с жалобой, должны быть закреплены нормативными правовыми актами.

Установление обстоятельств, свидетельствующих о том, что спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, влечет отказ в принятии искового заявления, а если указанные обстоятельства выясняются в ходе рассмотрения дела - прекращение производства по делу (п. 1 ст. 107, п. 1 ст. 85 АПК РФ).

Форма и содержание искового заявления

Отдельно остановимся на форме и содержании искового заявления, подаваемого юридическими лицами и лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, с требованием о признании недействительным постановления таможенного органа.

Прежде всего при составлении искового заявления должен быть выдержан формальный аспект.

Исковое заявление составляется в письменной форме. В правом верхнем углу должны быть указаны наименование арбитражного суда, в который подается заявление, а также наименование и почтовые (именно почтовые) адреса истца и ответчика (таможенного органа, на постановление которого подается жалоба). В самом исковом заявлении указываются обстоятельства, на которых основаны исковые требования; доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора; а также предъявляемые требования со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты (при предъявлении иска к нескольким ответчикам одновременно - требования к каждому из них). В конце искового заявления приводится перечень прилагаемых к нему документов, подтверждающих: уплату государственной пошлины в установленном размере; направление ответчику копии искового заявления и приложенных к нему документов; соблюдение досудебного порядка урегулирования спора; обстоятельства, на которых основаны исковые требования; полномочия на предъявление иска.

Исковое заявление может быть подписано только лицом, привлеченным к ответственности либо имеющим полномочие на предъявление иска от имени лица, в отношении которого вынесено обжалуемое решение. Такое полномочие может содержаться в нормативных правовых актах, учредительных документах или вытекать из доверенности, оформленной в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Неподписание искового заявления или неуказание при его подписании должностного положения лица является основанием для возвращения искового заявления на основании пункта 1 статьи 108 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебно - арбитражная практика исходит из того, что полномочия на право подписания искового заявления могут быть документально подтверждены (доверенностью, выпиской из учредительных документов и т. д.) при подаче искового заявления или непосредственно в судебном заседании. При непредставлении таких документов в судебном заседании арбитражный суд выносит определение об оставлении иска без рассмотрения в соответствии с пунктом 3 статьи 87 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Несоблюдение формы и содержания искового заявления, а также непредставление документов, подтверждающих соблюдение досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, влечет возвращение искового заявления (пп. 1, 6 ст. 108 АПК РФ). Выявление несоблюдения досудебного порядка непосредственно при рассмотрении дела является основанием для оставления иска без рассмотрения (п. 5 ст. 87 АПК РФ).

Вместе с тем не следует придавать исковому заявлению только формальное значение. Важное практическое значение для разрешения дела имеет правильное определение предмета и основания искового заявления. Конечно, статья 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает возможность до принятия решения арбитражным судом изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований. Однако судебно - арбитражная практика исходит из того, что под изменением предмета либо основания иска понимается полный отказ от старых и заявление новых, но не дополнение имеющихся. При этом одновременное изменение и предмета, и основания иска не допускается. А увеличение размера исковых требований не может быть связано с предъявлением дополнительных требований, которые не были заявлены в исковом заявлении. Практика показывает, что истец редко бывает готов к такому повороту событий.

Если при подаче жалобы или искового заявления соблюдены все требования действующего законодательства, судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству. Указанное определение с указанием места и времени судебного заседания высылается по адресу, указанному в жалобе или исковом заявлении.

------------------------------------------------------------------

Название документа