Фискальная и регулирующая функции утилизационного сбора

ФИСКАЛЬНАЯ И РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИИ УТИЛИЗАЦИОННОГО СБОРА <*>

А. В. РЕУТ

-------------------------------- <*> Reut A. V. Fiscal and regulating functions of utilization charge.

Реут Анна Владимировна, доцент кафедры налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье обосновано выделение фискальной и регулирующей функций утилизационного сбора, а также рассмотрена установленная законодателем цель утилизационного сбора - обеспечение экологической безопасности с точки зрения достаточности правовых средств, направленных на ее реализацию.

Ключевые слова: утилизационный сбор, фискальная и регулирующая функции, экологическая безопасность.

In the article allocation of fiscal and regulating functions of utilizatsionny collecting is proved. The purpose of utilizatsionny collecting established by the legislator - ensuring ecological safety from the point of view of sufficiency of the legal means directed on its realization is considered.

Key words: utilization charge, fiscal and regulating functions, environmental security.

С 1 сентября 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 июля 2012 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1>, которым введен новый обязательный платеж - утилизационный сбор. Утилизационный сбор должен уплачиваться за каждое колесное транспортное средство, ввозимое в Российскую Федерацию или произведенное, изготовленное в Российской Федерации, в целях обеспечения экологической безопасности. Доходы от уплаты нового сбора учитываются в составе неналоговых доходов федерального бюджета по нормативу 100%. -------------------------------- <1> Российская газета. 2012. N 172.

Ранее не известный российской правовой системе платеж, безусловно, требует научного осмысления. Это задача в первую очередь финансово-правовой науки, поскольку в ее предмет входит изучение в целом системы источников формирования государственных и муниципальных централизованных фондов денежных средств и правовой природы платежей, являющихся элементами такой системы. Полагая, что актуальность заявленной темы не вызывает сомнений, в настоящей статье проведен анализ целей взимания утилизационного сбора, названных в законе, с теми функциями, которые данные платеж выполняет в действительности, и сделан вывод о соотношении целей и функций данного сбора. При исследовании назначения того или иного фискального платежа полагаем недопустимым смешивать понятия "цель" и "функция", т. к. в категориальном аппарате философии эти понятия имеют различные значения. Понятие "цель" означает конечный результат деятельности человека, предварительное идеальное представление о котором и желание его достигнуть предопределяет выбор соответствующих средств и системы специфических действий по его достижению <2>. Свое развитие понятие "цель" получило в теории права, где правовая (юридическая) цель понимается как будущий результат, к которому стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности <3>. -------------------------------- <2> См.: Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 646. <3> См. подробнее: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004; СПС "КонсультантПлюс".

Представление правотворческих органов о будущем результате и желание его достичь предопределяют выбор конкретных юридических (правовых) средств. Цели, таким образом, играют важную роль в правовом регулировании, раскрывая содержание и значение юридических средств. При этом цели могут формулироваться применительно к конкретным законам и подзаконным актам, правовым режимам, применительно к отдельным юридическим средствам или отдельным субъектам права. Отсутствие законодательно определенных целей приводит, по словам А. В. Малько, "к большому использованию средств телеологического толкования. Данный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ". Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <4>, как следует из его преамбулы, направлен на предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также на вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Видно, что указанный Федеральный закон относится к актам экологического законодательства. Статья 24.1 данного Федерального закона, посвященная утилизационному сбору, располагается в главе V "Экономическое регулирование в области обращения с отходами", раскрывающей основные принципы и методы экономического воздействия на хозяйствующих субъектов в данной сфере. Помимо обязанности уплаты утилизационного сбора, в рассматриваемой главе Федерального закона установлена плата за размещение отходов (ст. 23 Закона). Таким образом, исходя из предмета Федерального закона и расположения в нем правовых норм, можно сделать вывод, что утилизационный сбор относится к числу природоресурсных платежей и основной его функцией является регулирующая функция <5>. В самой статье Закона установлена цель взимания утилизационного сбора - обеспечение экологической безопасности. -------------------------------- <4> Российская газета. 1998. N 121. <5> О плате за негативное воздействие на окружающую среду, ее месте в системе природоресурсных платежей и правовом механизме взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду см. подробнее: Евдокимов П. В. Правовые основы экологической функции налогообложения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

По замыслу законодателя экологическая безопасность обращения с транспортными средствами будет достигнута следующим образом: когда транспортное средство, в отношении которого уплачен утилизационный сбор, утратит свои потребительские свойства, собственник такого транспортного средства должен будет передать его организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по обращению с отходами. Принять такое транспортное средство организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, должны безвозмездно. При этом затраты организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами, должны быть компенсированы за счет средств федерального бюджета в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Для максимального совпадения результата деятельности и целей правового регулирования необходимо решить важную практическую задачу - выбрать средства, адекватные поставленным целям, повысить эффективность их работы <6>. -------------------------------- <6> См. подробнее: Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве. Саратов, 2003. С. 24.

Представляется, что для обеспечения экологической безопасности, как конечного результата правового регулирования, должна быть установлена совокупность правовых средств. Это не только обязанность уплачивать утилизационный сбор в установленных случаях, но и обязанность собственника (владельца) транспортного средства передать транспортное средство, утратившее свои потребительские свойства специализированным организациям; органов государственной власти - осуществить компенсацию затрат специализированным организациям и ряд других. Все существенные элементы юридической конструкции утилизационного сбора, позволяющие плательщику уплатить его, установлены законом и Правительством Российской Федерации. При этом Правительству Российской Федерации была предоставлена широкая компетенция по определению отдельных элементов сбора, в частности: видов и категорий колесных транспортных средств, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор; порядка взимания утилизационного сбора; размеров (ставок) утилизационного сбора; органа исполнительной власти, уполномоченного в области взимания утилизационного сбора; порядка принятия организациями, производящими колесные транспортные средства, обязательств по обеспечению последующего безопасного обращения с отходами, образовавшимися в результате утраты указанными транспортными средствами своих потребительских свойств; порядка компенсации затрат организаций и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств. Частично Правительство Российской Федерации реализовало делегированные полномочия, приняв Постановление от 30 августа 2012 г. N 870 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств" <7>. -------------------------------- <7> Российская газета. 2012. N 200.

В то же время обязанность владельца транспортного средства, утратившего потребительские свойства, передать его специализированной организации хотя в целом и следует из норм экологического законодательства, но сформулирована нечетко, и не определены порядок передачи транспортного средства специализированным организациям и последствия неисполнения такой обязанности. Порядок исполнения уполномоченными органами государственной власти принятой на себя обязанности по компенсации затрат организациям и индивидуальным предпринимателям в связи с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами потребительских свойств, до настоящего времени не установлен. Полагаем, что законодатель использовал не все правовые средства, позволяющие в своей совокупности реализовать цель утилизационного сбора - обеспечение экологической безопасности. Недостаточно связующих звеньев между идеальной, мысленной моделью (целью) и материальным результатом. Следовательно, цель введения утилизационного сбора, закрепленная в законе, носит во многом декларативный характер. В отличие от цели, которая является моделью конечного результата деятельности, функцией признается роль, выполняемая различными процессами и структурами по поддержанию целостности и устойчивости систем, частями которых они являются <8>. Процесс и структура могут выполнять несколько функций, поскольку могут быть одновременно частями различных систем, и по отношению к каждой из систем процесс или структура могут выполнять некоторые функции. -------------------------------- <8> См.: Философский словарь. С. 636.

Применяя данный подход к утилизационному сбору, можно прийти к выводу, что он выполняет фискальную и регулирующую функцию. Фискальная функция выполняется в силу того, что утилизационный сбор зачисляется в государственный централизованный фонд денежных средств - в федеральный бюджет. В структуре доходов федерального бюджета в 2013 г. предусмотрено поступление доходов от утилизационного сбора в размере 40 млрд. руб., в 2014 г. - 44 млрд. руб., в 2015 г. - 48 млрд. руб. Реализация фискальной функции утилизационного сбора обеспечивается правовой конструкцией самого сбора, без уплаты которого лицо, осуществляющее ввоз транспортного средства на территорию Российской Федерации, или производитель (изготовитель) транспортного средства не смогут получить паспорт транспортного средства. В пользу фискальной функции утилизационного сбора свидетельствует также существенный разрыв во времени между уплатой утилизационного сбора в федеральный бюджет и утратой транспортным средством своих потребительских свойств, а следовательно, возникновение обязанности по компенсации из федерального бюджета затрат специализированным организациям. При нормальных условиях эксплуатации транспортного средства такой разрыв будет составлять не менее десяти - пятнадцати лет. Отсутствие до настоящего времени порядка компенсации затрат специализированным организациям также свидетельствует о том, что для государства более важно выполнение утилизационным сбором фискальной функции, чем достижение его цели - обеспечение экологической безопасности. В юридической конструкции утилизационного сбора заложен потенциал для выполнения регулирующей функции. Освобождение от уплаты сбора предоставлено: - организациям - производителям транспортных средств, принявшим на себя обязательство обеспечить последующее безопасное обращение с отходами, образовавшимися в результате утраты указанными транспортными средствами своих потребительских свойств; - плательщикам в отношении транспортных средств, имеющих статус товаров Таможенного союза. Правила принятия организациями - изготовителями колесных транспортных средств обязательства обеспечить последующее безопасное обращение с отходами, образовавшимися в результате утраты указанными транспортными средствами своих потребительских свойств, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2012 г. N 870 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств". Организации - изготовители транспортных средств могут принять на себя указанные выше обязательства, если они отвечают определенным критериям, одним из которых является требование о государственной регистрации юридического лица на территории Российской Федерации. Суть принимаемых обязательств организаций - изготовителей транспортных средств состоит в том, что указанные организации за свой счет: а) обеспечивают прием утративших свои потребительские свойства произведенных ею транспортных средств в пунктах приема; б) обеспечивают доставку транспортного средства от пунктов приема до мест осуществления деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами своих потребительских свойств; в) обеспечивают деятельность по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами своих потребительских свойств, в т. ч. с привлечением третьих лиц, имеющих лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности; г) информируют в установленном порядке о пунктах приема. Таким образом, отечественные производители и производители, расположенные на территории государств - членов Таможенного союза, могут получить финансовое преимущество перед иностранными производителями, а утилизационный сбор выступает защитным механизмом, призванным поддержать рынок отечественных транспортных средств. Как видно, цели, определенные законодателем при установлении утилизационного сбора, и функции, которые такой сбор выполняет, не совпадают. В настоящее время очевиден приоритет для государства фискальной и регулирующей функций утилизационного сбора над обеспечением экологической безопасности как цели сбора, сформулированной в законе.

Литература

Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 28 июля 2012 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и статью 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2012. N 172. 2. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Российская газета. 1998. N 121. 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2012 г. N 870 "Об утилизационном сборе в отношении колесных транспортных средств" // Российская газета. 2012. N 200.

Научная и учебная литература

1. Евдокимов П. В. Правовые основы экологической функции налогообложения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 2. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве. Саратов, 2003. С. 24. 3. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. 4. Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2001.

------------------------------------------------------------------

Название документа