Анализ практики прогнозирования и планирования доходов от экспорта энергоносителей в федеральный бюджет Российской Федерации

АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ ДОХОДОВ ОТ ЭКСПОРТА ЭНЕРГОНОСИТЕЛЕЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Е. Г. ЧЕРНЫШОВА

Чернышова Е. Г., главный государственный таможенный инспектор отдела таможенных платежей Центральной энергетической таможни ФТС России, аспирантка кафедры таможенных платежей и валютного контроля ГОУ ВПО "Российская таможенная академия".

В статье автор рассматривает анализ практики прогнозирования и планирования доходов от экспорта энергоносителей в федеральный бюджет Российской Федерации. Особое внимание уделяется вывозным таможенным пошлинам на сырье. Автор поднимает проблему пополнения доходной части бюджетной системы от поступления нефтегазовых доходов. Анализируется законодательная база по этому вопросу. Приводится статистика показателей Центральной энергетической таможни, а также анализ платежей, которые администрируются Центральной энергетической таможней.

Ключевые слова: доходы от энергоносителей, пополнение федерального бюджета, экспорт энергоносителей, вывозная таможенная пошлина на нефть, администрирование вывозных таможенных платежей, прогнозирование нефтегазовых доходов, планирование в таможенной системе.

The author of the article considers analysis of practice of forecasting and planning of revenues from export of energy carriers into the federal budget of the Russian Federation. The special attention is drawn to export customs duties on raw materials. The author raises a problem of replenishment of revenue side of budgetary system from oil-gas revenues; analyses legislation data base on this issue; presents statistics of indexes of central energy customs and also analysis of payments which are administered by central energy customs.

Key words: revenues from energy carriers, replenishment of federal budget, export of energy carriers, export oil customs duty, administering of export customs payments, forecasting of oil-gas revenues, planning in customs system.

За годы становления и развития российской системы регулирования внешнеэкономической деятельности таможенная служба, будучи важнейшей составляющей этой системы, сформировалась как достаточно эффективный регулирующий и фискальный механизм. В настоящее время таможенные платежи являются важным источником формирования доходов федерального бюджета Российской Федерации. С 1991 по 2010 г. их доля в федеральном бюджете возросла с 10% до 52%, что свидетельствует о достаточно большой зависимости доходов федерального бюджета от результатов внешнеторговой деятельности.

10 000 60 %

9 000 // 52,17 // 50,50 * // * // 47,97 50 8 000 // * // 45,61 // // * // // // // 41,73 // // 7 000 40,30 // * // // // * // // // // 40 // // // // // // // // 6 000 34,64 // // // // // * // // // // // 31,61 // // // // // 30,03 * // // // // // 5 000 * // // // // // // 30 27,85 // // // // // // * // // // // // // 24,86 // // // // // // 4 000 * // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // 20 3 000 // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // 2 000 // // // // // // // // // // // // // // // // // // 10 // // // // // // // // // // // // // // // // // // // 1 000 // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // // 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

// Доходы ФБ РФ, млрд. руб.

Таможенные платежи, млрд. руб.

* Доля таможенных платежей в доходах ФБ РФ, %

Рисунок 1. Доля таможенных платежей в доходах федерального бюджета Российской Федерации в 2000 - 2009 гг. <1>

Такая большая доля таможенных платежей в доходах федерального бюджета ставит вопрос об экономической безопасности и финансовой стабильности государства. Анализ торгового баланса, товарной структуры экспорта и импорта, а как следствие, структуры таможенных платежей, позволяет объяснить причину положительного сальдо торгового баланса, огромных неналоговых доходов федерального бюджета (в состав которых входят таможенные пошлины) - беспрецедентный рост цен на нефть на мировом рынке до III квартала 2008 года. С помощью НДПИ и вывозных таможенных пошлин 75 - 80% прибыли нефтяных компаний изымается в бюджет <2>. -------------------------------- <2> Другой Путин или овации на старте // Нефтегазовая вертикаль: Аналитический журнал. 2008. N 9(188).

5000 4682,13

4500 *** *** 4000 *** *** 3422,27 3500 3244,38 *** *** *** 3000 2860,35 *** *** *** *** *** 2797,604 *** 2500 *** *** *** *** 2105,25 *** *** *** /// *** 2014,794 2000 *** 1860,048 *** 1784,619 *** /// *** *** *** *** *** /// *** /// 1500 *** 1316,55 *** /// *** /// *** /// *** /// *** *** /// *** /// *** /// *** /// 1000 *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// 500 *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// *** /// 0 2005 2006 2007 2008 2009

*** Таможенные платежи

/// Вывозные таможенные пошлины на энергоносители

Рисунок 2. Соотношение вывозной таможенной пошлины на энергоресурсы и таможенных платежей, млрд. руб. <3>

Сырьевая ориентация экспорта предопределила применение вывозной таможенной пошлины. Несмотря на то, что к налогооблагаемому экспорту относятся разнообразные виды сырья <4>, наибольший доход государство получает от применения вывозной таможенной пошлины в отношении энергоносителей. -------------------------------- <4> Рыба, ракообразные, моллюски, омары, крабы, креветки; семена подсолнечника, рапса и горчицы; спирт этиловый неденатурированный; отдельные виды минерального сырья, газ, нефть сырая и нефтепродукты сырые, товары, изготовленные из нефти; необработанные шкуры и кожа, древесина и изделия из нее; лесоматериалы, бумага, картон; жемчуг; металлы, их отходы и лом.

Вывозная таможенная пошлина на нефть, нефтепродукты, природный газ в 2009 г. в общей сумме экспортных пошлин составила 99% (рисунок 3). Это еще раз подтверждает значимость экспорта данных видов товаров с точки зрения обеспечения доходов государства.

59% *** *** *** *** *** *** 21% *** 19% *** 000 *** /// 000 1% *** /// 000 0

*** нефть

/// газ

000 нефтепродукты

прочие

Рисунок 3. Структура вывозной таможенной пошлины в 2009 году <5>

Необходимо отметить, что администрирование вывозных таможенных платежей с начала функционирования Таможенного союза не изменилось. Данный вид дохода поступает в полном объеме в федеральный бюджет Российской Федерации. Прогнозирование нефтегазовых доходов можно рассматривать в двух аспектах - в рамках бюджетного планирования и оценки эффективности деятельности таможенной системы. Большая зависимость бюджета государства от нефтегазовых доходов обусловила принятие в 2007 г. трехлетнего бюджета страны, концептуальной структурной новацией которого стало разделение доходов государства на нефтегазовые и ненефтегазовые с целью предотвращения бесконечного наращивания расходов государства, обеспечения финансовой стабильности и экономической независимости государства <6>. -------------------------------- <6> О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: Федеральный закон от 24.07.2007 N 198-ФЗ // Соб. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995.

В условиях дефицитного ненефтегазового бюджета проблема повышения предсказуемости поступления нефтегазовых доходов проявляется достаточно остро, поскольку последние формируют в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации нефтегазовые доходы федерального бюджета, нефтегазовый трансферт, средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. А значит, уровень покрытия дефицита бюджета РФ зависит от размера нефтегазовых доходов. Предприняты определенные шаги по повышению предсказуемости поступления нефтегазовых доходов государства Министерством финансов РФ. С принятием Приказа Министерства финансов РФ от 27.11.2007 N 120н "О порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году" <7> прогнозирование доходов от внешнеторговой деятельности осуществляется ежемесячно непосредственно таможенными органами. Отдельно прописана необходимость представления сведений о помесячном распределении поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет в целях формирования Министерством финансов РФ сведений о помесячном распределении поступлений нефтегазового трансферта. -------------------------------- <7> О порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году: Приказ Минфина РФ от 27.11.2007 N 120н [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс". Систем. требования: World Wide Web. URL: http://www. consultant. ru.

Однако прогнозирование нефтегазовых доходов в рамках бюджетного планирования затрагивает долгосрочный горизонт прогнозирования в целях определения перспектив социально-экономического развития государства, возможности выполнения государством возложенных на него функций. Поскольку определение перспектив социально-экономического развития находится в ведении Министерства экономического развития, а обязанность по определению параметров федерального бюджета возложена на Министерство финансов, то в таможенной системе проблема практической потребности в разработке научно обоснованного подхода к прогнозированию поступления таможенных платежей ограничивается рамками, установленными Приказом Минфина от 27.11.2007 N 120н. Для целей нашего исследования прогнозирование таможенных платежей интересно так же, как внутрисистемный процесс. Прогнозирование таможенных платежей является основой для планирования, т. е. установления контрольных показателей по взиманию таможенных платежей. Выполнение установленных показателей является индикатором эффективности деятельности таможенного органа. Таким образом, прогнозирование таможенных платежей имеет два аспекта. Решение задач оптимального сочетания мер по обеспечению стратегических интересов государства и непосредственно участников внешнеэкономической деятельности требует значительного повышения качества и эффективности управления таможенной системой в целом и его важнейшей функции - планирования <8>. -------------------------------- <8> Демченко А. А. Организационное планирование в таможенных органах Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. М.: РИО РТА, 2000. С. 3.

Поскольку таможенная служба является особым видом государственной службы, основные цели нижестоящей системы задаются системой более высокого уровня, частью которой она является. Поэтому планируемые показатели, в которых находят более полное отражение главные цели функционирования таможенной службы, задаются, утверждаются системой более высокого ранга - Президентом и Правительством Российской Федерации. Стратегическое планирование в таможенной системе осуществляется на государственном уровне. Однако установление контрольных показателей по сбору таможенных платежей не отождествляется с планированием в таможенной системе. Понятия "план" и "контрольные показатели" не совмещают в таможенной практике с целью избежать декларирования фискальной цели, но, на взгляд автора, безосновательно. Осторожность в использовании понятия "план" руководством страны вызвана следующими обстоятельствами. Если обратиться к толкованию этого понятия, то план - совокупность прогнозов и экономических целей, для достижения которых в гармоничное целое объединяются определенные средства <9>. То есть становится очевидным, что целью плана по сбору таможенных платежей является фиск. Таким образом, планирование в его непосредственном значении раскрывается именно в отношении экспортоориентированных таможен, для которых фискальная функция является приоритетной. Причем планирование доходов от внешнеэкономической деятельности целесообразно вписывается и становится частью планирования доходов на уровне государства. -------------------------------- <9> Бернар И. и Колли Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь: Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. В 2-х т. М.: Международные отношения, 1997. Т. 2. С. 343.

Внутри таможенной системы контрольные показатели взимания таможенных платежей являются количественной характеристикой эффективности деятельности таможенных органов. Однако насколько корректно установленные показатели отражают качество нерыночных услуг, оказываемых таможенной системой? Дать однозначный ответ на данный вопрос затруднительно. Как орган, созданный государством, таможня должна быть надежным регулятором внешнеторговой деятельности и гарантом соблюдения таможенного законодательства. Как участник процедур внешнеэкономической деятельности таможня должна обеспечить такое качество работы, чтобы для законопослушного участника ВЭД таможенное оформление и таможенный контроль были естественным этапом торговых процедур, не тормозящим производственные процессы <10>. Как социально-экономическая система таможня должна содействовать развитию внешней торговли с целью экономического процветания и национального благополучия нации. -------------------------------- <10> Барамзин С. В. Управление качеством таможенной деятельности: Учебник. М.: РИО РТА, 2004. С. 228.

Становится ясно, что выразить в виде показателя вышеперечисленные цели невозможно. Поэтому и появляется необходимость в косвенных показателях, которые не отражают сущности таможенной деятельности: количество оформленных ТД, количество выявленных правонарушений в области таможенного дела, скорость оформления одной ТД и другие. И самым главным показателем, несомненно, является размер поступления таможенных платежей в федеральный бюджет РФ. При этом недопустимым является замещение социально-экономических целей, косвенно измеряемых с помощью этих показателей, непосредственно этими показателями. В настоящее время объемы и нормативы платежей определяются Федеральным законом "О федеральном бюджете". Министерство финансов доводит до ФТС России плановые задания с разбивкой по кварталам. ФТС РФ устанавливает контрольные показатели по взиманию таможенных и иных платежей для региональных таможенных управлений и таможен. Контрольные показатели по взиманию таможенных платежей устанавливаются ФТС России нижестоящим таможенным органам (РТУ и таможням непосредственного подчинения) на квартал. Основой для установления контрольных показателей являются: - установленный Министерством финансов РФ для ФТС России как администратора доходов федерального бюджета показатель по сбору таможенных платежей; - прогноз таможенного органа (таможенного поста, таможни, ТИП, РТУ), исходя из сведений, заявленных участниками ВЭД, о планируемых объемах импорта/экспорта и средних ценах, сложившейся тенденции таможенного оформления в данном таможенном органе. Таким образом, требования к точности и обоснованности прогноза достаточно высоки. Таможенный орган, спрогнозировавший ту или иную сумму поступления таможенных платежей в федеральный бюджет РФ, должен представить обоснование отклонения прогнозных значений от фактических поступлений вышестоящему органу. С одной стороны, проблема установления контрольных показателей решается на вышестоящем уровне путем делегирования полномочий по прогнозированию на более низкий уровень, однако возникает необходимость в методологических основах прогнозирования, которые позволили бы эффективно осуществлять функцию прогнозирования и планирования в таможенной системе в целом.

Таблица 1. Выполнение контрольных показателей Центральной энергетической таможней за 2003 - 2010 гг. <11>

Год Контрольные показатели Фактическое Процент по перечислению таможенных перечисление, млрд. руб. выполнения платежей в ФБ РФ, млрд. руб.

2003 108,81 112,46 103,36

2004 304,16 305,44 100,42

2005 480,98 491,54 102,19

2006 632,95 649,43 102,60

2007 1141,07 1180,61 103,47

2008 2315,08 2315,31 101,01

2009 1711,44 1426,35 119,99

2010 2103,52 2004,56 104,94

На первый взгляд данные таблицы 1 свидетельствуют об отсутствии проблемы в установлении контрольных показателей. Отклонения фактических значений от плановых не превышают 5%, за исключением 2009 года. Необходимо обратить внимание, что на протяжении 2003 - 2009 гг. отсутствует выполнение контрольного задания меньше чем на 100%. А с точки зрения теоретических основ прогнозирования прогноз считается достоверным при отклонении фактических значений как в большую, так и в меньшую сторону. Это дает основания полагать, что при прогнозировании данных, используемых для установления контрольных показателей, осуществляется сознательное занижение данных показателей. Практика подтверждает, что значительное перевыполнение контрольного задания устраняется путем корректировки последнего по факту. Примером является 2008 год, когда первоначально установленное задание не было выполнено в связи с наступившим экономическим кризисом. Таможенные платежи, администрируемые Центральной энергетической таможней, включают вывозные таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ природный, таможенные сборы. В структуре доходов федерального бюджета, администрируемых ЦЭТ, преобладает вывозная таможенная пошлина на энергоносители, ее доля варьируется в пределах 98 - 99% от общей суммы платежей. Поэтому первостепенной является задача по прогнозированию вывозной таможенной пошлины на нефть, нефтепродукты и газ. Вопрос обоснованности прогноза, а вернее его точности, представляемого в ФТС России, стоит достаточно остро. Разработанной и утвержденной методики прогнозирования поступления таможенных платежей от экспорта энергоносителей в федеральный бюджет в Центральной энергетической таможне нет. В настоящее время прогноз составляется простым расчетом вывозной таможенной пошлины на вывозимые энергоресурсы, исходя из предполагаемых объемов экспорта ресурсов. Принимаются попытки учесть намерения экспортеров, исходя из сложившихся условий (цена на нефть, повышение или понижение ставки). Базой для прогнозирования таможенных платежей в Центральной энергетической таможне являются данные, представляемые подчиненными таможенными постами. Отсутствие разработанной схемы получения данных для прогнозирования и простая методика расчета пошлины (использование формулы расчета таможенной пошлины и корректировка значений с учетом излишней уплаты, доплаты) приводят к возложению на должностных лиц таможенного поста несвойственных им обязанностей и ответственности за представляемые данные. Используемый метод прогнозирования в таможенном органе имеет свои достоинства и недостатки. Полученный таким образом прогноз является наиболее адекватным в условиях полной доступности исходной информации. А это значит, что таможенному органу необходимы данные по декларированию ресурсов, подлежащих экспорту, с точностью до одного дня. Очевидно, что такие сведения недоступны не только таможенному органу, но и участникам внешнеторговой деятельности, осуществляющим экспорт энергоресурсов, что повышает риск использования недостоверных сведений и снижает качество прогноза. Достоинством такого метода, безусловно, является учет поступления таможенных платежей в зависимости от специфики таможенного оформления 27 группы ТН ВЭД ТС. Прогнозирование поступления таможенных доходов должно основываться на анализе внешней и внутренней сред. Необходимо учитывать объемы добычи внутри страны, мировой и внутренний спрос, динамику цен на мировом рынке, а также многие другие факторы. То есть исходная база для прогнозирования должна основываться на репрезентативных данных, представленных авторитетными организациями, занимающимися макроэкономическим анализом в РФ. Безусловно, значения этих факторов будут условны исходя из сложившейся тенденции, но и предсказания авторитетных международных организаций и независимых экспертов оказываются столь же далекими от реальных значений. В данном случае налицо высокая неопределенность факторов внешней среды при сохраняющейся сильной зависимости от них показателей российской экономики <12>. -------------------------------- <12> Гурвич Е. Насколько точны макроэкономические и бюджетные прогнозы? // Вопросы экономики. 2006. N 9. С. 7.

Проанализировав сложившуюся тенденцию формирования федеральных доходов, можно сделать вывод, что планирование и прогнозирование доходов федерального бюджета является необходимым для выполнения стратегии развития государства. Уровень развития национальной экономики страны, наличие теневой экономики, уровень налогового администрирования не позволяют полностью обеспечить государственные потребности за счет налоговых поступлений. Поэтому существует совместная обязанность Федеральной таможенной службы с Федеральной налоговой службой по наполнению доходной части федерального бюджета. Однако эффективное планирование подразумевает не только использование математического инструментария с целью определения количественных ориентиров развития, но и правильное определение источников пополнения федерального бюджета. И пока таможенная служба наряду с регулированием внешнеторговой деятельности будет выполнять обязанность по наполнению доходной части федерального бюджета, проблема прогнозирования и планирования будет актуальной.

Литература

1. Барамзин С. В. Управление качеством таможенной деятельности: Учебник. М.: РИО РТА, 2004. С. 228. 2. Бернар И. и Колли Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь: Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. В 2-х т. М.: Международные отношения, 1997. Т. 2. С. 343. 3. Гурвич Е. Насколько точны макроэкономические и бюджетные прогнозы? // Вопросы экономики. 2006. N 9. С. 7. 4. Демченко А. А. Организационное планирование в таможенных органах Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. М.: РИО РТА, 2000. С. 3. 5. Другой Путин или овации на старте // Нефтегазовая вертикаль: Аналитический журнал. 2008. N 9(188).

Название документа