О некоторых направлениях совершенствования правового регулирования таможенного досмотра

О НЕКОТОРЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОГО ДОСМОТРА

Е. В. ТРУНИНА, Ю. В. ФЕДАСОВА

Трунина Екатерина Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук.

Федасова Юлия Владимировна, юрисконсульт, кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению правового регулирования таможенного досмотра. Анализируя судебную практику, связанную с проведением таможенного досмотра, автор выявляет ряд недостатков, негативно отражающихся на правах и законных интересах участников данной формы таможенного контроля. Аргументируется вывод о целесообразности принятия административного регламента о проведении таможенными органами таможенного контроля в форме таможенного досмотра.

Ключевые слова: таможенный досмотр, таможенный орган, таможенный контроль, товар, профиль риска, декларант, должностные лица.

On some directions of improvement of legal regulation of the customs inspection E. V. Trunina, Y. V. Fedasova

Trunina Ekaterina Vladimirovna, candidate of juridical sciences, assistant professor of the Chair of Civil Law and Procedure of N. P. Ogarev National Research Mordovia State University.

Fedasova Yuliya Vladimirovna, candidate of juridical sciences, in-house lawyer.

The article is dedicated to consideration of the legal regulation customs inspection. Analyzing judicial practice, connected with undertaking customs inspection, author reveals the row a defect, negative reflecting on rights and legal interest participant given forms of the customs checking. The conclusion about practicability of adoption administrative regulations about undertaking customs organ customs checking in the form customs inspection is argued.

Key words: customs inspection, customs organ, customs checking, goods, profile of the risk, declarant, executives.

Таможенный досмотр относится к числу наиболее распространенных и исторически к одной из самых ранних форм таможенного контроля, традиционно применяемых таможенными органами с целью проверки соблюдения гражданами и организациями таможенных правил. Как показывает статистика, именно посредством проведения таможенного досмотра обнаруживается основная часть товаров, незаконно перемещаемых через таможенную границу, в том числе перемещаемых контрабандно. На протяжении длительного периода времени совершенствовались методы и технические средства таможенного досмотра, менялась тактика и порядок его проведения с учетом мировых стандартов и тенденций развития таможенного дела. В Таможенном кодексе Таможенного союза (далее по тексту - ТК ТС) рассматриваемой форме таможенного контроля посвящена ст. 116, согласно которой таможенный досмотр - это действия должностных лиц таможенных органов, связанные со вскрытием упаковки товаров или грузового помещения транспортного средства либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся или могут находиться товары, с нарушением наложенных на них таможенных пломб или иных средств идентификации, разборкой, демонтажем или нарушением целостности обследуемых объектов и их частей иными способами. Значение данной формы таможенного контроля, возможность наступления для участников внешнеэкономической деятельности по ее результатам негативных последствий, выражающихся, в частности, в выявлении недостоверного декларирования или иных нарушений таможенного законодательства, диктует необходимость наличия четкого и прозрачного механизма проведения таможенного досмотра. Законодательные нормы о таможенном досмотре устанавливают лишь базовые положения данной формы таможенного контроля, в связи с чем порядок его проведения детализируется в документах, принимаемых Федеральной таможенной службой России (далее по тексту - ФТС России). Первоначально данные документы носили характер методических рекомендаций <1>, а затем, что представляется логичным и закономерным шагом, стали приниматься в качестве нормативных правовых актов в форме утверждаемых приказами ФТС России инструкций. В настоящее время действует Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, которая утверждена Приказом ФТС России от 4 июля 2013 г. N 1240 <2> (далее по тексту - Инструкция). -------------------------------- <1> См.: письмо ФТС России от 25.12.2008 N 01-11/55111 "О направлении временных методических рекомендаций", письмо ФТС России от 5 апреля 2010 г. N 04-61/16355 "О направлении Временных методических рекомендаций по таможенному досмотру". <2> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Согласно п. 1.7 Инструкции, таможенный досмотр проводится на трех этапах: до выпуска товаров; после выпуска товара и при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза. При этом Инструкция определяет порядок проведения таможенного досмотра только до выпуска товаров, порядок проведения иных видов таможенного досмотра должен закрепляться иными правовыми актами, которые на сегодня пока не приняты. Далее, Инструкция также не распространяется на таможенный досмотр товаров для личного пользования, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза физическими лицами в сопровождаемом багаже, порядок проведения которого определяется иным правовым актом (п. 5.3) <3>. Таким образом, Инструкция не является комплексным нормативным правовым актом, унифицирующим порядок проведения рассматриваемой формы таможенного контроля, в связи с чем следует констатировать дробление правового регулирования проведения таможенного досмотра. Безусловно, порядок проведения таможенного досмотра имеет особенности, которые могут быть обусловлены различными обстоятельствами, в частности объектом, местом, этапом таможенного контроля и др. В то же время данные особенности не должны становиться причиной появления большого количества правовых актов, имеющих, по сути, один предмет регулирования - проведение таможенного досмотра. Конечно, конкретизация порядка проведения таможенного досмотра с учетом определенных особенностей является полезной, а в некоторых случаях даже необходимой, однако осуществлять ее целесообразно компактно, стремясь к большей консолидации норм, регулирующих проведение таможенного досмотра. Например, Инструкция включает приложение N 5, в котором устанавливаются особенности проведения таможенного досмотра некоторых видов транспортных средств (автомобильного транспортного средства, железнодорожного транспортного средства, водного судна, контейнера). -------------------------------- <3> Приказ ФТС РФ от 29.07.2011 N 1555 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения, регистрации, хранения, учета актов таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза физическими лицами для личного пользования в сопровождаемом багаже" // Таможенные ведомости. 2011. N 10, октябрь.

Предусмотренная Инструкцией дифференциация порядка проведения таможенного досмотра не исключает наличия унифицированных форм документов, оформляющих его проведение. Так, Приказом ФТС России от 25 октября 2011 г. N 2199 утверждены формы поручения на таможенный досмотр, уведомления о проведении таможенного досмотра, требования о предъявлении товаров, требования о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств <4>. Решением Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов" утверждена форма акта таможенного досмотра <5>. -------------------------------- <4> Российская газета. 2011. 21 декабря. <5> URL: http://www. eurasiancommission. org.

Согласно п. 1.6 Инструкции, таможенный досмотр проводится в целях идентификации товаров для таможенных целей либо при наличии информации о нарушении таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле в целях проверки такой информации, а также проведения таможенного контроля на основе выборочной проверки: а) для идентификации товаров в случаях, когда выявляется риск, содержащийся в действующем профиле риска, предусматривающий уточнение физико-химических и технических характеристик товаров, определение количественных показателей в основных и дополнительных единицах измерения и в необходимых случаях качества (безопасности), определение наименования и прочих характеристик товаров; б) для организации проведения таможенным органом таможенного досмотра при наличии информации о возможном правонарушении в области таможенного дела, предусматривающей утверждение ФТС России и направление в таможенные органы соответствующих профилей рисков; в) для выборочной проверки на основании соответствующих действующих профилей рисков, предусматривающих выбор товаров, подвергаемых таможенному досмотру, с использованием генератора случайных чисел. В соответствии с п. 1.4 Инструкции при принятии решения о проведении таможенного досмотра используется система управления рисками, основанная на эффективном использовании ресурсов таможенных органов. Такое решение может быть принято уполномоченным должностным лицом только при выявлении риска, содержащегося в действующем профиле риска, предусматривающем проведение таможенного досмотра. Работа с профилями риска определена в Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при реализации системы управления рисками, утвержденной Приказом ФТС России от 26 июня 2013 г. N 1186 <6>. Профиль риска может устанавливать конкретные характеристики таможенного досмотра, в частности объем и степень досмотра. В случае отсутствия в действующем профиле риска данной информации цель, объем и степень таможенного досмотра определяются должностным лицом таможенного органа, принимающим решение о его проведении. При этом должностное лицо исходит из принципа достаточности характеристики таможенного досмотра для соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле. Согласно п. 3.2.2 Инструкции таможенный досмотр проводится в объеме 10%, 50% и 100% от общего количества товаров, составляющих, как правило, товарную партию. Следует отметить, что в судебно-арбитражной практике имеются случаи, когда лица, проходящие таможенное декларирование, обжалуют решения таможенных органов о проведении таможенного досмотра, не соглашаясь именно с объемом его проведения <7>. Однако, как указано выше, определение степени и объема таможенного досмотра не является произвольным усмотрением должностного лица таможенного органа, а имеет четкие и конкретные основания. -------------------------------- <6> Документ опубликован не был. URL: http://www. customs-code. ru/sysrisk/10892-prikazfts1186. <7> См., например: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 19 июля 2011 г. N Ф03-2653/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ Инструкции показывает, что она регламентирует широкий комплекс административных процедур, связанных с организацией, проведением и оформлением результатов таможенного досмотра: порядок принятия решения о проведении таможенного досмотра и организацию его проведения (раздел II); порядок его проведения (объем и степень таможенного досмотра, применение средств измерений и технических средств таможенного контроля, действия должностных лиц при выявлении в ходе таможенного досмотра фактов недостоверности заявленных сведений и др.) (раздел III); оформление результатов проведения таможенного досмотра (составление акта таможенного досмотра, фиксирование результатов таможенного досмотра, хранение акта таможенного досмотра) (раздел IV). Подробное описание совершения административных процедур (действий) с установлением ответственных за их совершение должностных лиц таможенных органов позволяет создать четкий механизм проведения данной формы таможенного контроля. Инструкция также регулирует порядок взаимодействия таможенных органов с иными субъектами, участвующими в проведении таможенного досмотра (декларантами; иными лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров (их представителями); специалистами; представителями иных государственных органов, привлеченных для оказания содействия в проведении таможенного досмотра, и др.). Вместе с тем регулирование в Инструкции взаимодействия таможенных органов с указанными субъектами не отличается подробностью, нередко просто констатируется факт его осуществления, что не способствует определенности поведения участников таможенного досмотра и единству правоприменительной практики при реализации норм Инструкции. Соблюдение порядка проведения таможенного досмотра имеет важное практическое значение. Особо следует отметить, что зачастую в ходе его проведения выявляются факты недостоверного заявления сведений о декларируемых товарах, влекущие привлечение к ответственности за совершение правонарушений в области таможенного дела. Однако в том случае, когда должностными лицами нарушается процедура проведения досмотра, его результаты не могут быть использованы в качестве доказательств совершения выявленных правонарушений <8>. Так, фирма "ДСМ ТРАНСПОРТ" (Польша) обратилась в Арбитражный суд о признании незаконным и отмене постановления Московской областной таможни по делу об административном правонарушении, которым она была признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 16.9 КоАП РФ, выразившегося в недоставке части товаров, перевозимых в соответствии с внутренним таможенным транзитом, и ей было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 руб. Как следовало из материалов дела, вывод о наличии факта утраты груза и, соответственно, о наличии события административного правонарушения был сделан на основании акта таможенного досмотра. В рамках рассмотрения дела было установлено, что таможенный досмотр проведен в отсутствие представителя фирмы, а также представителя перевозчика. В соответствии с п. 5 ст. 116 ТК ТС в данном случае таможенный орган вправе производить досмотр в присутствии двух понятых, которые должностными лицами таможни привлечены не были. В связи с этим арбитражный суд указал, что акт таможенного досмотра, проведенный с существенным нарушением установленного ТК ТС порядка, не может быть принят как доказательство утраты груза, что влечет за собой недоказанность события административного правонарушения, в результате чего признал незаконным и отменил постановление Московской областной таможни по делу об административном правонарушении <9>. -------------------------------- <8> См., например: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2013 г. N 09АП-2009/2013 по делу N А40-110774/12-152-710, Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2012 г. N 06АП-6277/2011 // СПС "КонсультантПлюс". <9> Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2013 г. N 09АП-2009/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Одной из важнейших обязанностей должностных лиц таможенных органов является соблюдение прав, законных интересов граждан, участников внешнеэкономической деятельности и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (подп. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"). Данное требование приобретает особо важное значение при реализации таможенными органами контрольно-надзорных полномочий. Кроме того, ст. 104 ТК ТС устанавливает обязанность таможенных органов по недопущению причинения неправомерного вреда при проведении таможенного контроля. В случае доказанности незаконности действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов, связанных с таможенным досмотром, повлекших для декларантов расходы, судебные органы удовлетворяют иски данных лиц о взыскании с таможенных органов понесенных убытков <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2012 по делу N А56-5046/2012, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 11.09.2012 N Ф03-3923/2012 по делу N А51-18795/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что ни ТК ТС, ни Инструкция не регламентируют права и обязанности лиц, участвующих в осуществлении таможенного досмотра. В то же время правоприменительная деятельность таможенных органов и судебная практика свидетельствуют о целесообразности данной регламентации. Нередко лица, в отношении которых проводится таможенный досмотр, обращаются с жалобами в суд и (или) вышестоящий таможенный орган на нарушение должностными лицами таможенных органов их прав при проведении досмотра, хотя зачастую причинами данных жалоб является неосведомленность о правах и обязанностях лиц, участвующих в проведении таможенного досмотра. Например, в рамках рассмотрения одного судебного дела было выявлено, что поводом для обжалования послужило проведение должностными лицами таможенного органа в ходе таможенного досмотра взвешивания контейнеров с товаром. Арбитражный суд указал, что в данном случае таможенный досмотр был определен в объеме 100% с полным взвешиванием и перерасчетом грузовых мест и определением веса нетто и брутто товара, указанные действия полностью соответствуют сущности таможенного досмотра и были признаны обоснованными и правомерными <11>. В другом судебном деле обжаловалось решение таможни об отказе в выпуске декларируемого товара. Как следует из материалов дела, таможенный орган принял решение о назначении идентификационной экспертизы товара и уведомил общество о проведении таможенного досмотра, а также вручил представителю требование о проведении операций с товаром, в том числе вскрытия емкостей с товарами (бочек) для проведения отбора проб и образцов для экспертизы. Представитель общества отказался от вскрытия бочек с товаром и отбора проб, в связи с чем таможенный орган не смог произвести идентификацию товара и отказал в выпуске товара. Однако общество не рассчитывало на подобные последствия и в обоснование своих требований ссылалось на то, что таможенный орган в данном случае должен самостоятельно произвести отбор проб и образцов с участием таможенного эксперта <12>. Представляется, что многих подобных судебных дел можно было бы избежать, если бы нормативный правовой акт о порядке проведения таможенного досмотра подробно регламентировал права и обязанности его участников. -------------------------------- <11> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 июля 2013 г. по делу N А56-48060/2012 // СПС "КонсультантПлюс". <12> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2012 г. по делу N А56-50481/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что в современных реалиях есть все основания утверждать о целесообразности принятия административного регламента о проведении таможенными органами таможенного контроля в форме таможенного досмотра. Согласно п. 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373, административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора) <13>. Административные регламенты должны выступать правовой формой закрепления административных процедур осуществления государственного контроля (надзора) и в первую очередь контрольных мероприятий, а таможенный досмотр является важнейшей формой таможенного контроля. Согласно Правилам в административном регламенте указываются, в частности, требования к порядку исполнения государственной функции; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения. Следует отметить, что обязательными подразделами общих положений административного регламента являются, в частности, права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора); а также права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору). В связи с этим нормы рассматриваемой Инструкции, на наш взгляд, целесообразно переработать под требования административного регламента, придав ей характер правового акта, который бы комплексно урегулировал порядок проведения таможенного досмотра на всех этапах таможенного контроля. -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169.

Представляется, что принятие нормативного правового акта в форме административного регламента создаст необходимую степень прозрачности проведения таможенными органами таможенного досмотра, установит четкий и последовательный алгоритм действий должностных лиц таможенных органов и иных участников данной формы таможенного контроля, что в конечном счете будет способствовать укреплению законности в деятельности таможенных органов при проведении таможенного контроля.

Литература

1. Приказ ФТС России от 4 июля 2013 г. N 1240 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при организации и проведении таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров" // СПС "КонсультантПлюс". 2. Приказ ФТС России от 29.07.2011 N 1555 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения, регистрации, хранения, учета актов таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза физическими лицами для личного пользования в сопровождаемом багаже" // Таможенные ведомости. 2011. N 10, октябрь. 3. Приказ ФТС России от 26 июня 2013 г. N 1186 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при реализации системы управления рисками" // URL: http://www. customs-code. ru/sysrisk/10892-prikazfts1186. 4. Приказ ФТС России от 25 октября 2011 г. N 2199 "Об утверждении форм документов для целей применения отдельных форм таможенного контроля" // Российская газета. 2011. 21 декабря. 5. Решение Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов" // URL: http://www. eurasiancommission. org. 6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 (в ред. от 18.12.2012) "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3169. 7. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6615. 8. ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 48. Ст. 6252. 9. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2013 г. N 09АП-2009/2013 по делу N А40-110774/12-152-710 // СПС "КонсультантПлюс". 10. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2012 г. N 06АП-6277/2011 // СПС "КонсультантПлюс". 11. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 июля 2013 г. по делу N А56-48060/2012 // СПС "КонсультантПлюс". 12. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2012 г. по делу N А56-50481/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

------------------------------------------------------------------

Название документа