Процессуально-правовое принуждение в валютной сфере

ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ В ВАЛЮТНОЙ СФЕРЕ <*>

Р. Э. КАНЦЕРОВ

-------------------------------- <*> Kantserov R. E'. Procedurallaw compulsion in currency sphere.

Канцеров Р. Э., юрист, соискатель.

Исследование механизма принуждения в валютной сфере весьма актуально. Автором рассмотрен процессуально-правовой механизм в сфере валютных отношений, что позволило выделить особенности процессуального принуждения, содержащиеся в нормах действующего валютного законодательства. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: принуждение, валютное регулирование, юридический процесс, меры процессуального воздействия.

Study of mechanism of compulsion in currency sphere is topical. The author considers procedurallaw mechanism in the sphere of currency relations which allows pointing out the peculiarities of procedural compulsion containing in the norms of the current currency legislation. The conclusions made in the article can be used in scientific activity.

Key words: compulsion, currency regulation, juridical procedure, measures of procedural influence.

Для достижения цели защиты национальной валюты правовой режим валютного регулирования направлен на решение следующих задач: 1) обеспечение контроля за текущими международными платежами; 2) ограничение ввоза и вывоза капитала в зависимости от состояния платежного баланса страны; 3) обеспечение контроля за денежными операциями нерезидентов внутри страны; 4) ограничение, вплоть до полного запрета, обращения иностранной валюты внутри страны; 5) формирование государственного валютного резерва для обеспечения финансовых обязательств государства <1>. -------------------------------- <1> Хаменушко И. В. Валютный контроль Российской Федерации. М., 2001. С. 15.

Указанные задачи валютного регулирования обосновывают утверждение, что форме государственного принуждения в сфере валютных операций присущи конкретные меры принудительного воздействия, которые в рамках своей обособленности могут быть разнообразными, в т. ч. и в процессуальных особенностях реализации материально-правового содержания формы принуждения. Началом исследования правовой природы мер процессуального принуждения, применяемых в финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в трудах современных авторов является анализ общих теоретических положений юридического процесса, финансового, бюджетного, налогового процесса <2>. Поскольку валютное регулирование и валютный контроль являются частью финансовой деятельности государства, то, используя теоретические разработки вопросов функционирования финансового процесса в целом, а также государственного принуждения в сфере публичных финансов, попытаемся выявить процессуальную составляющую валютного законодательства. По справедливому мнению А. А. Бессонова, процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм <3>. -------------------------------- <2> См., н-р: Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991; Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003; Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2007; Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2004; Кузнеченкова В. Е. Налоговый процесс: теория и проблемы правоприменения. М., 2004; Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. <3> Бессонов А. А. Процессуальные нормы российского права: Дис. ... к. ю.н. Саратов, 2001. С. 13.

Представляется, что, основываясь на анализе существующих в науке подходов к пониманию юридического процесса, возможно выявить следующие его признаки: он представляет собой совокупность последовательно совершаемых юридически значимых действий; осуществляется только компетентными субъектами, наделенными соответствующими властными полномочиями; состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются юридические действия и достигается определенный результат; представляет собой форму деятельности, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации <4>. -------------------------------- <4> Кузнеченкова В. Е. Указ. соч. С. 29.

В современных условиях в связи с развитием финансового законодательства число процессуальных финансово-правовых норм увеличивается, что свидетельствует о реальности, достаточно высокой степени гарантированности материальных финансовых норм <5>. Н. И. Химичева отмечает, что в процессуальных финансовых отношениях выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование <6>. Отмечается также, что материальные финансовые правоотношения являются формой проявления конкретных прав и обязанностей субъектов, а процессуальные - формой проявления порядка реализации этих прав и обязанностей <7>. -------------------------------- <5> Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1999. С. 75. <6> Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1995. С. 36 - 37. <7> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 263.

Следует отметить, что процессуально-правовой механизм основан прежде всего на государственно-правовом принуждении. Система государственного принуждения в сфере финансовой деятельности государства, наряду с мерами финансовой, административной и уголовной ответственности, включает также иные правовые средства - меры процессуального принуждения, предусмотренные финансовым (бюджетным, налоговым, валютным), административным и уголовно-процессуальным законодательством. Меры процессуального принуждения в сфере публичных финансов применяются уполномоченными органами государственной власти в строгом соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком в отношении обязанных лиц с целью создания условий для выполнения возложенных на них задач, а также обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания финансовой дисциплины. В отличие от иных процессуальных мер, применяемых в сфере публичных финансов, их применение сопровождается дополнительными обременениями исключительно организационного и имущественного характера <8>. -------------------------------- <8> См. подробнее: Кучеров И. И., Кикин А. Ю. Меры налогово-процессуального принуждения. М., 2006; Кузовков В. В. Финансово-процессуальное принуждение (теоретико-правовые аспекты): Дис. ... к. ю.н. М., 2007; Саттарова Н. А. Указ. соч.

Последовательный анализ функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований позволяет заключить, что лишь отдельные из них предусматривают применение мер финансово-процессуального принуждения. Так, в частности, к таковым относятся производство по исполнению и обеспечению исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов и налогово-контрольное производство, бюджетный процесс и контроль, валютные ограничения, определенный порядок осуществления расчетных отношений. Меры финансово-процессуального принуждения определены В. В. Кузовковым как специфичная группа мер государственного принуждения в сфере мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций. Указанные меры применяются в соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком органами государственной власти с целью создания условий для выполнения возложенных на них задач, а также обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания финансовой дисциплины <9>. -------------------------------- <9> Кузовков В. В. Финансово-процессуальное принуждение... С. 65.

Юридическим основанием применения мер финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения. Однако некоторые меры могут применяться и при наличии иных обстоятельств, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины. Отношения в процессе юридической регламентации валютного регулирования и валютного контроля не исключение. Так, резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, обязаны представлять органам и агентам валютного контроля запрашиваемые документы и информацию об осуществлении валютных операций, вести учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям, обеспечивая их сохранность не менее пяти лет; выполнять требования (предписания) органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений. Подобные предписания направляются резидентам и нерезидентам в случае выявления совершенного ими валютного правонарушения и содержат требование об устранении допущенного нарушения в установленный срок. Как указывают специалисты, валютные ограничения могут реализовываться прямыми или косвенными мерами. Мерами финансово-правового регулирования, оказывающими прямое влияние на валютные правоотношения, являются запреты. Косвенными мерами выступают лицензирование, введение института уполномоченных банков, лимитирование ввоза и вывоза наличной иностранной валюты и т. д. <10>. В ряде случаев место прямых валютных ограничений занимают скрытые валютные ограничения, которые могут не иметь характера административно-правовых запретов. Их действие может быть основано на регулирующих и стимулирующих началах. Несмотря на то что такого рода ограничения выявить затруднительно, в валютной сфере они имеют определенное место <11>. -------------------------------- <10> Крохина Ю. А., Смирникова Ю. Л., Тютина Ю. В. Валютное право: Учебник. М., 2007. С. 102. <11> Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве: Дис. ... д. ю.н. М., 2006. С. 308.

Заметим, что с точки зрения цивилистики валютные ограничения представляют собой ограничения права распоряжения валютными ценностями <12>. -------------------------------- <12> См., н-р: Макарова Я. М. Ограничения права распоряжения валютными ценностями // Закон. 2003. N 11.

Анализ норм Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ, с учетом последних изменений позволяет выделить следующие основные меры валютного ограничения: 1) использование единых форм учета и отчетности по валютным операциям в установленные сроки и в установленном Центральным банком порядке (ч. 4 ст. 5 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 2) запрет осуществления валютных операций между резидентами (п. 1 ст. 9 Закона N 173-ФЗ от 10 декабря 2003 г.); 3) осуществление между нерезидентами валютных операций с внутренними ценными бумагами на территории Российской Федерации с учетом требований, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг (п. 2 ст. 10 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 4) осуществление валютных операций между нерезидентами через банковские счета (банковские вклады), открытые на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 10 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 5) купля-продажа иностранной валюты и чеков только через уполномоченные банки (п. 1 ст. 11 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 6) осуществление резидентами переводов средств на свои счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории Российской Федерации, со своих счетов (с вкладов) в уполномоченных банках при предъявлении уполномоченному банку при первом переводе уведомления налогового органа по месту учета резидента об открытии счета (вклада) с отметкой о принятии указанного уведомления (п. 4 ст. 12 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 7) открытие нерезидентами банковских счетов (банковских вкладов) в иностранной валюте и валюте Российской Федерации только в уполномоченных банках (п. 1 ст. 13 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 8) осуществление расчетов физическими лицами - резидентами через банковские счета в уполномоченных банках (п. 3 ст. 14 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ); 9) использование иностранной валюты, зачисленной на счета резидентов или третьих лиц в банках за пределами территории Российской Федерации, в целях исполнения резидентами своих обязательств либо перевод на счета резидентов, открытые в уполномоченных банках (п. 3 ст. 19 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ). При этом важно заметить, что в РФ после отмены всех ограничений, как указывают специалисты, останутся всего лишь следующие основные инструменты валютного регулирования: - требование о репатриации выручки от экспорта и ввозе товаров по импорту в сроки, предусмотренные внешнеторговыми контрактами; - валютный контроль с использованием паспорта сделки; - уведомление налоговых органов об открытии (закрытии) счетов (вкладов) за границей, что, скорее, можно отнести к инструментам фискального контроля, а не валютного регулирования; - требования к перемещению наличной валюты и валютных ценностей через границу <13>. -------------------------------- <13> URL: http:www. neg. by/ publication/ 2006-08-22-7212 (дата обращения: 28.11.2010).

Таким образом, можно сделать вывод, что валютные ограничения в системе государственного принуждения являются мерами процессуального принуждения, применяемыми в механизме валютного регулирования уполномоченными органами валютного регулирования и валютного контроля. Из анализа норм Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ следует, что в целом валютные ограничения относятся к процессуальным мерам принуждения, основаниями применения которых не являются правонарушения. Основная особенность валютных ограничений как мер процессуального принуждения заключается в том, что их применение сопровождается дополнительными обременениями организационного и имущественного характера для резидентов и нерезидентов как участников валютных правоотношений. Следовательно, валютные ограничения, являясь основным инструментом валютного регулирования, носят характер односторонних властных предписаний, характеризующихся признаками государственного принуждения. Вместе с тем в Законе от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ можно выделить особые меры процессуального принуждения, не относящиеся к валютным ограничениям. К таким, например, можно отнести меры, указанные в п. п. 2, 7 ст. 12, п. 2 ст. 13, ст. ст. 15, 19, 20, п. 3 ст. 28: - резиденты обязаны уведомлять налоговые органы (выделено мной. - Р. К.) по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) и об изменении реквизитов счетов (вкладов) не позднее одного месяца со дня соответственно открытия (закрытия) или изменения реквизитов таких счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, по форме, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов; - резиденты представляют налоговым органам (выделено мной. - Р. К.) по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации с подтверждающими банковскими документами в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации; - порядок открытия и ведения банковских счетов (банковских вкладов) нерезидентов, открываемых на территории Российской Федерации, в т. ч. специальных счетов, устанавливает Центральный банк Российской Федерации (выделено мной. - Р. К.); - ввоз в Российскую Федерацию иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации, а также дорожных чеков, внешних и (или) внутренних ценных бумаг в документарной форме осуществляется резидентами и нерезидентами без ограничений при соблюдении требований таможенного законодательства Российской Федерации (выделено мной. - Р. К.); - иностранная валюта, зачисленная на счета резидентов или третьих лиц в банках за пределами территории Российской Федерации, должна быть использована в целях исполнения резидентами своих обязательств либо переведена на счета резидентов, открытые в уполномоченных банках (выделено мной. - Р. К.); - Центральный банк Российской Федерации в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям может устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки (выделено мной. - Р. К.) при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами; - резидент обязан представлять (выделено мной. - Р. К.) информацию, предусмотренную разрешениями, в порядке, установленном этими разрешениями. В подтверждение данной позиции можно также указать на п. п. 3.5 и 3.14 Инструкции N 117-И, где предусмотрено, что при осуществлении операций по получению резидентами кредитов в иностранной валюте от нерезидентов перед зачислением иностранной валюты на транзитный валютный счет резидент должен представить в уполномоченный банк в т. ч. следующие документы: паспорт сделки по форме 2 (форма ОКУД N 0406005); кредитный договор; свидетельство о государственной регистрации резидента (юридического лица) при создании; свидетельство о постановке резидента (юридического лица) на налоговый учет. Данное требование не является ограничением при проведении резидентом валютной операции, поскольку в качестве такового может выступать лишь требование об использовании резидентом специального счета. Особое внимание следует уделить репатриации резидентами иностранной валюты и валюты Российской Федерации, предусмотренной ст. 19 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ, поскольку институт репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ создан для обеспечения стабильности курса национальной валюты, а также сбалансированности спроса и предложения на внутреннем валютном рынке. Он призван предотвратить "бегство капиталов" из России <14>. Специалисты справедливо указывают, что необходимость сохранения в Законе от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ требования о репатриации валютной выручки и ее обязательной продаже обусловлена тем, что она является главным инструментом перераспределения валютных средств на внутреннем валютном рынке и гарантированным источником их приобретения для всех участников внешнеэкономической деятельности. Необходимо учитывать тот факт, что в условиях недостаточной устойчивости и надежности российской банковской системы резиденты, получив право не репатриировать валютную выручку, будут стремиться размещать получаемую иностранную валюту на счетах в иностранных банках, что приведет к уменьшению международных активов российской банковской системы и негативным образом скажется на ее ликвидности. -------------------------------- <14> Кочарян В. В. Основные административно-правовые институты, задействованные для регулирования валютных отношений // Актуальные вопросы административного и финансового права. Вып. 4. МГИМО. 2006. С. 81.

Оформление паспорта сделки предусматривается Инструкцией N 117-И и Положением ЦБ РФ от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" <15>. Паспорт сделки содержит основные сведения о валютной операции и оформляется резидентами в своих уполномоченных банках при осуществлении валютных операций с нерезидентами. Институт паспорта сделки предназначен для обеспечения учета и отчетности по валютным операциям между резидентами и нерезидентами. При этом паспорт сделки можно определить как документ валютного контроля, содержащий необходимые для осуществления валютного контроля сведения из контракта (договора) между резидентом и нерезидентом, предусматривающего экспорт товаров с территории РФ и их оплату в иностранной валюте и/или валюте РФ. -------------------------------- <15> Вестник Банка России. 2004. 17 июня. N 35(759).

Меры процессуального принуждения могут быть классифицированы исходя из того, являются ли они по своему характеру предупредительными, пресекательными, обеспечительными или восстановительными. К предупредительным мерам относятся прежде всего те процессуальные средства, которые обеспечивают контрольные функции. Анализ гл. 4 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ позволяет определить предупредительные меры процессуального принуждения. Так, органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. Вместе с тем Закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ не дает определения валютного контроля, гл. 4 "Валютный контроль" указанного Закона содержит четыре статьи, которые регулируют полномочия органов и агентов валютного контроля, права и обязанности резидентов и нерезидентов, а также статью об ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Как указывает Н. Ковалева, проведение ревизий (проверок) органами валютного контроля зачастую вызывает вопросы процедурного характера: какие документы должны предъявить проверяющие; какие сведения должны быть в них отражены; каков объем запрашиваемых для проверки документов; каковы сроки проведения проверки; каков порядок оформления результатов? К сожалению, анализ законодательства о валютном регулировании и валютном контроле не позволяет однозначно ответить на эти вопросы, что порождает массу сложностей на практике <16>. -------------------------------- <16> Ковалева Н. Валютный контроль: будьте бдительны! // ЭЖ-Юрист. 2007. N 11.

В связи с этим можно сделать вывод, что нормы о валютном контроле необходимо доработать и конкретизировать, поскольку в указанном нормативном акте в значительной степени отсутствует процессуальный аспект. Так, в Законе отсутствуют нормы, определяющие применение мер процессуального принуждения, процессуальных действий по осуществлению валютного контроля, например, в части истребования документов. Следовательно, необходимо ст. 22 Закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ изменить, переименовать и указать следующее название: "Общие положения о валютном контроле". Кроме того, в содержание ст. 22 необходимо включить понятие валютного контроля, формы валютного контроля, перечень органов и агентов валютного контроля, а также сроки проведения ревизии (проверок) и особенности проведения повторных проверок. Меры пресечения применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. В сфере валютного регулирования и валютного контроля к пресекательным мерам процессуального принуждения можно отнести общее правило запрета валютных операций между резидентами. Принудительность данного процессуального действия проявляется в том, что уполномоченный орган государственной власти в одностороннем порядке запрещает совершение валютных операций между резидентами, тем самым пресекая неправомерное поведение, влияющее на стабильность внутреннего валютного рынка. Обеспечение как правовой институт предполагает установление специальными (обеспечительными) правовыми мерами (способами, средствами) большей степени возможности (гарантированности) достижения правовых целей, в т. ч. и установление большей степени гарантированности реальной защиты прав и охраняемых законом интересов обратившегося за защитой лица. Показательным примером обеспечительных мер, применяемых в сфере валютных отношений, можно указать те меры процессуального принуждения, которые относятся к репатриации. Обеспечение репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ является одной из составляющих валютной политики России. Представляется, что валютные ограничения можно отнести и к обеспечительным мерам финансово-процессуального принуждения. Восстановительные меры применяются в целях возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Как известно, вид и размер этих мер зависят от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием. Например, к числу восстановительных мер процессуального принуждения в финансовой деятельности государства и муниципальных образований относятся прежде всего меры принудительного взыскания пени, недоимки. Например, к указанным мерам относится также направление суммы излишне уплаченного налогоплательщиком или взысканного налоговым органом налога (сбора) в счет погашения недоимки или задолженности по пеням. Правовосстановительный аспект юридической ответственности в валютной сфере обусловлен имущественными отношениями между публичным и частным субъектами, объектами которых выступают валюта и валютные ценности. Таким образом, меры процессуального принуждения в валютной сфере (валютно-процессуального принуждения) являются специфичной группой мер государственного принуждения в сфере валютных отношений. Указанные меры применяются в соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком органами валютного регулирования и валютного контроля с целью создания условий для выполнения возложенных на них задач, а также обеспечения надлежащего уровня исполнительности и поддержания финансовой дисциплины в валютной сфере.

------------------------------------------------------------------

Название документа