Таможенно - тарифное регулирование внешнеторговой деятельности

ТАМОЖЕННО - ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И. Б. НОВОКШОНОВ

Новокшонов Игорь Борисович Специалист в области административного права, таможенного права, правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии (МГЮА). Родился 17 января 1973 г. в Москве. В 1995 г. окончил МГЮА. В 1995 - 1996 гг. работал главным специалистом Управления госрегистрации ведомственных нормативных актов Минюста России (советник юстиции 2 класса); в 1996 - 1998 гг. - главным инспектором Правового управления ГТК России (советник таможенной службы III ранга); преподавал административное право в МГЮА; в настоящее время - старший юрисконсульт ЗАО "Международная ассоциация по правовым и налоговым вопросам" (ЗАО "И. Л.Т. С.").

Внешнеэкономическая деятельность - существенный фактор социально - экономического развития общества. Если внешняя торговля стимулирует развитие экспортного производства и экспорта наукоемкой продукции, получаемой на основе применения передовых технологий глубокой переработки сырья, обеспечивает импорт продукции, необходимой для структурно - технологической перестройки экономики страны, а также первоочередное удовлетворение жизненно важных потребностей страны и ее населения, то можно говорить о ее положительном воздействии на состояние национальной экономики и эффективности. После крушения в начале 90-х годов советской государственной монополии внешней торговли зарождающиеся предпринимательские структуры, равно как государство и его внешнеторговые ведомства, оказались в совершенно новом для них положении. Первым был разрешен свободный самостоятельный выход на внешние рынки, который на начальном этапе к тому же практически не контролировался и не регулировался государством. При этом, однако, было совершенно очевидно, что, отказавшись от монополии на внешнюю торговлю, государство, тем не менее, не утратило своих интересов во внешнеэкономической сфере. Но в условиях рыночной экономики регулирование указанной сферы должно осуществляться иными методами и способами.

Наиболее четко указанные методы были сформулированы в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*>, который устанавливает, что "государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством применения экономического и административного методов регулирования внешнеторговой деятельности" (ст. 12), и уточняет, что она воздействует "посредством таможенно - тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности... Не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности..." (ст. 13). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

Таможенно - тарифное регулирование представляет собой комплекс мер (методов), основанных на использовании ценового фактора воздействия на внешнеторговый оборот. Таможенный тариф - свод ставок таможенных пошлин и одна из основных составляющих таможенного законодательства любого государства с рыночной экономикой. В истории России, как, впрочем, и в истории других государств, таможенно - тарифное регулирование развивалось на фоне постоянной борьбы между протекционистским и фритредерским <*> подходами к регулированию внешнеэкономической деятельности. Первый направлен на создание наиболее благоприятных условий для развития отечественного производства и внутреннего рынка. Его основные цели достигаются путем установления высокого уровня таможенного обложения на импортируемые товары, в то время как второй предполагает минимальный уровень таможенных пошлин и направлен на всемерное поощрение ввоза иностранных товаров на внутренний рынок страны. К. Н. Лодыженский еще в прошлом веке очень точно отметил, что "на таможенном тарифе рельефно отражается то направление, которого держится правительство в своих отношениях к внешней торговле и к тесно связанной с нею внутренней производительности" <**>. -------------------------------- <*> От англ. "free trade" - свободная торговля. <**> Лодыженский К. Н. История русского Таможенного тарифа. - Санкт - Петербург, 1887 . С. 111.

В настоящее время действует Таможенный тариф Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1560 "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 8. Ст. 943.

В основу структуры российского импортного Таможенного тарифа положен широко применяемый в мире принцип "тарифной эскалации" - повышения ставок пошлин по мере роста степени обработки продукции (сырье и материалы - 0 - 5%, полуфабрикаты и комплектующие - 5 - 15%, готовые изделия - 15 - 30%). Ставки таможенных пошлин в Таможенном тарифе систематизированы в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). ТН ВЭД содержит единый систематизированный перечень наименований, описаний и кодов товаров и основывается на международной Гармонизированной системе описания и кодирования товаров. ТН ВЭД является необходимой предпосылкой и условием не только тарифного регулирования, но и в целом для нормального осуществления внешней торговли. В настоящее время в России используется Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых Государств (ТН ВЭД СНГ), принятая государствами - участниками СНГ путем подписания соответствующего Соглашения от 3 ноября 1995 г. в г. Москве <*>. В соответствии с указанным Соглашением ведение ТН ВЭД СНГ возложено на российскую таможенную службу. -------------------------------- <*> Бюллетень международных договоров. 1996. N 3. С. 6.

Ставки таможенных пошлин, установленные Таможенным тарифом РФ, являются базовыми и действуют в отношении товаров, происходящих из стран, в торгово - политических отношениях с которыми Россия предоставляет режим наиболее благоприятствуемой нации (более 130 государств). Ставки в размере 75% базовых применяются к товарам, происходящим из развивающихся стран - пользователей национальной схемы преференций. Не взимаются таможенные пошлины с товаров, происходящих из наименее развитых стран. К товарам, ввозимым из стран, в торгово - политических отношениях с которыми не предусмотрен режим наиболее благоприятствуемой нации, либо страна происхождения которых не установлена, применяются ставки таможенных пошлин, превышающие базовые в два раза. Законом РФ "О таможенном тарифе" <*> (ст. 4) предусмотрены следующие виды пошлин: -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 23. Ст. 821.

- адвалорные (ad valoren), начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров; - специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров; - комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения. Наряду с указанными видами пошлин Закон предусмотрел еще несколько видов пошлин, наиболее ярко указывающих на регулирующую роль таможенного налогообложения. Речь идет о сезонных пошлинах, которые могут устанавливаться Правительством РФ "для оперативного регулирования ввоза и вывоза товаров" и срок действия которых не может превышать 6 месяцев в году (ст. 6), а также ряде чисто "защитных" пошлин, названных особыми. К последним относятся: специальные пошлины, применяемые в качестве защитной меры, если товары ввозятся в Россию в количествах и на условиях, наносящих или угрожающих нанести ущерб отечественным производителям подобных или непосредственно конкурирующих товаров, а также как ответная мера на дискриминационные и иные действия, ущемляющие интересы России, со стороны других государств и их союзов; антидемпинговые пошлины, применяющиеся в случаях ввоза на таможенную территорию России товаров, по цене более низкой, чем их нормальная стоимость в стране вывоза в момент этого ввоза, если такой ввоз наносит или угрожает нанести материальный ущерб отечественным производителям подобных товаров либо препятствует организации или расширению производства подобных товаров в России; компенсационные пошлины, применяемые в случаях ввоза товаров, при производстве или вывозе которых прямо или косвенно использовались субсидии, если такой ввоз наносит или угрожает нанести материальный ущерб отечественным производителям подобных товаров либо препятствует организации или расширению производства подобных товаров в России. Применению особых видов пошлин предшествует расследование, проводимое в соответствии с законодательством <*>. -------------------------------- <*> Порядок проведения расследования, предшествующего введению защитных мер, утвержденный МВЭС России 21 декабря 1995 г. // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1996. N 3.

Эффективное использование защитных мер в отношении импортных товаров сегодня для России - это условие выживания национальной экономики. Такое положение обусловлено двумя факторами. Во-первых, сами российские товары на мировых рынках становятся объектом интенсивного применения к ним защитных мер со стороны развитых западных стран. "Одной из самых острых проблем в отношении России и ЕС является антидемпинг. В настоящее время против российских товаров (удобрения, ферросплавы, металлы и пр.) в ЕС возбуждено 12 антидемпинговых процедур, которые практически закрыли рынок ЕС для отечественных экспортеров. Ежегодный ущерб ориентировочно составляет 200 млн. долл." <*>. -------------------------------- <*> Шишаев А. И. Правовой режим доступа российских товаров на рынок Европейского союза. // Юридический мир. 1998. N 7. С. 24.

Еще один пример, теперь уже из практики США: Комиссия по международной торговле США определила возможность нанесения национальной промышленности ущерба в связи с двукратным увеличением (до 450 тысяч тонн в год) поставок листовой углеродистой стали производства Магнитогорского, Орско - Халиловского, Череповецкого металлургических комбинатов (всего 12 производителей). Временная антидемпинговая пошлина на толстый лист Череповецкого комбината была установлена в размере 61,23%, а на продукцию остальных производителей 185% <*>. -------------------------------- <*> Сегодня. 1997. 8 июля.

Помимо очевидных материальных потерь отечественных экспортеров, подобная политика западных стран блокирует развитие российской экспортно - ориентированной обрабатывающей промышленности, способствуя закреплению за Россией исключительно сырьевой специализации в международном разделении труда и международной торговле. Во-вторых, те же западные страны активно субсидируют собственных производителей (в первую очередь в сельском хозяйстве и текстильной промышленности), облегчая им интервенцию на российский внутренний рынок. Как отмечает известный специалист по экономике мирохозяйственных связей американец П. Линдерт: "Почти никогда государство не учитывает интересы других стран в такой степени, как свои собственные. В большинстве случаев они просто игнорируются" <*>. -------------------------------- <*> Линдерт П. Экономика мирохозяйственных связей. - М., 1992. С. 16.

В итоге, по последним "докризисным" оценкам, доля как продовольственных, так и непродовольственных иностранных товаров в розничном товарообороте России уже приближалась к 60%. В такой ситуации внутренний рынок может оказаться окончательно потерянным для отечественной промышленности и сельского хозяйства. Конечно, финансово - экономический кризис осени 1998 года несколько снизил объемы импорта, однако вряд ли кто-либо решится признать подобные кризисы эффективным способом регулирования ввоза зарубежных товаров. Важнейшей идеологической основой для формирования современной отечественной внешнеэкономической политики, направленной на преодоление указанных негативных последствий, явилась Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909.

В названном документе отмечается, что во внешнеэкономической сфере национальные интересы России заключаются в установлении для российских производителей таких экономических связей, которые бы обеспечили реализацию интересов российских предприятий, способствовали повышению конкурентоспособности отечественной продукции, эффективности производства и экономическому росту. В условиях либерализации внешней торговли необходимо защищать интересы отечественных производителей на внешнем рынке. Государство должно решительно добиваться устранения дискриминационных ограничений на ввоз российской продукции в развитые страны Запада, не допускать навязывания России политических решений, наносящих ее гражданам и предприятиям экономический или моральный ущерб. Правовые основы государственной внешнеторговой защитной политики были определены Федеральным законом "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1798.

Указанный Закон на основе международной практики и конвенционных норм, развивая положения Закона "О таможенном тарифе", включил предусмотренные им специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины (наряду с административными процедурами) в арсенал мер по защите экономических интересов России. Кроме того, создан специальный государственный орган, вырабатывающий политику таможенно - тарифного регулирования, включая применение защитных мер. Образование подобных специализированных структур является общей практикой развитых стран. Например, кроме уже упоминавшейся американской Комиссии по международной торговле, подобный орган существует и в Японии еще с 20-х годов. Таможенным кодексом СССР 1991 года <*> также предполагалось в целях разработки предложений по вопросам таможенно - тарифного регулирования образовать при Таможенном комитете СССР Таможенно - тарифный совет (ст. 3). Основные задачи Таможенно - тарифного совета были установлены статьей 4 Закона СССР "О таможенном тарифе" <**>. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 17. Ст. 484. <**> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 17. Ст. 486.

В настоящее время создана Комиссия Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно - тарифной политике, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1997 г. N 890 <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3546.

Указанная Комиссия является координационным органом, осуществляющим подготовку предложений для Правительства РФ в области тарифных мер регулирования ввоза и вывоза товаров, а также о введении мер по защите внутреннего рынка и ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные меры других государств. Одним из результатов работы Комиссии и, одновременно, примером государственной защиты внутреннего рынка явилось Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 783 "О временных мерах по защите российского свеклосахарного комплекса" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3777.

На основании предварительного расследования, проведенного Минпромторгом России <*> по заявлению Минсельхозпрода России, и в соответствии с решением Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно - тарифной политике от 29 июня 1998 г. о существенном ущербе российскому свеклосахарному комплексу в связи с возрастающим ввозом сахара - сырца и сахара белого на таможенную территорию РФ федеральное правительство постановило ввести в соответствии со статьей 6 Федерального закона "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" с 1 августа 1998 г. по 31 декабря 1998 г. временные специальные пошлины на сахар - сырец (код ТН ВЭД СНГ 1701 11) в размере 74% от таможенной стоимости, но не менее 0,16 ЭКЮ за 1 кг, и на сахар белый (код ТН ВЭД СНГ 1701 99 100) в размере 20% от таможенной стоимости, но не менее 0,055 ЭКЮ за 1 кг, за исключением товаров, происходящих из государств - участников Таможенного союза. -------------------------------- <*> В настоящее время указанную деятельность осуществляет Минторг России.

В данном случае специальная пошлина сыграла роль экономического механизма, защитившего отечественных производителей. Кроме того, специальные пошлины могут применяться и по политическим мотивам, для воздействия на другие государства, необоснованно ущемляющие интересы российских экспортеров на своих рынках <*>. -------------------------------- <*> "Специальная пошлина, вводимая по политическим соображениям, не может также именоваться реторсионной... Цель применения реторсионных пошлин - прекращение недружелюбных действий со стороны другого государства и предотвращение их в будущем". (Козырин А. Н. Комментарий Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе". // Хозяйство и право. 1996. N 11. С. 37 - 38.)

Нельзя не отметить, что таможенные платежи: таможенная пошлина и паратарифные платежи: НДС, акцизы, таможенные сборы - несут в себе, помимо регулирующего воздействия, и фискальную нагрузку. Таможенные органы являются фискальными, налоговыми органами государства. В большинстве стран таможенные платежи выступают достаточно важной статьей доходной части бюджета и деятельность таможенных органов по их взиманию рассматривается как одна из их ведущих функций. Известный английский исследователь вопросов правового регулирования международной торговли К. Шмиттгофф отмечал, что "основная цель таможенного законодательства - обеспечить поступление таможенных пошлин в бюджет государства" <*>. -------------------------------- <*> Шмиттгофф К. Экспорт: право и практика международной торговли. - М., 1993. С. 400.

Современное таможенное законодательство России также уделяет большое внимание данному вопросу. В статье 10 Таможенного кодекса определено, что одной из основных функций таможенных органов является взимание пошлин, налогов и иных таможенных платежей. Налоговый кодекс <*> относит ГТК России и его территориальные органы к участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (ст. 9), и наделяет таможенные органы, в случаях, предусмотренных указанным Кодексом, полномочиями налоговых органов. При этом таможенные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу в соответствии с таможенным законодательством, Налоговым кодексом, иными федеральными законами о налогах и сборах (ст. 34). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Таможенная пошлина является косвенным налогом. Указанной пошлиной, как и "внешними" акцизами и НДС, облагается внешнеторговый оборот, т. е. они подлежат уплате государству в силу факта перемещения товара через таможенную границу. Их отличительной чертой является обязательный для всех лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, характер уплаты, который обеспечен наделением таможенных органов государственно - властными полномочиями по их принудительному взысканию. Таможенная пошлина и иные налоги, взимаемые таможенными органами, носят односторонний характер, т. е. они не предполагают какого-либо встречного удовлетворения. Кроме того, Законом "О таможенном тарифе" предусмотрено, что ставки таможенных пошлин, устанавливаемые Правительством России, являются едиными и не подлежат изменению в зависимости от лиц, перемещающих товары, видов сделок и других факторов. Таким образом, административно - властный характер взимания таможенных налогов еще раз подчеркивается невозможностью "субъектов таможенно - тарифных правоотношений договариваться по вопросам размера, оснований, сроков и других аспектов налогообложения" <*>. Тарифные льготы, предусмотренные законодательными актами, не могут носить индивидуального характера. -------------------------------- <*> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации. / Под ред. А. Н. Козырина. - М., 1996. С. 162.

В отличие от таможенных налогов таможенные сборы предусматривают "встречное удовлетворение" и представляют собой плату за осуществление различных таможенных процедур. Однако такая плата за услуги таможенных органов принципиально отличается от услуг в гражданском обороте. В последнем случае два юридически равных субъекта на добровольной основе вступают в гражданские правоотношения по оказанию и потреблению услуг. Природа "таможенных услуг" носит административный характер. В данном случае государство законодательно определило перечень административных процедур, осуществление которых является обязательным условием ввоза либо вывоза товаров из страны, а также государственные органы, уполномоченные осуществлять эти процедуры. В правоотношениях, связанных с таможенным оформлением и взиманием за это таможенных сборов, полностью отсутствуют конституирующие признаки гражданского правоотношения - юридическое равенство сторон и автономия их воли, т. е. свобода вступать или не вступать в правоотношения между собой, договариваться о цене за услуги и т. д. Иными словами, лицо, осуществляющее ввоз или вывоз товаров, не правомочно решать вопрос о том, воспользоваться ему или нет "таможенными услугами", а также договариваться с таможенными органами о размерах и порядке их осуществления и оплаты. Фискальный характер был присущ таможенным платежам с самого первого дня появления налогов на иностранные товары. В течение достаточно длительного времени, фактически до конца средневековья и начала более - менее устойчивого развития национальной промышленности, именно во взимании таможенных платежей для пополнения государственной казны заключалась основная функция таможенных учреждений. В современный период, конечно, с чисто теоретических позиций значительно более важной функцией Таможенного тарифа является его косвенное государственное регулирование внешнеторгового обмена товарами. Однако, и это особенно актуально для современной экономической ситуации в России, таможенные платежи продолжают нести фискальную направленность, порой, в буквальном смысле слова, спасая доходную часть федерального бюджета в условиях хронического недобора внутренних налогов и сборов. Две функции Таможенного тарифа - фискальная и регулирующая - не всегда находятся в гармоническом единстве. Регулирование внешнеэкономических связей при помощи снижения либо повышения таможенных пошлин носит стратегический характер и направлено на насыщение внутреннего рынка импортными товарами в случае отсутствия на нем качественных российских аналогов, либо на защиту высокими ввозными пошлинами национальной промышленности, если она, хотя бы в более - менее приближенной перспективе, способна создать товары, не уступающие по качеству иностранным. В то же время практика показывает, что использование фискальной функции Таможенного тарифа по большей части связано с решением сиюминутных задач и порой расходится с долгосрочными перспективами государственного развития экономики. Ярким примером такого подхода является Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 791 "О введении дополнительной импортной пошлины" <*>, которым были на 3% увеличены ввозные ставки на все импортные товары. Единственная и совершенно очевидная цель такой меры - желание срочно, любой ценой, пополнить государственный бюджет в условиях экономического кризиса и роста социальной напряженности в стране. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3779.

Наиболее "классическим" примером использования Таможенного тарифа в фискальных целях являются экспортные таможенные пошлины. Однако с середины 1996 года таможенные пошлины с вывозимых товаров в России не взимались <*>. Вместе с тем, не удивительно, что именно после острого финансового кризиса, произошедшего осенью 1998 года, взимание экспортных таможенных пошлин было возобновлено в январе 1999 года с основных категорий российских экспортных товаров: энергоносители, металл, древесина <**>. Всего же в 1999 году таможенные органы должны собрать с экспортеров около 1 млрд. долл., что составит почти 5% доходной части федерального бюджета <***>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 1 апреля 1996 г. N 479 "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет". // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1990. <**> Постановления Правительства РФ от 4 января 1999 г. N 17 "Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые с территории Российской Федерации". // Российская газета. 1999. 14 января; от 11 января 1999 г. N 45 "Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств - участников СНГ". // Российская газета. 1999. 16 января; от 23 января 1999 г. N 83 "Об утверждении ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и нефтепродукты сырые, вывозимые с территории Российской Федерации". <***> Коммерсант Дейли. 1999. 19 января.

Название документа