Содержание и правовое регулирование разрешительной деятельности таможенных органов

СОДЕРЖАНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ <*>

Е. В. ТРУНИНА

-------------------------------- <*> Trunina E. V. Contents and legal regulation of permitting activities of customs agencies.

Трунина Екатерина Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО "МГУ им. Н. П. Огарева", главный государственный таможенный инспектор правового отдела Ульяновской таможни, кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению разрешительной деятельности таможенных органов. Предлагается авторская классификация видов разрешений, выдаваемых таможенными органами. В результате анализа правового регулирования разрешительной деятельности таможенных органов автор делает вывод о том, что выдача таможенными органами всех разрешений, в которых реализуется их контрольно-надзорная функция, должна быть урегулирована административными регламентами.

Ключевые слова: разрешение, реестр, свидетельство, таможенный орган, таможенный контроль, регламент в таможенных органах.

The article is devoted to consideration of permitting activities of customs agencies; proposes the author's classification of types of permits issued by customs agencies, on the basis of analysis of legal regulation of permitting activities of customs agencies the author makes a conclusion that issuance of all permits of customs agencies where control-supervision function is realized shall be regulated by administrative regalements.

Key words: permit, register, certificate, customs agency, customs control, regalement in customs agencies.

Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 в содержание функции контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти наряду с иными составляющими включил выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам <1>. В связи с этим в юридической литературе разрешительная деятельность органов исполнительной власти также стала рассматриваться как форма их контрольно-надзорной деятельности <2>. В то же время А. В. Филатова обосновывает необходимость "разграничения функции государственного контроля (надзора) с разрешительными, лицензионными видами" <3>. "Обособление функции государственного контроля (надзора) как самостоятельного административно-правового института относительно разрешительного, регистрационного, лицензионного видов характеризуется", по мнению ученого, "различием предметного определения, методов государственного управленческого воздействия, мер воздействия...". -------------------------------- <1> РГ. N 50. 2004. <2> Милышин Ю. Н. К вопросу о разрешительной деятельности органов исполнительной власти // Адм. право и процесс. 2009. N 1. <3> Филатова А. В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 10.

Согласно толковому словарю русского языка, термин "разрешение" означает право на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право <4>. Как точно отмечают Л. К. Терещенко и Н. А. Игнатюк, "термин "разрешение" не имеет в российском законодательстве четко закрепленного толкования или определения, нет и перечня видов разрешений, применяемых в качестве административно-правовых режимов в экономических отношениях" <5>. При этом указанными учеными выделяются следующие самостоятельные административно-правовые режимы разрешительных процедур: лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, экспертиза, экзамен, сертификация, стандартизация, конкурс, оценка, согласование и утверждение, аттестация. -------------------------------- <4> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 653. <5> Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. Юстицинформ, 2005 [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

Таможенный кодекс Таможенного союза (далее - ТК ТС) <6>, Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ <7> предусматривают большое количество разрешений, выдаваемых таможенными органами. При этом зачастую соответствующий административно-правовой режим не обозначается напрямую в качестве разрешения. Чаще всего лишь из текста нормы можно определить, что предполагается получение того или иного вида разрешения. В связи с этим для анализа разрешительной деятельности таможенных органов необходимо обратиться непосредственно к сущности разрешительной системы. -------------------------------- <6> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 нояб. 2009 г. N 17) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <7> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.

Как отмечает С. А. Тарасов, разрешительная система предполагает первоначальное признание за определенными субъектами права на осуществление отдельных предусмотренных законом видов деятельности, выражающееся в выдаче разрешений (лицензий), и последующий контроль со стороны уполномоченных органов государственного управления за фактическим осуществлением деятельности в строгом соответствии с установленными требованиями и условиями, включающий в себя в том числе и возможность прекращения этой деятельности <8>. В разрешительной системе выделяют четыре главных элемента: 1) наличие относительного запрета; 2) деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных; 3) длящиеся отношения между властными и невластными субъектами, обязательным элементом которых является надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности; 4) применение принудительных мер для прекращения (пресечения) нарушения правил, условий разрешенной деятельности и привлечения виновных к юридической ответственности <9>. -------------------------------- <8> Тарасов С. А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15 - 16. <9> Административное право: Учеб. / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 451 - 452.

С учетом вышеуказанных элементов анализ таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства РФ в сфере таможенного дела позволяет выделить следующие виды разрешений, выдаваемых таможенными органами: 1) разрешения на осуществление деятельности в сфере таможенного дела; 2) разрешения на получение специальных правомочий в сфере таможенного дела; 3) разрешения на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела; 4) аттестация на соответствие квалификационным требованиям. Вышеуказанные виды разрешений различаются своей правовой сущностью, а также порядком выдачи. При этом в качестве соответствующих разрешений выступают различные юридические факты: включение в реестр, получение свидетельства, квалификационного аттестата, собственно разрешения как письменного документа. Деятельность по выдаче вышеуказанных разрешений осуществляется уполномоченными таможенными органами в отношении граждан, юридических лиц, организационно им не подчиненных. После исполнения решения о выдаче разрешения лицо получает соответствующее правомочие, а таможенные органы приобретают право осуществлять контроль за соблюдением установленных для данного вида разрешения требований и условий. Выявление фактов их несоблюдения дает право таможенным органам применять принудительные меры, влекущие приостановление либо прекращение разрешенной деятельности. От вышеуказанных разрешений следует отличать выдаваемые таможенными органами иные многочисленные разрешения, имеющие отличную правовую природу. К их числу относятся, например, разрешения на разгрузку товаров с транспортных средств (п. 4 ст. 87 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"), на вывоз товаров за пределы зоны таможенного контроля (п. 2 ст. 89 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"), на осуществление производственной и иной хозяйственной деятельности в зоне таможенного контроля (п. 25 ст. 163 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"), на перемещение товаров, транспортных средств, лиц через границы зон таможенного контроля (п. 4 ст. 163 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") и др. Для данных разрешений характерны следующие особенности: они носят разовый характер; совершение разрешаемых действий не предусматривает получение какого-либо документа, удостоверяющего право на их совершение, а осуществляется, как правило, в форме согласования. Порядок выдачи разрешений, влекущих установление длящихся отношений между субъектами разрешительной системы в сфере таможенного дела, регламентирован правовыми актами ФТС России. При этом большинство из них - административные регламенты. Следует отметить, что из пятнадцати принятых в настоящее время ФТС России административных регламентов девять направлены на урегулирование исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, связанных с выдачей разрешений, что подчеркивает особую значимость разрешительных административных процедур в деятельности таможенных органов. Рассмотрим вышеуказанные виды разрешений более подробно. 1. Разрешения на осуществление деятельности в сфере таможенного дела. Правовые основы деятельности в сфере таможенного дела установлены в гл. 3 ТК ТС, гл. 5 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". В настоящее время к деятельности в сфере таможенного дела относится деятельность в качестве: 1) таможенного представителя; 2) таможенного перевозчика; 3) владельца склада временного хранения; 4) владельца таможенного склада; 5) владельца магазина беспошлинной торговли. Деятельность в сфере таможенного дела как самостоятельный институт таможенного дела имеет относительно длительную историю существования. Однако ее правовое регулирование подвергалось существенным изменениям, подстраиваясь под изменения механизма государственного регулирования экономической деятельности. Так, Таможенный кодекс 1993 г. предусматривал лицензирование деятельности в сфере таможенного дела. Ныне утративший силу Таможенный кодекс 2003 г. либерализовал допуск юридических лиц к осуществлению деятельности в сфере таможенного дела, заменил лицензирование на включение в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Таким образом, на смену институту лицензирования пришел механизм включения участников таможенных правоотношений, занимающихся деятельностью в сфере таможенного дела, в специальные реестры, который в юридической литературе был единодушно отнесен к регистрации <10>. Оценивая новую форму государственного контроля за деятельностью лиц в сфере таможенного дела, Комментарий справедливо отмечал, что "ТК РФ изменил юридическую форму контроля... Однако функции таможенных органов по осуществлению контроля за деятельностью лиц в области таможенного дела с соответствующими властными полномочиями сохранились. Включение лица в соответствии с ТК РФ в специальный реестр фактически представляет собой получение специального разрешения, именуемого свидетельством, на осуществление определенного вида деятельности" <11>. -------------------------------- <10> См.: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Ю. Ф. Азарова, Г. В. Баландиной. М.: Норма, 2004; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Проспект, 2004. <11> Комментарий к Таможенному кодексу... / Под ред. А. Н. Козырина.

Вступивший в силу с 6 июля 2010 г. ТК ТС не только сохранил регистрационный порядок получения права на осуществление деятельности в сфере таможенного дела, но и пополнил круг субъектов, деятельность которых подлежит включению в реестр, новым субъектом - владельцем магазина беспошлинной торговли. Следует отметить, что ни таможенное законодательство Таможенного союза, ни правовые акты РФ в сфере таможенного дела применительно к деятельности в указанной сфере не используют термин "разрешение". Принятые ФТС России административные регламенты выдачу разрешений на осуществление деятельности в сфере таможенного дела позиционируют как предоставление таможенными органами государственных услуг по ведению соответствующего реестра <12>. -------------------------------- <12> См.: Приказы ФТС России от 20 февр. 2012 г. N 294 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги ведения Реестра владельцев таможенных складов"; от 25 нояб. 2011 г. N 2398 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги ведения Реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли"; от 18 нояб. 2011 г. N 2355 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по ведению реестра владельцев складов временного хранения"; от 3 окт. 2011 г. N 2012 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги ведения реестра таможенных представителей"; от 30 сент. 2011 г. N 1992 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по ведению реестра таможенных перевозчиков".

Согласно ст. 12, 18, 23, 28, 33 ТК ТС, юридическое лицо признается таможенным представителем, таможенным перевозчиком, владельцем склада временного хранения, владельцем таможенного склада, владельцем магазина беспошлинной торговли только после включения в соответствующий реестр, что подтверждается выдачей свидетельства о включении в реестр. Из данных норм вытекает косвенный запрет на осуществление деятельности в сфере таможенного дела без включения в соответствующий реестр. Кроме того, ст. 16.23 КоАП предусматривает административную ответственность за незаконное осуществление деятельности в сфере таможенного дела. Второй важный элемент разрешительной системы - установление длящихся отношений между таможенными органами и лицами, получающими разрешение на осуществление деятельности в сфере таможенного дела, необходимым элементом которых является осуществление контрольных функций. Проводимый таможенными органами контроль можно условно разделить на первоначальный контроль, осуществляемый в отношении заявителей при рассмотрении вопроса о включении их в реестр, и последующий контроль, осуществляемый в отношении лиц, уже включенных в соответствующий реестр. Для включения в реестр юридическое лицо подает в уполномоченный таможенный орган заявление о включении в реестр, содержащее сведения, предусмотренные Федеральным законом "О таможенном регулировании в Российской Федерации", и представляет документы, подтверждающие данные сведения. В соответствии с ТК ТС юридические лица подлежат включению в реестр при соблюдении определенных условий, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств - членов Таможенного союза. Данные условия закреплены в ТК ТС и дополнены Федеральным законом "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Включение в реестр осуществляется уполномоченными таможенными органами, определенными административными регламентами ФТС России. Так, включение юридических лиц в реестры таможенных перевозчиков и таможенных представителей находится в компетенции ФТС России; включение в реестры владельцев складов временного хранения, таможенных складов и магазинов беспошлинной торговли - таможен. Уполномоченный таможенный орган обязан осуществить проверку указанных юридическим лицом сведений. Данная проверка включает широкий перечень действий: проведение таможенного контроля, направление запросов в соответствующие подразделения таможенного органа, а также третьим лицам и (или) государственным органам. Если по результатам проведенных таможенным органом проверочных мероприятий выявляется несоблюдение условий включения российского юридического лица в реестр и (или) непредставление необходимых документов, то уполномоченный таможенный орган принимает решение об отказе во включении в реестр. После включения в реестр юридические лица получают право осуществлять соответствующий вид деятельности в сфере таможенного дела, а таможенные органы - контроль за соблюдением данными лицами требований таможенного законодательства Таможенного союза и иных законодательных актов РФ в сфере таможенного дела, в частности, условий включения в реестр, соблюдения обязанностей, установленных для осуществляющих конкретный вид деятельности в сфере таможенного дела. Следующим элементом разрешительной системы является возможность применения таможенными органами принудительных мер в отношении лиц, которые не соблюдают условия и требования полученных разрешений. При несоблюдении условий включения юридических лиц в реестр лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, а также несоблюдении установленных для них обязанностей уполномоченные таможенные органы полномочны применить такую принудительную меру, как исключение лица из соответствующего реестра. Кроме того, при выявлении административного правонарушения, связанного с незаконным осуществлением деятельности в сфере таможенного дела, в зависимости от характера противоправных деяний таможенные органы могут применить к нарушителям такие меры административного наказания, как предупреждение или штраф (ст. 16.23 КоАП РФ). На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что включение юридических лиц в реестры лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, есть все основания относить к одному из видов разрешительной деятельности таможенных органов. 2. Разрешения на получение специальных правомочий в сфере таможенного дела. Одним из самых популярных среди участников внешнеэкономической деятельности разрешений данного вида является получение статуса уполномоченного экономического оператора, предоставляющего лицу право применять специальные упрощения. Несмотря на то, что ранее льготный режим, который в настоящее время получает уполномоченный экономический оператор, предоставлялся Таможенным кодексом РФ 2003 г. как "специальная упрощенная процедура", уполномоченный экономический оператор - это новый для государств - участников Таможенного союза институт, базирующийся на нормах Международной конвенции от 18 мая 1973 г. "Об упрощении и гармонизации таможенных процедур", к которой Россия присоединилась в 2010 г. Правовое регулирование института уполномоченного экономического оператора осуществляется на двух уровнях. Базовые положения устанавливает ТК ТС, нормы которого дополняются Федеральным законом "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Порядок ведения реестра уполномоченных экономических операторов конкретизирован в Административном регламенте ФТС России по предоставлению государственной услуги по ведению реестра уполномоченных экономических операторов, утвержденном Приказом ФТС России от 14 сентября 2011 г. N 1877 <13>. -------------------------------- <13> Бюллетень норматив. актов федеральных органов исполн. власти. 2011. N 49.

Согласно ст. 86 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", уполномоченному экономическому оператору могут быть предоставлены следующие специальные упрощения: 1) временное хранение товаров в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора без включения его в реестр владельцев складов временного хранения; 2) выпуск товаров до подачи таможенной декларации; 3) проведение таможенных операций, связанных с выпуском товаров, в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора, включая завершение таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров, следующих в адрес уполномоченного экономического оператора; 4) иные специальные упрощения, предусмотренные таможенным законодательством Таможенного союза, включая предварительное таможенное декларирование товаров, в т. ч. с подачей неполной и (или) периодической таможенной декларации. В соответствии с п. 2 ст. 38 ТК ТС статус уполномоченного экономического оператора присваивается юридическому лицу таможенными органами путем выдачи свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов и признается на территории того государства, таможенным органом которого присвоен данный статус. Включение юридического лица в реестр осуществляется ФТС России на основании заявления юридического лица. К заявлению должны прилагаться документы, подтверждающие заявленные сведения. Представленные юридическим лицом сведения подлежат обязательной проверке. Контрольные мероприятия, осуществляемые в отношении заявителя, разбиваются на два этапа. Первый включает направление запросов в МВД России, ФНС России (п. 26 Регламента). После получения информации от указанных органов, свидетельствующей об отсутствии оснований для отказа в принятии заявления к рассмотрению, ФТС России переходит к следующему этапу, включающему направление запросов в структурные подразделения ФТС России (по компетенции), а также проведение выездной таможенной проверки. Решение о присвоении статуса уполномоченного экономического оператора принимается ФТС России при наличии всех документов и сведений и соблюдении условий включения в реестр. Результаты контроля, проводимого ФТС России в отношении лица, имеющего статус уполномоченного экономического оператора, являются основаниями для применения соответствующих принудительных мер, что также является одним из обязательных элементов разрешительной системы. В качестве таковых выступают приостановление действия свидетельства о включении в реестр, а также отзыв данного свидетельства (ст. 94 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). К числу иных разрешений данного вида следует отнести получение разрешения на выдачу банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов, выдаваемого ФТС России банкам, иным кредитным или страховым организациям. Согласно ст. 86 ТК ТС, банковские гарантии являются одним из способов обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. Получение данных разрешений осуществляется путем включения в реестр банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов. Выдача банковских гарантий осуществляется в соответствии с Административным регламентом Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей, утвержденным Приказом ФТС России от 7 декабря 2006 г. N 1281 <14>. -------------------------------- <14> РГ. 2007. 11 апр.

Включение юридического лица в реестр осуществляется на основании заявления и документов, подтверждающих представленные сведения. Данные сведения подлежат проверке, по результатам которой принимается решение о включении заявителя в реестр или об отказе в этом. Включение в реестр осуществляется только при соблюдении юридическим лицом условий, установленных ст. 142 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Административным регламентом осуществление контроля за соблюдением банками, филиалами и страховыми организациями условий включения в реестр обозначается в качестве одной из административных процедур исполнения государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей. Государственная функция по ведению реестра исполняется ФТС России, поэтому и контрольные полномочия осуществляются данной службой. Так, ФТС России осуществляет следующие контрольные мероприятия: контроль за соблюдением условий включения в реестр; контроль за соблюдением банками, иными кредитными и страховыми организациями установленной для них максимальной суммы всех одновременно действующих банковских гарантий. В то же время отдельные контрольные полномочия возлагаются и на подчиненные таможенные органы, в частности, контроль выполнения обязательств, обеспеченных банковскими гарантиями (п. 7 Регламента). Статья 143 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" устанавливает обязанности банков, иных кредитных и страховых организаций, включенных в реестр. Если в ходе осуществления уполномоченным таможенным органом контроля будет выявлено неисполнение хотя бы одного из условий включения в реестр, обязанностей, установленных законодательством, а также при выявлении иных фактов, установленных ст. 144 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", по решению ФТС России банк, иная кредитная или страховая организация исключается из реестра. К числу разрешений на получение специальных правомочий в сфере таможенного дела следует также отнести разрешение на использование таможенной операции по временному хранению товаров в местах, не являющихся складом временного хранения. В соответствии со ст. 168 ТК ТС местами временного хранения товаров являются склады временного хранения и иные места в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза. Согласно п. 3 ст. 198 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", временное хранение товаров в иных местах осуществляется с письменного разрешения таможенного органа, выдаваемого на основании обращения заинтересованного лица. Согласно п. 4 ст. 198 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", условия и порядок выдачи разрешения на временное хранение товаров в иных местах определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Данный порядок определен Приказом ФТС России от 6 апреля 2011 г. N 715 "Об утверждении Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах" <15>. -------------------------------- <15> РГ. 2011. 10 июня.

Согласно п. 35 данного Порядка, временное хранение товаров в иных местах временного хранения осуществляется с письменного разрешения таможенного поста при хранении товаров в пределах режимной территории аэропорта и в пределах железнодорожных станций либо таможни в остальных случаях. Разрешение на временное хранение товаров в иных местах может быть разовое (на временное хранение определенной партии товара) либо генеральное (использование созданной зоны таможенного контроля для периодического временного хранения иностранных товаров в определенный период времени). Выдача данного разрешения накладывает на лицо следующие обязанности: обеспечение сохранности товаров, недопущение совершения с товарами операций без разрешения таможенных органов; представление таможенным органам отчетности о хранении товаров (ч. 4, 5 ст. 200 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). В случае выдачи генерального разрешения на временное хранение товаров данное разрешение подлежит отмене таможней, выдавшей данное разрешение, вследствие несоблюдения лицом вышеуказанных обязанностей и (или) неоднократного привлечения этого лица к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела, предусмотренные ст. 16.1, 16.2, ч. 1 ст. 16.9, ст. 16.11, 16.13, 16.14, 16.19 и ч. 2 и 3 ст. 16.23 КоАП РФ. 3. Разрешения на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела, к которым таможенное законодательство относит таможенные процедуры, используемые в таможенном законодательстве Таможенного союза как аналогия существовавшего в ранее действовавшем таможенном законодательстве РФ института таможенных режимов. Согласно подп. 26 п. 1 ст. 4 ТК ТС, таможенная процедура - совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Таможенного союза или за ее пределами. Статья 202 ТК ТС закрепляет семнадцать видов таможенных процедур. Однако получение разрешений требуется при помещении товаров не под все таможенные процедуры. Так, Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" предусматривает следующие виды разрешений. Разрешение на переработку товаров на таможенной территории является документом об условиях переработки товаров на таможенной территории и условием помещения товаров под соответствующую таможенную процедуру (ст. 248 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Данное разрешение может получить любое лицо, в т. ч. не осуществляющее непосредственно операций по переработке товаров, которое может быть декларантом товаров, указанных в разрешении на переработку товаров на таможенной территории. Порядок выдачи разрешения на переработку товаров на таможенной территории урегулирован ст. 249 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и Приказом ФТС России от 14 марта 2011 г. N 532 "Об утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров на таможенной территории, а также порядка отзыва и порядка аннулирования разрешения на переработку товаров на таможенной территории" <16>. Для получения данного разрешения заинтересованное лицо обращается с письменным заявлением на переработку товаров на таможенной территории в таможенный орган, в регионе деятельности которого оно зарегистрировано как налогоплательщик в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. -------------------------------- <16> РГ. 2011. 18 мая.

Выдача разрешения не представляет собой одномоментный акт, завершающийся фактическим получением лицом письменного разрешения на переработку товаров на таможенной территории. После выдачи разрешения таможенные органы продолжают осуществлять таможенный контроль, в частности, контроль соблюдения условий помещения товаров под таможенную процедуру переработки на таможенной территории, контроль обеспечения гарантий соблюдения условий таможенной процедуры переработки на таможенной территории. Выданное разрешение на переработку товаров на таможенной территории может быть отозвано таможенным органом, если в соответствии с принятым решением Комиссии Таможенного союза помещение товаров под данную таможенную процедуру не допускается либо при его получении были заявлены сведения в отношении иностранных товаров, продуктов их переработки, остатков и отходов, норм выхода, заявление которых привело к занижению сумм таможенных платежей (ч. 1 ст. 250 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Разрешение на переработку товаров аннулируется таможенным органом, если при его получении были заявлены заведомо недостоверные сведения в отношении товаров, продуктов их переработки, остатков и отходов, норм выхода, заявление которых привело к занижению сумм таможенных платежей (ч. 7 ст. 250 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Разрешение на переработку товаров вне таможенной территории является документом об условиях переработки товаров вне таможенной территории и условием помещения товаров под соответствующую таможенную процедуру (ст. 258 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Данное разрешение может получить любое российское лицо. Для получения данного разрешения заинтересованное лицо обращается с письменным заявлением на переработку товаров вне таможенной территории в таможенный орган, в регионе деятельности которого оно зарегистрировано как налогоплательщик в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Приказом ФТС России от 27 мая 2011 г. N 1072 утвержден Порядок осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров вне таможенной территории, а также порядок отзыва и аннулирования разрешения на переработку товаров вне таможенной территории <17>. После выдачи разрешения таможенные органы осуществляют контроль соблюдения условий помещения товаров под таможенную процедуру переработки вне таможенной территории; контроль обеспечения гарантий соблюдения условий таможенной процедуры переработки вне таможенной территории. -------------------------------- <17> РГ. 2011. 23 сент.

Если декларант не соблюдает требования и условия применения таможенной процедуры переработки вне таможенной территории (ч. 1 ст. 260 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"), разрешение на переработку товаров вне таможенной территории может быть отозвано таможенным органом. Кроме того, разрешение на переработку товаров вне таможенной территории аннулируется таможенным органом, если при его получении были заявлены заведомо недостоверные сведения в отношении товаров Таможенного союза, продуктов их переработки, норм выхода, заявление которых привело к занижению сумм таможенных платежей (ч. 6 ст. 260 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Следующим видом разрешения на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела является разрешение на переработку товаров для внутреннего потребления (ст. 269 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Данное разрешение является документом об условиях переработки товаров для внутреннего потребления и условием помещения товаров под соответствующую таможенную процедуру. Порядок выдачи данного разрешения урегулирован ст. 270 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", а также Порядком осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров для внутреннего потребления, а также порядком отзыва и аннулирования разрешения на переработку товаров для внутреннего потребления, утвержденных Приказом ФТС России от 15 июня 2011 г. N 1243. Данное разрешение может получить любой гражданин Российской Федерации. Для этого заинтересованное лицо обращается с письменным заявлением в таможенный орган, в регионе деятельности которого он зарегистрирован как налогоплательщик в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. На должностных лиц таможенных органов возложены следующие контрольные функции: контроль соблюдения условий помещения товаров под таможенную процедуру переработки для внутреннего потребления; контроль обеспечения гарантий соблюдения условий данной таможенной процедуры (п. 2 Порядка). Если декларант не соблюдает требования и условия применения таможенной процедуры переработки для внутреннего потребления, разрешение на переработку товаров может быть отозвано таможенным органом (ч. 1 ст. 271 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Разрешение на переработку товаров для внутреннего потребления также может быть аннулировано таможенным органом, если при его получении были заявлены заведомо недостоверные сведения в отношении товаров Таможенного союза, продуктов их переработки, норм выхода, заявление которых привело к занижению сумм таможенных платежей (ч. 6 ст. 271 Федерального закона). Близкими к разрешениям данного вида по своей сущности являются разрешения таможенных органов на помещение товаров под таможенные процедуры уничтожения и отказа в пользу государства. Таможенные процедуры, на совершение которых требуется получение данных разрешений, сближает то, что в результате лица, обращающиеся за их применением, лишаются прав в отношении иностранных товаров; в случае уничтожения товары физически уничтожаются под таможенным контролем, а при отказе в пользу государства - безвозмездно передаются в собственность государства. Особенности содержания данных таможенных процедур предопределяют и особенности осуществления контроля со стороны таможенных органов за выдачей разрешений на применение. Порядок получения разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру уничтожения регулируется ст. 296 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и Приказом ФТС России от 7 февраля 2011 г. N 216 "Об утверждении порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру уничтожения" <18>. Применение данной процедуры допускается только при наличии установленных ст. 308 ТК ТС условий помещения товаров под данную процедуру. -------------------------------- <18> РГ. 2011. 1 апр.

Статья 298 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" устанавливает порядок проведения таможенными органами контроля. Согласно данной статье, таможенные органы осуществляют таможенный контроль за товарами, как помещаемыми, так и помещенными под таможенную процедуру уничтожения, что свидетельствует о том, что отношения по контролю, возникающие между таможенными органами и лицами, помещающими товары под указанную процедуру, носят длящийся характер. Необходимость получения разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства закреплена ст. 300 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Приказом ФТС России от 21 февраля 2011 г. N 357 утвержден Порядок осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства <19>. -------------------------------- <19> РГ. 2011. 30 марта.

Для получения разрешения на помещение товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства лицо, имеющее право выступать в качестве декларанта товаров, подает письменное заявление с указанием необходимых сведений. В соответствии с ч. 3 ст. 300 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" к заявлению должны прилагаться документы, подтверждающие заявленные сведения. Приложенные документы должны подтверждать соблюдение условий помещения товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства. В соответствии с п. 6 Порядка уполномоченное должностное лицо таможенного органа принимает решение о необходимости проведения таможенного досмотра в рамках системы управления рисками, если необходимость проведения таможенного досмотра установлена профилями рисков. Таможенный орган рассматривает заявление на помещение товаров под таможенную процедуру отказа в пользу государства и приложенные к нему документы и принимает решение о выдаче разрешения или об отказе в этом в течение 10 дней со дня принятия заявления. К разрешениям на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела следует отнести разрешение на транзит вооружения, военной техники и военного имущества. Выдача данного разрешения регулируется Административным регламентом ФТС России по исполнению государственной функции по выдаче и аннулированию разрешения на транзит вооружения, военной техники и военного имущества, утвержденным Приказом ФТС России от 28 апреля 2009 г. N 748 <20>. Заявителями по исполнению данной функции являются российские и иностранные юридические лица (грузоотправитель, грузополучатель, перевозчик или их уполномоченный представитель), осуществляющие в пределах своей компетенции действия в отношении вооружения. Участник транзита вправе осуществлять транзит через территорию Российской Федерации только со дня получения разрешения. Для его получения участник транзита обращается в ФТС России с заявлением о выдаче разрешения, содержащим сведения, предусмотренные регламентом. Таможенный орган проверяет их соответствие установленным требованиям и при наличии всех требуемых документов и сведений направляет их в федеральные органы исполнительной власти на заключение о возможности транзита в части, их касающейся. После получения от федеральных органов исполнительной власти положительных заключений о возможности транзита ФТС России принимает решение о выдаче разрешения. -------------------------------- <20> Бюллетень норматив. актов федеральных органов исполн. власти. 2009. N 30.

Нарушение порядка транзита через территорию Российской Федерации для таможенного органа является основанием для аннулирования выданного разрешения (п. 37 Административного регламента). 4. Аттестация на соответствие квалификационным требованиям занимает отдельное место в разрешительной деятельности таможенных органов. Она предусмотрена единственной статьей - ст. 64 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и представляет собой аттестацию на соответствие квалификационным требованиям лиц, претендующих на получение квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям. Аттестация проводится в форме квалификационного экзамена. Лицам, успешно сдавшим квалификационный экзамен, выдается квалификационный аттестат специалиста по таможенным операциям. Порядок проведения аттестации таможенными органами, перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске к аттестации, программа квалификационного экзамена, порядок его сдачи определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере таможенного дела. Данный порядок регламентируется Административным регламентом ФТС России по предоставлению государственной услуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям, утвержденным Приказом ФТС России от 8 ноября 2011 г. N 2263 <21>. Данная государственная услуга предоставляется от имени ФТС России Региональными таможенными управлениями. -------------------------------- <21> РГ. 2011. 12 июня.

В соответствии с ч. 3 ст. 64 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" специалист по таможенным операциям обязан каждые два года начиная с года, следующего за годом получения квалификационного аттестата специалиста по таможенным операциям, проходить обучение по образовательным программам повышения квалификации в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях в соответствии с федеральными государственными требованиями к минимуму содержания образовательной программы повышения квалификации специалистов по таможенным операциям, устанавливаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Также таможенное законодательство Таможенного союза возлагает на специалистов по таможенным операциям обязанность неразглашения или неиспользования для собственных целей, запрещает передачу иным лицам полученной от представляемых лиц информации, составляющей государственную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну (секреты), либо другой конфиденциальной информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством государств - членов Таможенного союза. Выявление таможенным органом фактов невыполнения вышеуказанных обязанностей является основанием для отзыва квалификационного аттестата (п. 93 Административного регламента). Анализируя административные регламенты ФТС России по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг в сфере разрешительной деятельности, следует констатировать, что они затрагивают в основном только разрешения, выдача которых сопровождается включением в реестры. В то же время разрешения на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела урегулированы просто приказами ФТС России, и то не полностью. На необходимость принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешений на помещение товаров под таможенные процедуры, указывается в п. 4 ст. 224 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации". Однако анализ принятых ФТС России приказов, устанавливающих порядок выдачи разрешений на помещение под таможенные процедуры, показывает, что цель их принятия, перечень регламентированных вопросов и закрепленных в них административных процедур сближает их с сущностью административных регламентов. Вместе с тем по уровню и полноте регламентации данные приказы существенно отличаются от административных регламентов, структура и содержание которых установлены Постановлением Правительства РФ <22>. Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о недостаточной четкости правового регулирования выдачи разрешений на применение таможенных процедур, что приводит к серьезным негативным последствиям. -------------------------------- <22> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

Так, за последние годы сложилась положительная судебная практика по удовлетворению требований участников внешнеэкономической деятельности об обжаловании действий и решений таможенных органов, связанных с отменой вышестоящими таможенными органами в порядке ведомственного контроля решений нижестоящих таможенных органов о выдаче разрешений на переработку товаров. При этом фабула дел почти идентична - разрешения на переработку отменялись уже после завершения таможенной процедуры и окончания срока действия разрешения; лицо, получившее разрешение на переработку, после его отмены признавалось утратившим право на использование льготного режима, в результате чего таможенными органами выставлялись лицу требования об уплате таможенных платежей и пени за просрочку их уплаты. В результате участники внешнеэкономической деятельности несли многомиллионные убытки и обращались за защитой в суд. Судебные органы встали на сторону участников внешнеэкономической деятельности, не поддержав подобную схему действий таможенных органов <23>. Однако данные дела выявили следующее обстоятельство - разрешение на переработку может быть отменено таможенным органом через любой промежуток времени, т. к. ведомственный контроль сроком проведения не ограничен, и к участнику внешнеэкономической деятельности может прийти требование об уплате весьма значительной суммы платежей. -------------------------------- <23> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 28 июля 2009 г. N Ф09-5253/09-С1 по делу N А60-30494/2008-С9; ФАС Московского округа от 5 дек. 2008 г. N КА-А40/11489-08 по делу N А40-1900/08-21-2; ФАС Московского округа от 24 нояб. 2008 г. N КА-А40/10791-08 по делу N А40-67689/07-154-57; 9 ААС от 18 февр. 2009 г. N 09АП-1282/2009 по делу N А40-71721/08-79-586; 9 ААС от 16 февр. 2009 г. N 09АП-678/2009-АК по делу N А40-49386/08-12-521; 9 ААС от 13 февр. 2009 г. N 09АП-626/2009-АК по делу N А40-53849/08-121-416; 9 ААС от 10 февр. 2009 г. N 09АП-299/2009 по делу N А40-47327/08-79-411 и др.

Рассмотренные выше факты не делают порядок выдачи данных разрешений прозрачным и предсказуемым, а, напротив, создают неопределенность в вопросе последствий получения разрешений на переработку. Представляется, что во избежание возникновения подобных ситуаций порядок выдачи разрешений на применение таможенных процедур необходимо урегулировать административными регламентами, в которых следует более четко описать не только непосредственно порядок выдачи разрешений, но и порядок и сроки осуществления контроля, что должно исключить возможность возникновения непредвиденных для участников последствий. Кроме того, дифференцированный подход к правовому регулированию разрешений, выдаваемых таможенными органами, имеющими одинаковую правовую сущность, нельзя признать обоснованным. Представляется, что выдача всех разрешений таможенных органов, в которых реализуется контрольно-надзорная функция таможенных органов, должна быть урегулирована административными регламентами.

------------------------------------------------------------------

Название документа