Таможенное законодательство России: проблемы и перспективы

ТАМОЖЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

И. Б. НОВОКШОНОВ

Новокшонов Игорь Борисович Специалист в области административного права, таможенного права, правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии (МГЮА). Родился 17 января 1973 г. в Москве. В 1995 г. окончил МГЮА. В 1995 - 1996 гг. работал главным специалистом Управления госрегистрации ведомственных нормативных актов Минюста России (советник юстиции 2 класса); в 1996 - 1998 гг. - главным инспектором Правового управления ГТК России (советник таможенной службы III ранга); преподавал административное право в МГЮА; в настоящее время - старший юрисконсульт ЗАО "Международная ассоциация по правовым и налоговым вопросам" (ЗАО "И. Л.Т. С.").

Сегодня в российском таможенном законодательстве пересматриваются основополагающие законодательные акты, составляющие основу правового регулирования таможенного дела, - Таможенный кодекс РФ <*> и Закон РФ "О таможенном тарифе" <**>, принятые в 1993 году. Эта работа ведется под эгидой ГТК России, однако наряду с официальным проектом нового Кодекса появилось и несколько альтернативных. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 31. Ст. 1224. <**> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 23. Ст. 821.

Все это заставляет самым серьезным образом проанализировать существующее таможенное законодательство, определив те его положения, которые нужно изменить или отменить, а те, что прошли проверку временем, наоборот сохранить.

Действующие Таможенный кодекс и Закон "О таможенном тарифе" - это не только первые принципиально новые законодательные акты по вопросам таможенного дела за последние 70 лет, но и фактически одни из первых действительно рыночных федеральных законов России. Несомненно, положительными чертами указанных законодательных актов являются: 1. Исключительно рыночная идеология всего заложенного в них таможенного механизма регулирования внешнеэкономических связей государства. Этот факт особенно важен, если учесть время принятия законодательных актов - 1993 год (значит, основная разработка указанных документов пришлась на 1991 - 1992 гг.). Если вспомнить российское экономическое законодательство того периода, то нельзя не признать его так называемый "переходный" характер, когда в одном законодательном акте соседствовали и новые рыночные нормы, и рецидивы командного подхода к управлению экономикой. С учетом этого, данные законодательные акты можно рассматривать фактически как первые документы, в которых не была нарушена внутренняя целостность подходов к регулированию подведомственных правоотношений, отсутствовала "дань прошлому". 2. В рассматриваемых Законах нашли свое отражение самые передовые взгляды на вопросы роли и места таможенной политики в государстве, а также были закреплены механизмы таможенно - правового регулирования внешнеэкономической деятельности (в первую очередь речь идет о системе таможенных режимов), полностью соответствующие международным и европейским стандартам таможенного законодательства. При подготовке указанных документов были учтены положения нескольких десятков конвенций, соглашений, рекомендаций и иных документов ГАТТ/ВТО, Всемирной таможенной организации и др., а также Таможенный кодекс Европейского союза. 3. В своей совокупности Таможенный кодекс и Закон "О таможенном тарифе" очень полно, логично и комплексно охватывают всю сферу таможенно - правового регулирования. Принятый спустя почти четыре года Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации" не противоречит данному тезису, поскольку совершенствует правовое регулирование "тыловой" сферы таможенного дела и связан с развитием российского законодательства о государственной службе. После его принятия были признаны утратившими силу полностью или частично всего шесть из более чем четырехсот пятидесяти статей Таможенного кодекса. Однако большинство отмеченных положительных черт Таможенного кодекса и Закона "О таможенном тарифе" породили и множество проблем таможенного законодательства. Вполне очевидно, что таможенное законодательство существует не в вакууме, поэтому оно должно развиваться согласованно со смежными отраслями законодательства. Причем, исходя из широты охвата таможенно - правовым регулированием общественных отношений, смежными можно признать почти абсолютное большинство указанных отраслей. Само таможенное законодательство является комплексной отраслью и присутствующие в нем правовые институты и отдельные нормы, несомненно, должны корреспондироваться с основополагающими правовыми актами тех отраслей, из которых они были перенесены. Проблема несогласованности существовала всегда, существует она, несмотря на развитие смежных отраслей, и сегодня. Первоначально главная сложность заключалась либо в отсутствии нормативных актов в еще "неосвоенных" правом сферах рыночных отношений, либо в существовании устаревших правовых актов советского периода. Однако со временем, когда смежные отрасли стали обретать свои вполне рыночные законы, вдруг выяснилось, что общая стратегическая линия правового регулирования идет несколько по иному пути, чем это предполагалось в таможенных законах, ибо существует немало самых различных экономических и правовых школ, предлагающих разные подходы. В итоге получилось, что как в начале, так и в конце 90-х годов в России таможенное законодательство является своего рода "белой вороной" в семье российского права. Ссылки при этом на "особую специфику" таможенного регулирования, ориентированного на внешнюю сферу, позволяющую существовать в ней некоему отдельному "таможенному" валютному, налоговому, гражданскому, административному и т. п. законодательству, которое может существенно отличаться от аналогичного общего "внутреннего" законодательства, далеко не всегда обоснованны. В любом случае, совершенно очевидно, что, например, Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", определивший стратегию государственного регулирования внешнеторговых связей России, не говоря уже о Конституции РФ, должен был быть принят не после, а до Таможенного кодекса. Федеральная целевая программа развития таможенной службы РФ на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 1 сентября 1996 г. N 1052 <*>, прямо отмечает в качестве одного из важнейших направлений совершенствования нормативно - правовой базы функционирования таможенных органов необходимость "обеспечить увязку норм таможенного законодательства с внешнеэкономическим, налоговым, валютным, гражданским, уголовным, транспортным законодательством в части, касающейся таможенного дела". -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4650.

Указанная проблема сегодня приобрела особую остроту. Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации", изъявший из Таможенного кодекса только шесть статей, был лишь "первой ласточкой". Сейчас уже практически решен вопрос о том, что в новый КоАП РФ будут в качестве отдельного блока включены составы нарушений таможенных правил, соответственно изменятся санкции за них, изменится административно - процессуальная правоохранительная деятельность таможенных органов, иными словами, утратит силу раздел X Таможенного кодекса. Правоохранительная часть Таможенного кодекса - это, кстати, тот раздел, который не был заимствован из зарубежного опыта. Однако и действовавшее тогда уголовное и административное законодательство, остававшееся без особых изменений еще с советских времен, мало чем помогло разработчикам Кодекса. Например, практически с нуля, причем не только в смысле законодательства, но и в смысле теории, пришлось разрабатывать вопросы административной ответственности юридических лиц за правонарушения, связанные с перемещением ими товаров и транспортных средств через таможенную границу. Чисто умозрительно изобретались составы административных правонарушений. В итоге часть из них оказалась "мертвой", а некоторых противоправных деяний, наоборот, не оказалось и впоследствии их пришлось несколько искусственно подводить под существующие составы и т. д. Не меньшим изменениям подвергнется таможенное законодательство в связи с принятием Налогового кодекса. Уже сейчас, после вступления в силу первой его части, фискальные полномочия таможенных органов претерпевают некоторую корректировку, после же принятия второй части должен утратить силу Закон О таможенном тарифе", существенные изменения надо будет вносить и в Таможенный кодекс. Анализируя перечисленные факты, некоторые руководители таможенного ведомства уже сейчас пришли к выводу, что таможенное законодательство "разваливается и растаскивается", в связи с чем ГТК России активизировал работу по подготовке нового Таможенного кодекса. Несогласованность таможенного и смежного законодательства - это проблема внешняя, но наряду с ней существует и внутренняя проблема таможенного законодательства, заключающаяся в наличии огромного массива подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов по таможенному делу, общее количество которых уже подошло на сегодняшний день к критической черте. Предпосылки этому были заложены в самом Таможенном кодексе. Таможенный кодекс, ориентированный не на российскую действительность начала 90-х годов, а на европейский и международный опыт, был призван не столько упорядочить существовавшие тогда правоотношения в таможенной сфере, сколько создать их заново по зарубежным стандартам. Однако его разработчики вполне понимали, что одно дело - заложить в федеральном законе фундаментальные принципы передового таможенного регулирования, а совершенно другое - подробно раскрывать конкретные механизмы практического воплощения таких принципов в жизнь. Основополагающие правовые принципы можно было привнести в наше законодательство с минимальной их адаптацией. Вместе с тем, можно было только очень условно прогнозировать, как эти принципы будут практически воплощаться с учетом "российской специфики". Попытка подробного раскрытия на уровне федерального закона всех механизмов реализации таможенного дела могла привести к созданию совершенно нежизнеспособного документа, содержащего массу "мертвых" схем, мало или совершенно непригодных для практического применения <*>. В связи с этим было принято, в принципе, абсолютно правильное решение - отнести большинство вопросов практической реализации таможенного дела на подзаконный уровень. -------------------------------- <*> Следует также учитывать и требования законодательной техники, не допускающей в федеральных законах излишней конкретики. Например, порядок заполнения таможенной декларации и иных таможенных документов, требования к оборудованию таможенных складов и т. д. - несомненно, важнейшие вопросы таможенного дела, но их, однако, при всем желании нельзя включать в правовой акт уровня федерального закона.

Подзаконное нормотворчество имеет свои положительные стороны - оно более гибко реагирует на реалии жизни, позволяет оперативно ликвидировать выявляемые пробелы в правовом регулировании. Оно, наконец, более динамично, его можно быстро пересматривать в случаях выявления неработоспособных, ошибочных схем. Нельзя, однако, забывать при этом о пределах компетенции издающего такие документы органа и о том, что подзаконные акты принимаются всегда "на основании и во исполнение" правового акта более высокого уровня. В этой связи, по нашему мнению, в новом Таможенном кодексе следует полностью исключить норму, содержащуюся в статье 24 действующего Кодекса. В период становления современного таможенного дела в России в начале 90-х годов еще можно было оправдать предоставление практически неограниченных полномочий органам исполнительной власти (федеральному Правительству и ГТК России) по правовому регулированию любых вопросов функционирования системы таможенных режимов. Однако в настоящее время, когда многие проблемы начального периода уже преодолены, отработаны механизмы и схемы практического функционирования режимов, приняты по данному вопросу комплексные документы, необходимость в таких "безграничных" полномочиях отпала. Конечно, полностью уйти от подзаконного правового регулирования таможенного дела, в том числе и в вопросах функционирования системы таможенных режимов, невозможно. Но сейчас, с учетом накопленного опыта, в федеральном законе нужно совершенно четко определить пределы компетенции как Правительства, так и ГТК России, т. е. указать, по каким конкретно вопросам ими должны быть изданы правовые акты. Следует отметить, что в вопросе подзаконного правового регулирования таможенного дела большую негативную роль сыграл сам ГТК России. На протяжении ряда лет Комитетом вместо издания крупных нормативных актов, полно и комплексно регулирующих тот или иной институт таможенного дела, практиковалось принятие многочисленных мелких документов, разрешающих лишь частные проблемы. Такие документы даже в своей совокупности не складываются в какой-либо единый разумный правопорядок, а часто даже противоречат друг другу. Свою лепту в эту проблему внесли региональные таможенные управления и таможни, чьи полномочия по изданию правовых актов вообще являются вопросом весьма дискуссионным. Периодически ГТК России предпринимал попытки навести порядок в собственной нормотворческой деятельности. По несколько раз в год издавались приказы ГТК России, которыми признавались утратившими силу сразу несколько сотен ранее изданных им ведомственных актов. Однажды был принят и совсем "радикальный" документ, в котором, наоборот, за определенный период времени признавались действующими только те правовые акты, которые были в нем прямо перечислены, все же остальные документы, изданные за тот период, автоматически утрачивали силу <*>. Однако пока готовились такие приказы, ГТК России успевал принять очередную сотню документов. В итоге, в настоящее время известно, что общее число подзаконных правовых актов по таможенному делу превышает уже десять тысяч, но на сколько оно превышает эту цифру установить уже, наверное, не удастся никому. -------------------------------- <*> См. Приказ ГТК России от 6 сентября 1996 г. N 541 "О действии ведомственных нормативных актов Союза ССР по таможенным вопросам на территории Российской Федерации". // Таможенные ведомости. 1996. N 11. С. 137.

Вне зависимости от времени появления нового Таможенного кодекса, а также от того, какой объем вопросов будет отнесен им на подзаконный уровень, уже сейчас в целях упорядочения подзаконной нормативной базы таможенного дела необходимо сделать следующее: произвести отмену ведомственных актов ГТК России, фактически утративших силу, не соответствующих более таможенной политике РФ либо оказавшихся неэффективными; произвести укрупнение и кодификацию нормативных актов по одному и тому же вопросу; признать недействительными акты, изданные в нарушение установленного порядка. В качестве ориентира можно исходить из того, что число нормативных актов (за исключением актов, посвященных таможенным льготам конкретным организациям) не должно превышать 1000 единиц. Таким образом, подводя итоги, можно сделать вывод, что в настоящее время существует много объективных предпосылок для разработки нового Таможенного кодекса. Другое дело, что при его подготовке необходимо сохранить все положительные стороны существующего документа, поскольку нельзя не признать, что несмотря на отмеченные недостатки, именно действующий Кодекс позволил создать достаточно эффективно функционирующую таможенную систему, располагающую современным инструментарием таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности.

------------------------------------------------------------------

Название документа