Регламентация правового статуса досмотрщика в законодательстве дореволюционной России

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДОСМОТРЩИКА В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Н. Г. САВОСИНА

Савосина Наталья Геннадьевна, заведующая кафедрой Административного права и таможенного дела юридического факультета ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет".

Проблемы исторического развития и совершенствования государственной службы, в том числе ее правового обеспечения, недостаточно изучены, несмотря на их важность. Один из вопросов, требующий дополнительного изучения, - это особенности правового статуса служащих отдельных органов власти. В статье представлены результаты исследования правового статуса досмотрщика таможенного органа в дореволюционный период, точнее во второй половине XIX века. Автор акцентирует внимание на процессах формирования правового статуса в целом и отдельных его составляющих, особенное внимание уделено обязанностям досмотрщиков в зависимости от вида замещаемой должности, характера деятельности таможенного органа.

Ключевые слова: таможенные органы, таможня, досмотрщик, таможенный служащий, права, обязанности, гарантии, ответственность, Таможенный устав.

Regulation of the legal status of examining officer in the legislation of pre-revolutionary Russia N. G. Savosina

Problems of historical development and improvement of state service including legal support thereof are not sufficiently studied despite the significance thereof. One of the issues which requires additional research is the peculiarities of legal status of the examining officer of a customs agency in pre-revolutionary Russia, in particular in the second half of the XIX century. The author draws attention to the processes of formation of the legal status as a whole and separate elements thereof, the special attention is drawn to duties of examining officers depending on the type of their post and the character of activities of the customs agency.

Key words: customs agencies, customs, examining officer, customs official, duties, guarantees, Customs Charter.

Вопросы становления государственной службы и формирования статуса служащего привлекали внимание исследователей как дореволюционной России, так и современных авторов. Несмотря на это, проблемы исторического развития отдельных видов государственной службы, в том числе ее правового обеспечения, недостаточно изучены. В условиях проводимых в последние десятилетия реформ государственной службы изучение собственного исторического опыта имеет огромное значение, ведь настоящее можно понять, лишь оценив все проблемы исторического развития. В этой связи процесс разработки правового статуса государственного служащего следует начинать с обобщения исторического опыта. Как было сказано выше, недостаточно изучены отдельные виды службы, например служба в таможенных органах. Становление правового статуса таможенного служащего следует связывать с XVIII - XIX вв. Для развития таможенных органов данный исторический период также имел особое значение. Следует отметить, что штаты таможенных учреждений подвергались различным изменениям, истории известны периоды "откупной системы", "службы на веру" и собственно службы в таможенных учреждениях. К XVIII в. таможенный чиновник представлял собой лицо, занимающее должность и осуществляющее предписанные правовым актом действия. Комплектация штатов таможен и других таможенных органов зависела от различных обстоятельств, местонахождения, вида таможенного органа и других. Так, например, в начале XX в. штат таможни 1-го класса 2-го разряда был представлен управляющим, членами таможни (из которых один казначей), бухгалтером и секретарем, пакгаузным надзирателем, его помощниками, штат таможенных застав представлен был, как правило, управляющим и его помощником, штат таможенных постов - надзирателями <1>. -------------------------------- <1> ГАЧО. Ф. 42. Оп. 1. Л. 15 - 17.

При всем существовавшем многообразии должностей лица, выполнявшие функции досмотра товаров, были предусмотрены в штате большинства таможен. В XIX в. досмотрщик ассоциировался с низшей должностью сотрудника таможенного учреждения. По мнению отдельных авторов, досмотрщики - это состоящие при таможенных учреждениях чины для производства досмотра товаров <2>. -------------------------------- <2> Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1890 - 1907.

Нормы, закрепляющие производство таможенного досмотра, встречаются уже в тексте Новоторгового устава 1667 г., хотя упоминания должности досмотрщика присутствуют в документах XVIII в. Устав 1667 г. обращает внимание на необходимость досмотра приезжих из-за рубежа торговых людей: "В порубежных городах головам и целовальникам у иноземцев расспрашивать и пересматривать в сундуках, ларцах и ящиках жемчугу и каменья неоплошно, чтоб узорчатые вещи в утайке не были; но от покупки таких вещей надобно беречься, как и в других государствах берут серебро, а излишние такие вещи покупать запрещают, не позволяют их носить простым не чиновным людям, чтоб от того не беднели; также низких чинов люди чтоб не носили шелку и сукна. Надобно удерживать простых людей от покупки таких вещей накладною пошлиною и заповедью без пощады: берут того во всех государствах и от напрасного убожества своих людей охраняют" <3>. Там же излагались правила и порядок досмотра товаров. Товары, привозимые на продажу, подвергались досмотру. Этот досмотр был, судя по некоторым дошедшим до нас материалам, очень подробный и тщательный. Особенные предосторожности принимались по отношению к товарам, провозившимся через Архангельск, эти товары подвергались досмотру два раза: те, которые шли из России, - в Вологде и других городах, где они грузились на струги, и в Архангельске; те же, которые доставлялись из-за моря, - при устье Двины и в самом городе. За каждое нарушение таможенных обрядностей со стороны купца (неимение или неполнота грузовых документов, объявка товара слишком низкой ценой и т. п.) они наказывались отобранием товаров на Государя, т. е. конфискацией. -------------------------------- <3> История таможенного дела и таможенной политики России (907 - 1811 гг.): Хрестоматия. М. : РИО РТА, 1995. Часть 1. С. 83 - 101.

С развитием таможенного законодательства и реформированием таможенных органов менялись требования к таможенному досмотру. В XVIII в. Регламентом 1724 г. был определен порядок таможенного досмотра и круг должностных обязанностей досмотрщиков, но полная регламентация статуса досмотрщика по-прежнему отсутствовала. С принятием таможенных уставов XIX в. ситуация стала меняться. Досмотрщики полагались при таможнях на основании ст. ст. 29 и 112 Таможенного устава. Об обязанности и ответственности их нам говорят ст. ст. 423, 454, 484, 487, 495, 522, 524, 526, 527, 569, 574, 637, 649 и 814. Кроме норм Устава появились ведомственные акты, например, Положение о таможенных досмотрщиках и их обязанностях, утвержденное министром финансов и изданное в 1875 г. К концу XIX в. статус досмотрщика подвергается дальнейшему уточнению. Достаточно четко положением прописывались требования к лицам, занимающим должности досмотрщика. Теперь в досмотрщики принимались люди всякого звания, не моложе 21 года и не старше 40 лет, хорошего поведения и грамотные. Предпочтение отдавалось отставным и запасным нижним воинским чинам. На верность службе они приводятся к присяге. Предельный возраст нахождения на службе составлял 60 лет. Досмотрщики, достигшие 60 лет, увольнялись со службы, но начальникам таможенных округов, а также таможням, состоящим вне округа, предоставлялось право оставлять на службе и до 65-летнего возраста тех досмотрщиков, которые при условии "усердной и беспорочной службы" способны исполнять свои обязанности и могут быть для службы особенно полезны. Не остались без внимания элементы социального статуса. Положение охватило вопросы денежного содержания досмотрщика, пользования казенным имуществом, отпусков, поощрения и ответственности за правонарушения. В Положении прописано: "Кроме получаемого за свою службу содержания досмотрщики некоторых таможенных учреждений пользуются казенными квартирами, за которые с них производятся вычеты: в учреждениях I разряда по 2 р. 50 к. в месяц; II разряда по 1 р. 75 к. и III разряда по 1 руб. Сверх того досмотрщикам отпускается от казны обмундирование на сроки указанные Высочайше утвержденной 15 сентября 1895 года нормальной табели вещевого довольствия нижних чинов таможенного ведомства" <4>. -------------------------------- <4> Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1896. N 6. Ст. 40.

Сверх упомянутых выше окладов содержания досмотрщики, командируемые для исполнения служебных обязанностей вне таможенной черты, получали суточные деньги в размере, установленном ст. 50 Таможенного устава, изданного в 1892 г., а участвовавшие в задержании контрабандных товаров - денежные награды, определяемые Таможенным уставом. Кроме того, досмотрщикам могли быть назначены награды за особые отличия и пособия из остатков от сумм, отпускаемых на их содержание. Регулированию подвергались социальные гарантии: состоящих на службе досмотрщиков можно было увольнять (с сохранением содержания) в отпуска на сроки не свыше двух месяцев, но лишь в случаях крайней необходимости. При этом соблюдались такие правила: из каждых тридцати досмотрщиков по всему округу может быть увольняем только один; в портовых таможнях дозволяется начальнику округа или управляющему таможнею, не состоящему в ведении округа, увольнять досмотрщиков в отпуск в течение зимнего времени, по столько, сколько будет признано возможным по предстоящим им в это время занятиям; отпуска должны предоставляться в такое время, когда увольняемые люди менее нужны и не предвидится временная командировка для усиления состава других таможен; при увольнении в отпуск досмотрщику выдается один мундир с панталонами, шинель и фуражка. Наряду с этим, детализировались и меры дисциплинарного воздействия. Меры ответственности в отношении досмотрщиков применялись и в других случаях, так, например, положениями регламентировалась ответственность досмотрщиков, замеченных в нерадении к службе, лености, грубом обращении, пьянстве. Они подвергались по распоряжению начальства следующим взысканиям: замечанию, выговору, назначению в очередь на часы, вычету из жалования, смещению со старшего оклада на младший и, наконец, удалению от должности. В случаях, когда двукратно налагаемое взыскание окажется безуспешным или когда проступок по важности своей требует применения особенно строгого наказания, таможня постановляет решение об увольнении виновного досмотрщика от службы и представляет таковое на утверждение начальника таможенного округа. Налагаемые взыскания на досмотрщиков должны соответствовать важности проступка, при этом принимаются в соображение свойства проступка, обстоятельства, которыми он сопровождался, и прежнее поведение провинившегося; в делах же неисполнения обязанностей службы, время нахождения в оной и степень звания порядка службы. За всякое умышленное попущение, а тем более за способствование тайному провозу товаров, досмотрщики исключаются из службы, а если будет доказано, что проступок совершен из корыстных побуждений, то они подвергаются наказаниям, определенным за взятки, а именно потере всех особенных, присвоенных прав и преимуществ и ссылкой на житье в Сибирь или отдаче в исправительные арестантские роты. В случае если за содеянный досмотрщиком проступок он по важности его подлежит ответственности по суду, таможня постановляет решение о передаче виновного в ведение судебных учреждений, руководствуясь установленными в законах правилами. Такое свое решение таможня предоставляет на утверждение начальника округа. Наиболее интересной представляется регламентация правового положения досмотрщика в Положении о таможенных досмотрщиках, утвержденном 16 марта 1896 г. министром финансов <5>. Положение устанавливало принцип распределения досмотрщиков по таможенным учреждениям, закрепляло критерии для классификации досмотрщиков исходя из перечня их обязанностей. -------------------------------- <5> Общий сборник циркуляров, распоряжений департамента таможенных сборов за 1870 - 1900 гг. СПб., 1902. С. 56 - 58.

Согласно нормам положения при таможенных учреждениях полагаются досмотрщики. Распределение числа досмотрщиков между отдельными таможенными учреждениями в границах таможенного округа осуществлял начальник таможенного округа по представлениям таможенных учреждений. Досмотрщики определялись в таможни самими таможнями, с учреждения начальников таможенных округов. В прочие таможенные установления досмотрщиков назначают начальники округов. Вопросы распределения досмотрщиков также освещены в Циркуляре Департамента таможенных сборов от 17 апреля 1896 г. N 8563 <6>. Там сказано, что распределение досмотрщиков по отдельным таможенным учреждениям округа (ст. 2 Положения), как и установление количества каждого рода окладов содержания (ст. 4 Положения), предоставлены власти начальников таможенных округов, при этом они не должны выходить из пределов ассигнованных на содержание всех досмотрщиков округа сумм. В случае необходимости временно усилить личный состав досмотрщиков какого-либо из таможенных учреждений, "в зависимости от усилившейся его деятельности, по причине ли увеличившихся местных торговых оборотов, или изменившихся путей следования товаров начальников таможенных округов предоставляется, для предупреждения замедления в деятельности того таможенного учреждения, командировать необходимое число этих чинов из других таможенных учреждений, когда это можно сделать без особого ущерба для службы..." <7>. -------------------------------- <6> Там же. С. 56 - 58. <7> Там же. С. 56 - 58.

Ввиду разнообразия обязанностей, исполняемых досмотрщиками, а также неодинаковой степени ответственности и самостоятельности при исполнении каждым из них порученного ему дела, в каждом таможенном учреждении устанавливаются для досмотрщиков три оклада: высший, средний, низший. В высшем окладе состояли досмотрщики, на которых лежала обязанность наблюдения за некоторыми операциями и особые обязанности, как то дежурство на судах при выгрузке и погрузке с производством учета места, составление отвесов, контроль за приемом и выпуском товаров из таможенного района и т. п. В среднем окладе - досмотрщики, исполнявшие под непосредственным наблюдением чиновника все действия, называемые досмотром, клеймением и т. п. В низшем - досмотрщики, исполнявшие сторожевую, караульную службу и несущие другие простейшие обязанности. Таможенные досмотрщики при определении на службу назначались на низшие оклады и в дальнейшем могли быть постепенно повышаемы в окладах. Впрочем, начальникам округов в виде исключения предоставлялось право (в особо уважительных случаях), назначать досмотрщиков непосредственно на высшие оклады. Досмотрщики, состоящие в таможенных учреждениях низшего разряда, в виде поощрения за исправную и отличную службу могли быть переведены в таможенные учреждения высшего разряда того же округа. На начальников таможенных округов и управляющих таможнями возлагалось наблюдение за тем, чтобы досмотрщики привлекались лишь к исполнению обязанностей службы. Под страхом ответственности воспрещалось обращать досмотрщиков к исполнению личных и домашних услуг и назначать их "вестовыми и сторожами к начальствующим лицам или при управлениях их". При исполнении обязанностей по разным родам таможенных действий досмотрщики руководствовались составленными самими таможнями, с утверждения начальника округа, инструкциями сообразно местным условиям службы. Инструкции закрепляли: общие обязанности досмотрщиков, т. е. такие, которые касаются каждого из них, для отдельных таможенных органов, текст инструкции содержал подробный перечень обязанностей исходя из непосредственных направлений деятельности досмотрщика. Примерами могут служить Инструкция таможенным досмотрщикам Маньчжурской таможенной заставы, составленная управляющим заставой С. Н. Хмелевским 20 мая 1902 г. <8>, и Инструкция для досмотрщиков Ревельской таможни 19 октября 1910 г. <9>, где, например, в качестве общих обязанностей определены обязанности: помнить о данной присяге и служить честно, всемерно заботясь о казенном интересе, и вообще ставить службу самою первою и высокою своею обязанностью; являться на службу в форменной одежде и в назначенное время, быть в трезвом виде и без разрешения не отлучаться; к присутствующим и к чиновникам таможни относиться вежливо и почтительно и исполнять все их служебные приказания; с провозителями, купцами, пассажирами и вообще с публикою обращаться вежливо, не входить в пререкания и не делать никому напрасных затруднений или остановок; в случае же недоразумений докладывать немедленно таможенному чиновнику, в распоряжение которого командированы; не требовать и не принимать никаких подарков по службе ни деньгами, ни вещами, ничем иным; при денежных кладовых, пакгаузах, погребах и других местах складки и погрузки или выгрузки товаров не ходить с огнем без особого разрешения начальства и не курить табак, равно запрещать это и другим лицам; вверяемые по службе таможенные штемпеля, прессы, печати, замки, ключи и прочие подобные вещи, а также документы ни в коем случае не передавать посторонним лицам; амуницию и обмундирование, отпускаемые от казны, употреблять и содержать в исправности; заботиться о чистоте помещений таможенных пакгаузов и таможенного двора и всех казенных вещей, кому что поручено будет для надзора; уметь обращаться с огнестрельным и холодным оружием, знать сборку и разборку револьвера. -------------------------------- <8> ГАЧО. Ф. 107. Оп. 1. Д. 2. Л. 145 - 147. <9> РГИА. Ф. 21. Оп. 12. Д. 16. Л. 27 - 47.

Названные выше документы позволяют говорить и о разграничении общих обязанностей между рядовыми досмотрщиками и старшими досмотрщиками. Особенно это проявлялось в деятельности портовых таможен. Например, в общие обязанности старшего досмотрщика по корабельной части входило: как можно чаще обходить все торговые суда, стоящие в гавани, на судах, пребывающих по заграничному плаванию, проверять целость наложенных пломб и печатей, наблюдать, чтобы по окончании дневной грузовой операции пресс со штемпелем и казенные печати были незамедлительно возвращены в Корабельную контору дежурному чиновнику; знать, сколько торговых судов находится в гавани и на рейде и какая идет на них работа; на ожидаемые к приходу суда заблаговременно подготовлять состав досмотрщиков и отдавать им соответствующие распоряжения; заметив или узнав о каких-либо подозрительных сношениях экипажа судов с местными жителями, донести об этом корабельному чиновнику, постовым досмотрщикам вменить в обязанность иметь за ними строгое наблюдение и в случае необходимости усилить надзор <10>. -------------------------------- <10> Там же. Л. 27 - 47.

В помощь старшему досмотрщику назначались помощники, так называемые ефрейторы, которые могли заменять старшего досмотрщика в случае его отсутствия, а также несли по очереди суточные дежурства по назначению корабельного смотрителя. Помощники назначались к каждому приходящему из-за границы судну, с целью наблюдения и ограничения доступа на судно посторонних лиц. К числу их обязанностей относилось: исполнение распоряжений старшего досмотрщика; сообщение корабельному чиновнику информации о лицах, прибывших на суда в зоне таможенного контроля (допустить можно было чинов портового управления, представителей жандармских властей, а также адресата судна или его агента); следить особо тщательно, чтобы на судне не оказалось утаенных товаров, не предъявленных к досмотру помещений и тайных ходов и т. п.; контролировать досмотрщиков, чтобы последние не принимали от команды угощения, подарки и т. д. Как было определено выше, объем и содержание обязанностей досмотрщиков зависели от вида таможенного органа (портовая или сухопутная таможня), например в Инструкции для досмотрщиков Ревельской таможни досмотрщики делились на разные категории: досмотрщик клеймильного отделения, досмотрщик по надзору за браком товара, досмотрщики, назначаемые для надзора за погрузкой товара, досмотрщики на складах вывозимого за границу товара и др. Это, безусловно, отражалось на их обязанностях. Инструкция таможенным досмотрщикам Маньчжурской таможенной заставы <11> также отражает специфику деятельности данного органа (пограничная сухопутная застава). Работа здесь прежде всего осуществлялась с пассажирским багажом и товарами. При досмотре пассажирского багажа досмотрщики обязаны по приказанию чиновника вскрывать сундуки, ящики, чемоданы и другие места и следить, нет ли между пассажирскими вещами предметов новых, не бывших в употреблении, или товаров и вещей в товарном виде, как то: материй в кусках или отрезках или сметанных на живую нитку в виде простыней, плащей или других предметов одеяния; нет ли в чемоданах, сундуках и ящиках тайных помещений и не спрятано ли в них что-либо из выше означенного, а также не спрятаны ли подобные вещи в черном белье или у самих пассажиров под платьем. Обо всем замеченном немедленно докладывать досматривающему чиновнику. Пассажирские вещи или товары нужно досматривать осторожно, чтобы ничто не повредить, не испачкать и не перемять. Перед отправлением поезда в пределы империи осмотреть локомотив, тендер, а также вагоны и платформы внутри и снаружи, тщательно обыскивая, не окажется ли в стенах, полах, сиденьях, подушках и проч. каких-либо скрытых помещений и товаров. Привесить замки и пломбы к тем вагонам и платформам, которые будут указаны таможенным чиновником, и притом так, чтобы замки и пломбы без повреждений не могли быть сняты. -------------------------------- <11> ГАЧО. Ф. 107. Оп. 1. Д. 2. Л. 145 - 147.

При досмотре товаров досмотрщики по приказанию досматривающего чиновника должны поверять весы, осматривать целостность мест, предъявляемых к досмотру, выписывать и сортировать товары или наблюдать за исполнением этого другими, считать или перевешивать товар, притом отчетливо объявлять счет предметов или количество веса в гирях, положенных на скалку. Также они обязаны строго следить, чтобы товар не мог быть похищен или скрыт и утаен от досмотра в обертках, холсте, соломе и т. п., и осматривать все товарные места: ящики, бочки, корзинки и другие помещения, из коих будут вынуты товары, чтобы в них не осталось никаких вещей, а также нет ли в них двойных стенок или днищ и вообще тайных помещений. По окончании досмотра наблюдать, чтобы весь досмотренный товар был уложен обратно в свои места и чтобы ничего другого туда не было вложено. При исследовании товаров щупом направлять его в разные стороны так, чтобы ничего не осталось скрытым, и в случаях, если щуп будет задерживаться, докладывать о том досматривающим. Досмотрщики, назначенные для надзора за погрузкою товаров, должны следить, чтобы с беспошлинными товарами не погрузились обложенные пошлиною или запрещенные и чтобы погружаемы были только те товары, которые заявлены. По окончании погрузки представлять тому же чиновнику подробные сведения о количестве погруженных товаров. Кроме того, с целью пресечения незаконного перемещения товаров и защиты своей жизни досмотрщикам предоставлялись специальные права. Так, например, досмотрщикам надзора разрешается употреблять оружие на тех же основаниях, как это предоставлено корчемной страже, а именно: "а) если во время службы на досмотрщика будет сделано открытое нападение людей вооруженных с целью отбития задержанного и причинения ему телесных повреждений или смерти, то досмотрщики могут прибегнуть к холодному, а в крайних случаях и к огнестрельному оружию с возможной однако осмотрительностью; при бегстве же контрабандистов употреблять против них оружие воспрещается, и в таких случаях досмотрщики обязаны ограничиться одним преследованием виновных до ближайшего селения или города, потребовав содействия полиции к задержанию виновных; б) если досмотрщик вследствие необходимости, в предыдущем пункте определенной, кого-либо убьет или ранит, то обязан о сем доложить немедленно надзирателю поста, а равно сообщить полиции для осмотра на месте убитого или раненого при враче или таможенном чиновнике и для производства надлежащего расследования; в) за несоблюдение сих правил досмотрщики подвергаются ответственности" <12>. -------------------------------- <12> Сборник узаконений и распоряжений по таможенной части в Приамурском крае и Восточной Сибири по 1 января 1912 г. СПб., 1912. С. 27 - 32, 93 - 96.

Таким образом, в России к концу XIX - началу XX в. произошли существенные изменения, ставшие значительным шагом вперед в закреплении статуса таможенного служащего. Следует констатировать, что оформление статуса отдельных таможенных чинов прошло длительный период развития, от общей регламентации порядка осуществляемых обязанностей до официального закрепления с набором всех элементов: прав, обязанностей, гарантий и ответственности, что имело огромное значение в целом для развития "таможенного дела" России, ведь наличие четкого нормативно закрепленного статуса чиновников позволяет государственным органам эффективно реализовывать свои задачи и достигать поставленных целей.

------------------------------------------------------------------

Название документа