Актуальные вопросы административно-процессуального статуса таможенных органов

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Е. В. ТРУНИНА

Трунина Екатерина Владимировна, доцент Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук.

Автор рассматривает процессуальный статус таможенных органов. Особое внимание уделяется исследованию процессуального положения таможенных постов без статуса юридического лица. На основании анализа судебно-арбитражной практики обозначаются проблемы определения процессуальной правоспособности данных таможенных органов, а также подсудности споров с их участием.

Ключевые слова: таможенный орган, таможенный пост, суд, ответчик, подсудность, процессуальная правоспособность.

Topical issues of administrative-procedure status of customs agencies E. V. Trunina

The author considers process procedural status customs organ. Emphases is spared study procedural positions customs post without status of the juridical person. On the grounds of analysis judicial-arbitration practical persons are marked problems of the determination procedural ability given customs organ, as well as jurisdictions dispute with their participation.

Key words: the customs organ, customs post, court, defendant, jurisdiction, procedural ability.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему <1>. Статья 10 данного Закона устанавливает следующую систему таможенных органов: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.

Частично процессуальные полномочия таможенных органов закреплены в пп. 12 п. 1 ст. 19 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", где обозначен предмет исков и заявлений, с которыми таможенные органы полномочны обращаться в суды. Конкретизируется процессуальный статус таможенных органов в положениях о данных таможенных органах. Согласно общим положениям о РТУ и таможне данные таможенные органы имеют право быть истцами, ответчиками, третьими лицами в суде <2>. Однако наибольший интерес представляют таможенные посты, процессуальный статус которых дифференцируется в зависимости от их вида. Так, на основании п. 4 ст. 10 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" таможенные посты могут обладать, а могут и не обладать статусом юридического лица. При этом в соответствии с Общим положением о таможенном посте правом быть истцом, ответчиком, третьим лицом в суде обладают лишь таможенные посты со статусом юридического лица <3>. -------------------------------- <2> См.: Общее положение о региональном таможенном управлении и Общее положение о таможне, утвержденные Приказом ФТС России от 12 января 2005 г. N 7 // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2005. N 14. <3> Общее положение о таможенном посте, утвержденное Приказом ФТС России от 13.08.2007 N 965 // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2007. N 41.

Следует отметить, что правовое положение таможенных постов, не обладающих статусом юридического лица, является противоречивым. Так, Общее положение о таможенном посте не определяет правовую сущность данных органов. Только в отдельных индивидуальных положениях подобные таможенные посты обозначаются в качестве обособленных подразделений таможен, осуществляющих ими непосредственное руководство <4>. -------------------------------- <4> См.: Приказ ФТС России от 5 июля 2007 г. N 815 "Об утверждении Положения о Северо-Западном акцизном таможенном посте (специализированном)" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем обособленное подразделение как структурное образование не предусмотрено организационно-штатной структурой таможенных органов. Согласно Приказу ФТС России от 18 октября 2005 г. N 970 "Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России" организационно-штатная структура таможенного органа состоит из перечня подразделений и отдельных должностей, сгруппированных согласно функциям и установленному порядку в определенной последовательности. При этом Приказ использует только понятие "структурное подразделение", которым является элемент таможенного органа, выделенный организационно в его штатном расписании (главное управление и управление (только в ФТС России), служба, отдел, отделение), имеющий наименование, руководителя, установленное количество штатных единиц должностей, определенное нормативами штатной численности <5>. В связи с этим в юридической литературе можно встретить точку зрения, согласно которой "если же таможенный пост не является юридическим лицом, он рассматривается лишь как структурное подразделение таможни" <6>. Однако вряд ли возможно согласиться с подобной позицией, так как в подобном статусе таможенный пост уже не является самостоятельным звеном системы таможенных органов, что вступает в противоречие с положениями ст. 9 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации". -------------------------------- <5> Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс". <6> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю. Ф. Азарова, Г. В. Баландиной. М., 2004 // СПС "КонсультантПлюс".

Неопределенность правового положения таможенных постов без статуса юридического лица отражается и на их процессуальном статусе, о чем ярко свидетельствует имеющаяся судебно-арбитражная практика <7>. -------------------------------- <7> См.: Постановления ФАС Центрального округа от 18 мая 2011 г. по делу N А09-6651/2010; ФАС Северо-Западного округа от 23 сентября 2009 г. по делу N А56-15920/2009; ФАС Северо-Западного округа от 9 августа 2010 г. по делу N А56-37754/2009; ФАС Северо-Западного округа от 14 января 2011 г. по делу N А56-13029/2010; ФАС Северо-Западного округа от 14 августа 2009 г. по делу N А56-10477/2009 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

Приведем следующий типичный пример, наглядно демонстрирующий имеющиеся противоречия. Так, ООО "Трейд-Транзит" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании действий Северо-Западного акцизного таможенного поста (специализированного) Центральной акцизной таможни по зачету денежных средств, внесенных обществом в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей, в счет погашения задолженности по уплате таможенных платежей. В качестве ответчика общество указало таможенный пост, ссылаясь на то обстоятельство, что предметом заявления является признание незаконными действий именно таможенного поста. В рамках производства по делу суд первой инстанции констатировал статус таможенного поста и признал, что ответчиком по делу является Центральная акцизная таможня. На основании ст. 47, п. 3 ч. 2 ст. 39 АПК РФ суд произвел замену заинтересованного лица (таможенного поста на таможню) и передал дело на рассмотрение Арбитражного суда г. Москвы, т. е. по месту нахождения таможни. Однако апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что данное определение подлежит отмене, признав за таможенными постами без статуса юридического лица как звеньев системы таможенных органов процессуальную правоспособность. Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа постановление апелляционного суда было оставлено без изменения. Аргументация данных судов была следующей. В соответствии со ст. 45 Таможенного кодекса РФ 2003 г. (ныне - ст. 36 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") любое лицо вправе обжаловать решение таможенного органа, если таким решением, по мнению лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Далее, арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (ч. 2 ст. 27 АПК РФ). Апелляционная инстанция констатировала, что в силу пп. 4 п. 1 ст. 402 Таможенного кодекса РФ 2003 г. (ныне - п. 1 ст. 10 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") Северо-Западный таможенный пост (специализированный) Центральной акцизной таможни является таможенным органом. АПК РФ не связывает право оспаривания действий (бездействия) государственного органа с наличием у этого органа статуса юридического лица. Следовательно, требования заявителя к таможенному органу - Северо-Западному акцизному таможенному посту предъявлены в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области в соответствии со ст. 35 АПК РФ (по месту нахождения таможенного поста). Довод Центральной акцизной таможни о том, что в соответствии с Общим положением таможенный пост не может быть ответчиком в суде, арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций отклонили как не согласующийся с компетенцией государственных органов в сфере процессуального регулирования. Суды отметили, что при решении вопроса о процессуальном статусе таможенного органа подлежат применению нормы процессуального права. В связи с этим те или иные установления ведомственного уровня подчинены нормам процессуального права и не могут восприниматься в отрыве от содержания этих норм, а равно задач судопроизводства в арбитражных судах <8>. Таким образом, процессуальный статус таможенных постов без статуса юридического лица, установленный Общим положением о таможенном посте, не соответствует нормам АПК РФ и, безусловно, должен быть устранен. -------------------------------- <8> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14 августа 2009 г. по делу N А56-10477/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Противоречива судебная практика по вопросу о подсудности споров об обжаловании решений таможенного поста без статуса юридического лица. Камнем преткновения является вопрос о подсудности требований, предъявленных к таможенным постам либо к таможням, у которых данные таможенные посты находятся в подчинении, в арбитражные суды по месту нахождения данных таможенных постов. В ряде случаев арбитражные суды первой инстанции применяли общее правило о подсудности, установленное ст. 35 АПК РФ, передавая данные заявления в арбитражные суды по месту нахождения таможен. Вместе с тем постановлениями апелляционных инстанций определения арбитражных судов первой инстанции о неподсудности споров были отменены как вынесенные с нарушениями норм процессуального права <9>. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 августа 2009 г. по делу N А56-8305/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа 14 августа 2009 г. по делу N А56-10477/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 сентября 2009 г. по делу N А56-15920/2009.

Преобладающей в судебно-арбитражной практике является позиция о допустимости рассмотрения вышеуказанной категории споров в арбитражных судах по месту нахождения таможенных постов. При этом можно выделить два варианта аргументации данной позиции. По первому варианту арбитражные суды констатируют процессуальную правоспособность таможенных постов без статуса юридического лица. Так, ЗАО "Научно-производственное предприятие "Метрологические системы" обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, т. е. по месту нахождения поста, с заявлением о признании недействительным требования Северо-Западного таможенного поста (специализированного) Центральной акцизной таможни об уплате таможенных платежей. Применив общее правило о подсудности, установленное ст. 35 АПК РФ, определением суда дело было передано на рассмотрение Арбитражного суда г. Москвы, т. е. по месту нахождения Центральной акцизной таможни. Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда определение суда первой инстанции было отменено, а дело направлено в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Судом апелляционной инстанции был сделан вывод, что именно Северо-Западный таможенный пост является лицом, участвующим в деле, а указание в заявлении в качестве заинтересованного лица Центральной акцизной таможни в лице Северо-Западного таможенного поста (специализированного) лишь свидетельствует о структурной принадлежности (подчиненности) последнего. При обжаловании данного дела в ФАС Северо-Западного округа суд кассационной инстанции указал, что суд апелляционной инстанции правомерно установил процессуальную правоспособность Северо-Западного таможенного поста (специализированного) Центральной акцизной таможни, признав за ним статус лица, участвующего в деле, поскольку АПК РФ не содержит норм, препятствующих участию в деле органа, действия которого обжалуются, в случае отсутствия у него статуса юридического лица. По второму варианту арбитражные суды принимают данные споры к рассмотрению как предъявленные по правилам п. 5 ст. 36 АПК РФ, согласно которому иск к юридическому лицу, вытекающий из деятельности его филиала, представительства, расположенных вне места нахождения юридического лица, может быть предъявлен в арбитражный суд по месту нахождения юридического лица или его филиала, представительства. Так, например, ООО "АвтоВыбор. ру" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Центральной акцизной таможне о признании недействительным и отмене решения Брянского акцизного таможенного поста Центральной акцизной таможни о классификации товара в арбитражный суд по месту нахождения поста, а именно в Арбитражный суд Брянской области. Решением Арбитражного суда Брянской области заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме. Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда подтвержденное постановлением арбитражного суда кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Арбитражные суды отметили, что из Приказа ФТС России от 31.10.2006 N 1079 "О создании Брянского, Владимировского и Калужского акцизных таможенных постов Центральной акцизной таможни" следует, что Брянский акцизный таможенный пост осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России, непосредственным руководством Центральной акцизной таможни и является его обособленным подразделением. Это позволило судам прийти к выводу о возможности применения п. 5 ст. 36 АПК РФ <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 18 мая 2011 г. по делу N А09-6651/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, предусматривая возможность обращения в арбитражный суд по месту нахождения таможенного поста, арбитражные суды проводят аналогию данных таможенных органов с филиалами, являющимися обособленными подразделениями юридического лица, расположенными вне места его нахождения и осуществляющими все его функции или их часть, в том числе функции представительства (п. 2 ст. 55 ГК РФ). Однако подобный подход не соответствует действительному правовому статусу таможенных постов без статуса юридического лица, являющихся самостоятельным звеном системы таможенных органов. Решение вопроса о подсудности споров с участием таможенных постов имеет существенное значение для лиц, обжалующих решения таможенных постов. Это связано с тем, что, как правило, таможенные посты и таможни территориально отдалены друг от друга. Так, например, по делу N А56-15920/2009 решался вопрос о подсудности спора Арбитражному суду г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области (по месту нахождения Северо-Западного акцизного таможенного поста) либо Арбитражного суда г. Москвы (по месту нахождения Центральной акцизной таможни) <11>. Очевидно, что рассмотрение споров с участием таможенного поста без статуса юридического лица по месту нахождения вышестоящей таможни для лица, находящегося в регионе деятельности таможенного поста, что и имеет место в основном на практике, сопряжено со значительными неудобствами и затратами, что сказывается на эффективности реализации института судебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов. Представляется, что данная ситуация вступает в противоречие с установленным пп. 7 п. 1 ст. 11 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" принципом недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела. -------------------------------- <11> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 сентября 2009 г. по делу N А56-15920/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что ни Общее положение о таможенном посте, ни иные нормативные правовые акты ФТС России не обозначают критерии, которые влияют на наделение таможенного поста статусом юридического лица. Отсутствие четких предпосылок их создания, противоречивость их правового статуса заставляют задуматься в целом о целесообразности их существования в системе таможенных органов. Однако это вопрос перспективы. Ближайшей задачей должно стать приведение Федеральной таможенной службой России Общего положения о таможенном посте в соответствие с положениями процессуального законодательства РФ.

------------------------------------------------------------------

Название документа