Основные этапы развития аналитической деятельности при оценивании результатов функционирования таможенных органов

ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ОЦЕНИВАНИИ РЕЗУЛЬТАТОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ <*>

К. Т. КУЛИЕВА

-------------------------------- <*> Kulieva K. T. Fundamental stages of development of analytical activity in evaluation of results of functioning of customs agencies.

Кулиева К. Т., аспирантка кафедры управления ГКОУ ВПО "Российская таможенная академия".

Автор определяет особенности функционирования таможенных органов в РФ. В статье обусловливается необходимость создания систем оценивания эффективности деятельности органов государственной власти, в т. ч. таможенных органов. Предпосылки формирования таких систем усматриваются уже после второй мировой войны, когда одни страны стали развиваться в рыночном режиме, а другие - в плановом. Во всех случаях рыночная экономика продемонстрировала более высокую экономическую эффективность, обеспечила более высокий уровень жизни населения, более полное развитие гражданских свобод и т. д.

Ключевые слова: аналитическая деятельность в таможенных органах, функционирование таможенных органов, менеджмент в таможенном деле, управление в таможенных органах, эффективность деятельности таможенных органов.

The author determines the peculiarities of functioning of customs agencies in the RF. The article conditions the necessity of creation of systems of evaluation of efficiency of activity of agencies of state power including customs agencies. The prerequisites of formation of such systems became evident after the Second World War when some countries started to develop in market regime and others - in planning regime. In all the cases market economy demonstrated high economic efficiency, ensured higher level of life of population, more complete development of civil freedoms etc.

Key words: analytical activity in customs agencies, functioning of customs agencies, management in customs affairs, efficiency of activity of customs agencies.

Среди особенностей функционирования стран современного мира важную роль играет эффективность и результативность государственной сферы. Органы государственной власти, несомненно, являются частью этой сферы. В течение последних лет повышение эффективности их деятельности является целью всех крупных реформ государственной службы. Данным фактом обусловлена необходимость создания систем оценивания эффективности деятельности органов государственной власти. Предпосылки формирования таких систем усматриваются уже после Второй мировой войны, когда одни страны стали развиваться в рыночном режиме, а другие - в плановом. Во всех случаях рыночная экономика продемонстрировала более высокую экономическую эффективность, обеспечила более высокий уровень жизни населения, более полное развитие гражданских свобод и т. д. Анализ деятельности в государственных органах Российской Федерации начали применять, когда страны, развивающиеся в рыночном режиме, уже успели достичь определенных успехов в данной сфере. В связи с этим вопросы оценивания деятельности таможенной службы стали возникать в начале 90-х годов, после распада Советского Союза. В то время анализ функционирования таможенных органов сводился лишь к констатации достигнутого результата и его сравнению с предыдущим периодом. Это было связано с тем, что все внимание было направлено исключительно на сбор информации. Тем не менее процедура анализа и оценки деятельности таможенных органов продолжила свое развитие. Начало развития аналитической деятельности таможенной службы можно связать с изданием Приказа ГТК России от 3 декабря 1992 г. N 580 "Об информационно-аналитическом обеспечении оперативной деятельности таможенной системы России". На тот момент сущность процедуры анализа состояла в сборе необходимой информации для осуществления оперативной деятельности. Следовательно, оценка деятельности таможенных органов содержала исключительно правоохранительный аспект. В 1994 г. в целях обеспечения последовательности и системности в подготовке, сборе и анализе информации по основным направлениям деятельности таможенных органов была сделана попытка внедрить систему статистической отчетности. Повышение эффективности использования статистической отчетности при принятии решений по руководству подведомственными таможенными органами, а также достаточное информирование органов государственного управления и российской общественности о результатах работы таможенной службы являлись основными задачами реализации положений Приказа ГТК России от 28 декабря 1993 г. N 556 "Об отчетности таможенных органов по основным направлениям деятельности перед ГТК России в 1994 году". Указанным нормативным документом были утверждены сборник форм и сроки отчетности. Однако данная система не получила дальнейшего развития, поскольку не была структурирована и упорядочена должным образом. Также рассматриваемый период характеризовался тем, что региональные таможенные управления были наделены полномочиями в отношении организации и упразднения таможенных постов. Это было связано с отсутствием разработанных требований к порядку формирования организационно-штатной структуры. Данный факт приводил к сложности оценивания результатов деятельности таможен и таможенных постов, поскольку разработать единые критерии оценки не представлялось возможным. Мощным толчком в развитии анализа и оценки деятельности таможенных органов стало внедрение в 1997 г. системы категорирования таможенных органов, утвержденной Приказом ГТК России от 14 октября 1997 г. N 608 "О категорировании таможенных органов Российской Федерации". Согласно указанному нормативному документу, категорирование проводится в целях модернизации организационно-штатной структуры и совершенствования управления таможенным делом. Система категорирования должна была использоваться в качестве основы для рационализации деятельности кадрового состава, а также для анализа итогов его деятельности. Но одной из главных целей новой системы категорирования было повышение эффективности деятельности таможенных органов. Категорирование проводится на основании анализа таких показателей и факторов, как результативность деятельности в течение календарного года; масштаб и особенности региона деятельности; особенности организационной структуры таможенного органа и инфраструктуры на территории таможенного обслуживания; штатная численность и наличие сменности в работе; товарная и транспортная специализация таможенного органа; торгово-промышленная ориентация субъектов ВЭД подведомственного региона. В соответствии с той или иной категорией формировались организационная структура таможенного органа и его штатное расписание. Введение в 1997 г. системы категорий таможенных органов оказало позитивное влияние на функционирование таможенной службы в целом. Появилась возможность устанавливать статус таможенного органа в соответствии с результатами деятельности этого таможенного органа и внешними условиями его функционирования. В то же время использование возможностей системы категорирования сдерживалось несоответствием между изменениями в экономической и политической жизни общества, в таможенном законодательстве и действующими актами ГТК России, регламентирующими вопросы категорирования таможенных органов. При этом категории таможенных органов повышались не в соответствии с изменениями результатов их работы. В связи с этим возникла необходимость дальнейшего развития системы категорирования таможенных органов. Ее совершенствование было связано с изданием Приказа ГТК России от 21 марта 2000 г. N 219 "О решении коллегии ГТК России "О категорировании таможенных органов Российской Федерации". Новый нормативно-правовой документ изменил содержание категорий, прежде всего таможен. Меры по систематизации процедуры оценивания деятельности таможенных органов впервые были приняты в 1998 г. Приказ ГТК России от 9 января 1998 г. N 8 "Об утверждении Методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации" был издан в целях совершенствования системы управления, формирования аналитических данных об условиях функционирования, а также установления общего порядка подведения итогов работы таможенных органов. Сущность процедур анализа и оценки состояла в сравнении результатов работы региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов по фискальному и правоохранительному блоку функций. Оценивание и анализ результатов деятельности осуществляли организационно-инспекторские подразделения региональных таможенных управлений на основании данных, представленных соответствующими функциональными подразделениями. Следует отметить, что задача анализа состояла не в распределении мест между таможенными органами по итогам работы, а в сравнении результатов деятельности таможенных органов, внешние условия функционирования которых сопоставимы. Для этого вводилась примерная типизация таможенных органов в соответствии с условиями их работы и основными направлениями деятельности. Предметом анализа являлась организация таможенного дела в регионе. Методическую основу определения уровня выполнения экономической, правоохранительной и управленческой функций таможенного органа составлял анализ состояния внешнеэкономической деятельности в регионе, качественный и количественный состав участников внешнеэкономической деятельности, направления и объемы товаропотоков, транспортная специализация. Анализ деятельности экономического блока таможенных органов основывался на данных декларационного массива, таможенной статистики, бухгалтерской отчетности и информации, предоставленной функциональными отделами таможенных органов. Анализ правоохранительной деятельности имел целью обобщение результатов работы отделов правоохранительного блока, где определяющей являлась деятельность оперативных подразделений. Основными элементами анализа по правоохранительному блоку функций являлись: - анализ показателей выявляемости недостоверного декларирования и взыскиваемости причитающихся по санкциям средств; - анализ эффективности деятельности таможенных органов по работе с делами о нарушениях таможенных правил; - квалификация дел. Анализ основных сегментов управленческой деятельности дает представление о таких составляющих управленческого процесса, как эффективность принятия управленческого решения, контроль его исполнения и, как следствие, об эффективности управленческой структуры в целом. К управленческим составляющим относились также кадровая работа, проводимые организационно-штатные мероприятия по оптимизации структуры и штатной численности таможенных органов, а также контрольно-инспекторская деятельность в регионе. Анализ организации системы управления являлся частью анализа внутренней среды организации, и его основная задача заключалась в проведении исследования по использованию потенциала таможенного органа. С 1998 г. анализ результатов деятельности стал применяться и на региональном уровне. Это было связано с изданием Приказа ГТК России от 16 апреля 1998 г. N 224 "О совершенствовании работы таможенных постов и практики управления ими в регионах", в котором был сделан акцент на факторы регионального характера. Такое внимание было обусловлено тем, что функции и задачи таможенных постов в различных регионах страны слишком разнились. Необходимость принятия конкретных мер также диктовалась тем, что, как показывал анализ деятельности таможенных постов и практики управления ими в ряде регионов, отдельные начальники региональных таможенных управлений и таможен не уделяют должного внимания повышению эффективности их деятельности. Помимо этого, существующая в ряде регионов таможенная инфраструктура не учитывала особенностей экономической структуры региона, объемов внешнеторговых поставок, географического положения таможен и постов, что ослабляло систему таможенного контроля, в результате чего снижались поступления таможенных платежей в федеральный бюджет. По этим причинам указанный нормативный документ определял порядок проведения ревизии деятельности таможенных постов в части оптимизации организационно-штатной структуры, порядок анализа деятельности таможенного поста, а также порядок принятия решения по итогам анализа деятельности таможенного поста. В настоящее время оценка эффективности деятельности таможенной службы производится посредством системы контрольных показателей эффективности деятельности (КПЭД), которая была введена в практику работы таможенных органов в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым ГТК России был преобразован в Федеральную таможенную службу. Существующая система КПЭД таможенных органов впервые была разработана в 2004 г. в связи с началом реформирования бюджетной политики государства. В связи с этим в решении коллегии Федеральной таможенной службы от 17 декабря 2004 г. "О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год (поквартально)" была утверждена система контрольных показателей эффективности деятельности для региональных таможенных управлений, а также разработаны методики расчета данных показателей. Во исполнение указанного решения был издан Приказ ФТС от 29 декабря 2004 г. N 450 "О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год". С момента внедрения системы КПЭД в 2005 г. ее структура и содержание постоянно совершенствуются. Нормативно-правовые акты о контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, разрабатываются ежегодно с целью регулирования и оперативного совершенствования системы оценки деятельности. Другими словами, в системе контрольных показателей эффективности деятельности постоянно происходят изменения. Прежде всего данным фактом характеризуется непостоянство существующей системы КПЭД таможенных органов. Анализ нормативно-правовых документов по установлению контрольных показателей показывает, что с каждым годом количество устанавливаемых показателей неуклонно растет (рис. 1). Отдельно взятый контрольный показатель эффективности деятельности может иметь, а может не иметь подпоказатели.

80 0

70

60 0

50 0

40 0

0 30

*

20 * * 0 * * 10 *

0 2005 год 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год

* Без учета подпоказателей

0 С учетом подпоказателей

Рис. 1. Динамика роста количества КПЭД, шт. <1>

-------------------------------- <1> Составлено автором на основании источников 8 - 13.

Постоянное, ежегодное увеличение количества контрольных показателей обусловлено прежде всего введением новых групп показателей, не существовавших ранее. С учетом иерархических уровней внутри каждой группы показателей таможенному органу необходимо выполнить довольно большое количество показателей, число которых также увеличивается из года в год. Например, в 2010 г. количество контрольных и аналитических показателей с учетом подпоказателей составило более 70 штук. Постоянное увеличение числа контрольных показателей характеризует изменчивость системы КПЭД таможенных органов, сложность происходящих в ней процессов. В настоящее время рассматриваемая система имеет чересчур разветвленную и многоуровневую структуру. При этом региональные таможенные управления наделены полномочиями еще более глубоко детализировать показатели эффективности деятельности для подчиненных таможенных органов. Данный факт нельзя рассматривать как положительный, поскольку встречаются лишние и повторяющиеся показатели. Дублирование показателей и излишняя детализация могут отрицательно сказаться на эффективности деятельности таможенных органов, поскольку увеличение объектов контроля, анализа и оценки, особенно "внутриведомственных", может привести к безответственным действиям должностных лиц, направленным на фактическое достижение установленного результата. Также необходимо отметить, что для каждого контрольного показателя должна быть разработана методика его расчета. Тем не менее методики расчета разработаны не для всех показателей. Существующие методики расчета зачастую примитивны, носят субъективный характер и не учитывают ряд важнейших факторов регионального характера, влияющих на формирование соответствующего показателя, а также особенности и условия деятельности конкретного таможенного органа. Таким образом, анализ ретроспективы применения аналитических методов в деятельности таможенных органов показывает, что критерии оценки не в полной мере соответствовали установленным задачам. В 90-х годах оценка эффективности деятельности таможенных органов содержала исключительно правоохранительный аспект. Но в те времена, когда Российская Федерация переживала множество потрясений экономического и социального характера, проблема пополнения дефицитного бюджета являлась весьма острой. В связи с этим необходимо было в первую очередь оценивать результаты фискальной деятельности таможенных органов. Существующая в настоящий момент система контрольных показателей эффективности деятельности таможенных органов постоянно изменяется и усложняется: вводятся новые показатели, совершенствуются методики расчета показателей и правила их оценки. Федеральная таможенная служба анализирует выполнение КПЭД региональными таможенными управлениями, которые, в свою очередь, контролируют выполнение контрольных показателей подчиненными таможнями. Плановые значения контрольных показателей учитываются в соответствии с анализом выполнения этого показателя в предыдущие отчетные периоды. В соответствии с этим принимается решение о закреплении нового значения показателя, которое может быть выше или ниже по сравнению с предыдущим отчетным периодом. Цель формирования системы показателей эффективности деятельности таможенных органов состоит в обеспечении объективной основы для принятия управленческих решений и контроля их выполнения. Существующая же система контрольных показателей не обеспечивает достижения этой цели: она является слишком громоздкой, в ряде случаев некорректной и часто носит субъективный характер. Стремление повысить эффективность таможенной службы тесно связано с разработкой новых методик оценки деятельности, с переходом от субъективных оценок должностных лиц к открытой системе объективной оценки. Тем не менее на современном этапе в системе таможенных органов при оценивании деятельности до сих пор акцентируется внимание на показателях, отражающих "внутриведомственные интересы" таможенных органов.

Литература

1. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. 2. Об информационно-аналитическом обеспечении оперативной деятельности таможенной системы России: Приказ ГТК России от 3 декабря 1992 г. N 580. 3. Об отчетности таможенных органов по основным направлениям деятельности перед ГТК России в 1994 году: Приказ ГТК России от 28 декабря 1993 г. N 556. 4. О решении коллегии ГТК России "О категорировании таможенных органов Российской Федерации": Приказ ГТК России от 14 октября 1997 г. N 608. 5. Об утверждении Методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации: Приказ ГТК России от 9 января 1998 г. 6. О совершенствовании работы таможенных постов и практики управления ими в регионах: Приказ ГТК России от 16 апреля 1998 г. N 224. 7. О решении коллегии ГТК России "О категорировании таможенных органов Российской Федерации": Приказ ГТК России от 21 марта 2000 г. N 219. 8. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год: Приказ ФТС от 29 декабря 2004 г. N 450. 9. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2006 год: Приказ ФТС от 12 января 2006 г. N 5. 10. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2007 год: Приказ ФТС от 2 марта 2007 года N 250. 11. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2008 год: Приказ ФТС от 4 февраля 2008 г. N 95. 12. О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2009 год: Приказ ФТС от 20 февраля 2009 г. N 278. 13. О контрольных и аналитических показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, подчиненных непосредственно ФТС России, на 2010 год: Приказ ФТС от 29 марта 2010 г. N 625. 14. Пайда Г. В. Таможенная система: инструмент модернизации или преодоления кризиса отечественной экономики? // Вестник РТА. 2009. N 1. С. 7.

------------------------------------------------------------------

Название документа