О путях совершенствования правового обеспечения валютного регулирования внешнеэкономической деятельности в Таможенном союзе ЕврАзЭС

О ПУТЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ ЕВРАЗЭС <*>

В. Е. ПОНАМОРЕНКО

Понаморенко В. Е., заместитель декана факультета таможенного дела ГКОУ ВПО "Российская таможенная академия", доцент, кандидат юридических наук.

В условиях выхода государств - участников Таможенного союза на новый уровень интегративного взаимодействия в связи с началом функционирования с 1 января 2011 г. Евразийского экономического пространства, а также учитывая амбициозные планы российского Правительства по созданию на территории государств - участниц Таможенного союза новой интеграционной организации под названием "Евразийский союз", остро встает вопрос об интенсификации усилий по завершению создания правовых и организационных основ будущих интеграционных моделей. Автор подробно рассматривает вопросы совершенствования правового обеспечения валютного регулирования внешнеэкономической деятельности в Таможенном союзе ЕврАзЭС.

Ключевые слова: валютное регулирование, валютный контроль, гармонизации валютного законодательства, Таможенный союз, ЕврАзЭС.

In conditions of a new level of integration interaction of states-members of the Customs Union in connection with beginning of functioning from January 1 2011 of the Eurasian Economic Area and also taking into consideration ambitious plans of the Russian Government with regard to creation on the territory of states-members of the Customs Union of new integration organization "Eurasian Union" there arises an issue of intensification of efforts with respect to completion of creation of legal and organizational fundamentals of future integration models. The author considers in detail the issues of improvement of legal ensuring currency regulation of external economic activity in the Customs Union of the EurAsEC.

Key words: currency regulation, currency control, harmonization of currency legislation, Customs Union, EurAsEC.

В условиях выхода государств - участников Таможенного союза на новый уровень интегративного взаимодействия в связи с началом функционирования с 1 января 2011 г. Евразийского экономического пространства, а также учитывая амбициозные планы российского Правительства по созданию на территории государств - участниц Таможенного союза новой интеграционной организации под названием "Евразийский союз" <1>, остро встает вопрос об интенсификации усилий по завершению создания правовых и организационных основ будущих интеграционных моделей. -------------------------------- <1> URL: http://premier. gov. ru/events/news/16622/.

В сфере валютного регулирования внешнеэкономической деятельности государств - участников Таможенного союза представляется целесообразным предложить следующие меры по приведению правовой базы Таможенного союза в соответствие вышеозначенным целям.

Интенсификация работы по гармонизации валютного законодательства государств - участников Таможенного союза

Одним из главных направлений сотрудничества государств - участников Таможенного союза является выполнение и дальнейшая конкретизация положений Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года <2>. -------------------------------- <2> Ратифицировано Российской Федерацией (Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 184-ФЗ).

Целями Соглашения являются: 1) проведение согласованной валютной политики (ст. 3 Соглашения); 2) сближение законодательства государств - участников Соглашения и нормативных правовых актов Сторон, регулирующих валютные правоотношения, и принятие мер либерализации валютной сферы (ст. 4 Соглашения); 3) взаимодействие уполномоченных органов государств - участников Соглашения, осуществляющих валютный контроль (ст. 5 Соглашения). Ст. 7 Соглашения обязывает стороны заключить до сентября 2011 г. договоры, развивающие положения ст. 3 - 5 Соглашения о согласованных принципах валютной политики. В настоящее время сделан только первый шаг в реализации данных планов. Распоряжением Правительства РФ от 29 августа 2011 г. N 1518-р в развитие ст. 5 вышеназванного Соглашения одобрен проект Договора о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 г., осуществляющих валютный контроль. Механизм гармонизации (сближения, унификации) национальных законодательных и иных нормативных правовых актов предусмотрен в Соглашении о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства и заключается в: - включении международных договоров, Основ законодательства ЕврАзЭС (после их ратификации) в национальные правовые системы; - приведении действующих национальных актов в соответствие правовым актам Сообщества; - изъятии отдельных национальных актов из системы действующего национального законодательства; - правовой интерпретации типовых проектов законодательных актов и рекомендаций по гармонизации законодательства в актах национального законодательства; - восполнении правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых правовых актов во исполнение действующих международных договоров и решений органов ЕврАзЭС. В обозначенных направлениях в ближайшее время предстоит: 1. Привести валютное и внешнеторговое законодательство Российской Федерации в соответствие международным договорам Таможенного союза. В частности, положениям Договора о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, Соглашения об основополагающих принципах валютной политики государств - членов Евразийского экономического сообщества по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала, принятого в 2009 г., Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года. 2. Реализовать положения Рекомендаций по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере валютного регулирования и контроля <3>. -------------------------------- <3> Одобрены Постановлением МПА ЕврАзЭС от 06.04.2010 N 11-17.

3. Разработать типовой проект законодательного акта о валютном регулировании и валютном контроле (например, Основ законодательства ЕврАзЭС о валютном регулировании и валютном контроле), который могли бы ратифицировать первоначально государства - участники Таможенного союза <4>. -------------------------------- <4> В этой связи вызывает оптимизм активизация правотворческой деятельности в рамках ЕврАзЭС в части финансового контроля в целом и отдельных его разновидностей. Так, Постановлением Бюро МПА ЕврАзЭС от 15 мая 2011 г. N 11 одобрены Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере налогового контроля, а в настоящее время МПА ЕврАзЭС разработан проект Рекомендаций по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере аудиторского контроля.

4. Разработать и подписать государствами - участниками Таможенного союза Стратегию развития валютной политики ЕврАзЭС в условиях введения региональной валюты. Особое внимание необходимо уделить унификации терминологии, используемой в национальных актах, посвященных валютному регулированию и валютному контролю: единых определений валютных ценностей (уже отмечалось внедрение в международные договоры Таможенного союза понятия "денежные инструменты", не нашедшее пока отражения в национальном законодательстве Российской Федерации <5>), валютных операций, включая их классификацию, а также понятий резидента и нерезидента. -------------------------------- <5> Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (утвержден решением N 51 Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г.).

Необходимо унифицировать порядок открытия резидентами счетов в иностранных валютах в кредитных организациях государств - участников Таможенного союза; порядок осуществления валютных операций на территории государств - участников Таможенного союза; принципы, формы и методы осуществления валютного контроля. Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере валютного регулирования и контроля предусматривают необходимость разработки унифицированных форм отчетности по валютным операциям, а также, с опорой на опыт Республики Беларусь, рассмотрение возможности замены процедуры оформления паспорта сделки процедурой регистрации сделки в банке по заявительному принципу. Громоздкость и сложность регламентированной подзаконными актами Банка России разрешительной системы документального оформления внешнеторговой сделки является серьезным административным барьером для развития внешнеторговой деятельности в рамках Таможенного союза. Учитывая, что множественные формы учета и отчетности по экспортно-импортным операциям предполагают различные сроки их представления резидентами, а также противоречивость судебной практики, обусловленной трагическим рассогласованием статьи Федерального закона N 173-ФЗ и статьи 15.25 КоАП РФ, можно заключить, что документальная база таможенно-банковского валютного контроля в ее нынешнем виде не способствует стимулированию внешнеторговой деятельности в рамках Таможенного союза. В кратчайшие сроки Российской Федерации, а также и другим государствам - участникам Таможенного союза необходимо не только унифицировать, но и упростить формы учета и отчетности по экспортно-импортным операциям. Необходимо, наконец, гармонизировать нормы национальных законодательств об ответственности за правонарушения в валютной сфере, на существенные разногласия в которых обращается внимание в научной литературе <6>. -------------------------------- <6> См., например: Туз Д. Д. К вопросу об унификации валютного регулирования в странах СНГ // Финансовое право. 2010. N 8.

Несмотря на то, что Федеральным законом от 03.05.2011 N 83-ФЗ <7> ратифицирован Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, предусматривающий в ст. 4 нелимитированный вывоз физическими лицами наличной валюты за пределы территории Таможенного союза, ст. 15 Федерального закона N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" до сих пор не приведена в соответствие данному положению Договора. В связи с чем вопросы привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ за вывоз из Российской Федерации суммы, превышающей в эквиваленте 10 тысяч долларов США, регулируются в настоящий момент письмом ФТС России от 23.11.2010 N 01-11/56802 (!). -------------------------------- <7> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 19. Ст. 2700.

Таким образом, гармонизированные нормативные правовые акты в итоге должны отвечать следующим требованиям: - содержать нормы права, соответствующие положениям действующих договоров и решений органов Таможенного союза; - обеспечивать единообразное понимание и применение правил, установленных всеми участниками правоотношений и содержащихся в договорно-правовой базе Таможенного союза; - оказывать юридическое действие, по возможности исключающее (минимизирующее) необходимость принятия ведомственных актов (инструкций, правил, положений, приказов), а в случаях, когда такая необходимость все же возникает, - предусматривать возможность гармонизации подзаконных актов; - содержать реальные гарантии и механизмы выполнения правоустанавливающих норм и положений правовых актов Таможенного союза, а также меры ответственности за противоправную деятельность и стимулы правомерной деятельности; - предусматривать системность и внутреннюю связь национальных актов и правовых актов Таможенного союза <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. ipaeurasec. org/docsdown/metod-garmoniz. pdf.

Таким образом, необходимо интенсифицировать законотворческую деятельность органов государств - участников Таможенного союза и взаимодействие государств - участников Таможенного союза в правотворческой сфере.

Дальнейшая либерализация валютного регулирования внешнеэкономической деятельности

Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере валютного регулирования и контроля предусматривают следующие меры по либерализации валютной сферы: - сокращение норм, требующих принятия подзаконных актов в сфере валютного регулирования и контроля, в частности, касающихся репатриации иностранной и национальной валюты, ввоза/вывоза наличной валюты; - постепенный отказ от разрешительной системы проведения валютных операций. В связи с этим предстоит принять меры по смягчению механизма репатриации и последующей отмене репатриации валютной выручки, как архаичного, не соответствующего интегративным усилиям государств валютного ограничения. В этой связи важным шагом стало внесение Федеральным законом от 18.07.2011 N 236-ФЗ поправки в ст. 19 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" <9>, согласно которой резидент-экспортер признается исполнившим обязанность по репатриации валютной выручки, в случае если он обеспечил получение на свои банковские счета страховой выплаты по договору страхования рисков неисполнения нерезидентом обязательств по внешнеторговому договору (контракту) в порядке и сроки, которые предусмотрены договором страхования, при наступлении страхового случая, предусмотренного установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" порядком осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и (или) политических рисков. -------------------------------- <9> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизма страхования экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков: Федеральный закон от 18.07.2011 N 236-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4584.

Совершенствование правотворческого механизма Таможенного союза посредством большей ориентации на экспертное мнение научных сообществ государств - участников Таможенного союза

Огромный объем правотворческой и экспертной работы в рассматриваемом интеграционном процессе ложится не только на наднациональные или национальные органы государственной власти, но и на научное сообщество участвующих в интеграционном процессе стран. Научные школы, научно-образовательные коллективы ведущих НИИ и вузов России, Беларуси и Казахстана имеют возможность включиться в нормотворческую деятельность по разработке и экспертной оценке нормативных правовых актов Таможенного союза и гармонизации валютного и таможенного законодательства трех стран. Указанную деятельность коллективы ученых могут осуществлять, в частности, в составе научно-экспертных советов. Согласно Положению о научно-экспертных советах при Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества от 25 марта 2002 г. N 2-9, научно-экспертные советы при МПА ЕврАзЭС являются постоянно действующими совещательными органами, осуществляющими научно-аналитическое и экспертно-правовое обеспечение деятельности Ассамблеи и ее органов, подготовку рекомендаций по вопросам гармонизации (сближения и унификации) национальных законодательств. Советы в пределах своих полномочий: - разрабатывают предложения по подготовке Основ законодательства ЕврАзЭС, типовых проектов законодательных актов и иных правовых актов Ассамблеи; - проводят научную проработку и экспертизу правовых актов, подготовку проектов заключений по ним, комплексную экспертизу концепций, программ, аналитических и иных документов, представленных для рассмотрения постоянными комиссиями; - осуществляют анализ национальных законодательств в сферах правоотношений, соответствующих профилю их деятельности; - предоставляют информацию по вопросам гармонизации (сближения и унификации) законодательств государств - членов ЕврАзЭС и консультируют в пределах своей компетенции членов Ассамблеи; - участвуют в разработке и реализации межгосударственных программ ЕврАзЭС; - изучают зарубежный законотворческий опыт с целью его использования при подготовке предложений по гармонизации национальных законодательств; - принимают участие в организации и проведении научно-практических конференций, семинаров и других мероприятий Ассамблеи. При Комиссии Таможенного союза сформирована экспертная группа "Валютное регулирование и валютный контроль", проводящая регулярные совещания по актуальным вопросам взаимодействия государств в валютной сфере. Основная задача экспертной группы - разработка предложений по реализации целей и задач валютного регулирования и валютного контроля в государствах - членах Таможенного союза с учетом создания единой таможенной территории Таможенного союза. Экспертная группа готовит и вносит на рассмотрение Комиссии Таможенного союза предложения, связанные со следующими вопросами: а) правовое оформление обязательств государств - членов Таможенного союза в части установления единого порядка перемещения физическими лицами через таможенную границу Таможенного союза наличных денег и денежных инструментов; б) согласование требований государств - членов Таможенного союза в области валютного контроля по внешнеторговым операциям с третьими странами и подготовка соответствующего нормативного правового акта; в) определение порядка информационного взаимодействия уполномоченных государственных органов государств - членов Таможенного союза в области учета и контроля валютных операций, связанных с осуществлением внешнеторговых сделок; г) иные предложения, связанные с реализацией государствами - членами Таможенного союза контроля по международным операциям. К сожалению, в настоящее время в данной экспертной группе отсутствуют представители научного сообщества. Эксперты представлены лишь чиновниками разных рангов. В качестве примера сочетания научного и административного начал в экспертной деятельности можно предложить состав Научно-экспертного совета Комиссии Таможенного союза <10>. -------------------------------- <10> URL: http://www. tsouz. ru/AboutKTS/Pages/NES_Sostav. aspx.

Совершенствование институциональной структуры Таможенного союза

В данном направлении можно предложить: 1) передать Комиссии Таможенного союза часть полномочий органов валютного контроля, что позволит избежать дублирования полномочий и повысить эффективность валютного регулирования внешнеэкономической деятельности; 2) оптимизировать структуру и активизировать правотворческую деятельность Департамента финансовой политики Секретариата Комиссии Таможенного союза в сфере регламентации валютного контроля; 3) создать единый эмиссионный центр Таможенного союза либо Союза России и Беларуси <11> (в лице отдельного наднационального органа) с целью перехода к единой валюте в масштабах двух или трех государств. -------------------------------- <11> Предусматривалось еще Соглашением между РФ и Республикой Белоруссия от 30.11.2000 "О введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 32. Ст. 3320. См. по данному вопросу: Суткевич Е. А. Проблемы валютной интеграции России и Республики Беларусь: правовые аспекты // Реформы и право. 2009. N 1; Шаповалов М. А. Экономико-правовые проблемы валютной реинтеграции на постсоветском пространстве // Финансовое право. 2011. N 5.

Создание системы информационного взаимодействия таможенных органов стран - участниц Таможенного союза между собой, с национальными и уполномоченными банками стран, иными органами государственной власти

Архитектура взаимодействия (в т. ч. информационного) между уполномоченными в области валютного контроля органами и организациями государств - участниц Таможенного союза только начинает выстраиваться. Согласно ст. 2 проекта Договора о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 г., осуществляющих валютный контроль <12>, уполномоченные органы валютного контроля осуществляют: -------------------------------- <12> Одобрен распоряжением Правительства РФ от 29 августа 2011 г. N 1518-р.

1) обмен информацией: - о практике уполномоченных органов валютного контроля в области осуществления контроля за соблюдением валютного законодательства; - правового характера, в т. ч. о законодательстве в сфере валютного контроля, об изменениях законодательства в сфере валютного контроля, а также по вопросам организации валютного контроля; - о создании и функционировании системы контроля за соблюдением валютного законодательства государств - участников Соглашения; 2) сотрудничество по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений валютного законодательства резидентами государств - участников Соглашения при осуществлении ими валютных операций, включая обмен информацией об операциях, проведенных с нарушением валютного законодательства государств - участников Соглашения, в т. ч. на основании запросов уполномоченных органов валютного контроля; 3) проведение совместных аналитических исследований по проблемам, затрагивающим взаимные интересы Сторон в области валютного контроля; 4) оказание практической помощи по вопросам, возникающим в процессе сотрудничества, включая создание рабочих групп, обмен опытом и обучение кадров; 5) организацию обмена статистической информацией: - об объемах платежей и переводов денежных средств по валютным операциям между резидентами государств - участников Соглашения; - о количестве счетов, открытых резидентами одного государства - участника Соглашения в уполномоченных организациях другого государства - участника Соглашения. Для реализации положений Договора уполномоченные органы валютного контроля должны подписывать протоколы о порядке взаимодействия по конкретным направлениям, включая предоставление информации на постоянной основе. Подчеркивая важность и своевременность данных положений, заметим, что должны быть интенсифицированы усилия по подписанию указанного проекта Договора государствами - участниками Таможенного союза и заключению договоров, развивающих и конкретизирующих положения ст. 3 и 4 Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года <13>. -------------------------------- <13> Ратифицировано Российской Федерацией (Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 184-ФЗ).

Другой существенной проблемой является информационная недоступность нормативных правовых актов стран Таможенного союза и других государств СНГ, отсутствие единой правовой базы, что напрямую связано с темпами гармонизации валютного законодательства. Таким образом, можно сделать вывод о том, что валютное регулирование как один из факторов развития внешней торговли должно в ближайшее время получить новое экономическое наполнение и правовое оформление. Процесс гармонизации валютного законодательства государств - участников Таможенного союза входит в качественно новую стадию, позволяющую в перспективе рассматривать в качестве вполне реального создание на просторах трех, а может и большего количества, государств Экономического и валютного союза как высшей формы интегративного межгосударственного взаимодействия.

Название документа