О некоторых проблемах толкования и применения терминов в таможенном законодательстве Таможенного союза

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ТОЛКОВАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ТЕРМИНОВ В ТАМОЖЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА

С. В. ХАЛИПОВ

Перечисленные в пункте 1 статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза <1> (далее - ТК ТС) термины представляют собой азбуку таможенного регулирования, опираясь на которую конструируются статьи самого Кодекса, разрабатываются международные договоры государств - членов Таможенного союза, принимаются решения Комиссии Таможенного союза, а также осуществляется национальное таможенное нормотворчество. -------------------------------- <1> Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (принят решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17, ратифицирован Федеральным законом от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе таможенного союза").

Так, например, согласно части 2 статьи 5 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Закон о таможенном регулировании), термины в области таможенного регулирования и таможенного дела используются в настоящем Федеральном законе в значениях, определенных таможенным законодательством Таможенного союза и международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза. Каждый из основных терминов должен иметь понятное и исчерпывающее определение и, кроме того, соответствовать аналогичным дефинициям Генерального приложения к Киотской конвенции. Последнее обстоятельство имеет особое значение, поскольку в 2010 году Российская Федерация присоединилась к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года <2> (далее - Киотская конвенция) с принятием ее Генерального приложения. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 03.11.2010 N 279-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года".

В целях сравнительного анализа и правовой оценки содержащихся в ТК ТС понятий, учитывая рамки данной статьи, обратимся к нескольким терминам, часто используемым в союзном и национальном таможенном регулировании, а именно таможенный контроль, таможенные операции и таможенные документы.

1. ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

Согласно подпункту 31 пункта 1 статьи 4 ТК ТС, таможенный контроль определен как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза. Данная формулировка таможенного контроля на первый взгляд соответствует аналогичному определению таможенного контроля, содержащемуся в главе 2 Генерального приложения к Киотской конвенции (E7./F3), где таможенный контроль представлен мерами, применяемыми таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. При этом под таможенным законодательством, согласно E10./F18 этой же главы, понимаются положения законов и подзаконных актов, касающиеся импорта, экспорта, перемещения или хранения товаров, применение и обеспечение исполнения которых возложено непосредственно на таможенную службу, а также любые нормативные акты, изданные таможенной службой в пределах ее установленных законом полномочий. Такое толкование таможенного законодательства охватывает все возможные требования, предъявляемые к перемещаемым через таможенную границу товарам. Определение таможенного контроля по ТК ТС по сравнению с определением одноименного термина в Генеральном приложении к Киотской конвенции является более конкретным, но при этом и ограниченным. Дело в том, что таможенные органы обязаны обеспечивать соблюдение не только таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства соответствующего государства - члена Таможенного союза, но и: - соблюдение мер таможенно-тарифного регулирования <3>; -------------------------------- <3> Соглашение между Правительством РФ, Правительством РБ и Правительством РК от 25.01.2008 "О едином таможенно-тарифном регулировании"; решение Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации"; Единый таможенный тариф Таможенного союза РБ, РК и РФ (ЕТТ), утвержденный решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС N 18 и решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130.

- соблюдение запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу <4>. -------------------------------- <4> Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, и Положения о применении ограничений, утверждены решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 19, решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 132.

Содержание статей ТК ТС не позволяет относить к таможенному законодательству Таможенного союза меры таможенно-тарифного регулирования, а также запреты и ограничения. Например, в пункте 4 статьи 3 ТК ТС меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения преподносятся как самостоятельные средства регулирования международного товарооборота <5>. Кроме того, их принятие и реализация на единой таможенной территории Таможенного союза вообще предшествовали появлению ТК ТС. -------------------------------- <5> При перемещении товаров через таможенную границу с нарушениями требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза, применяются таможенное законодательство Таможенного союза, меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, законодательные акты государств - членов Таможенного союза в сфере налогообложения, действующие на день фактического пересечения товарами таможенной границы, если иное не установлено настоящим Кодексом и (или) в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза (п. 4 ст. 3 ТК ТС).

Следует также обратить внимание и на пункт 1 статьи 6 ТК ТС, в содержании которого задача таможенных органов по обеспечению соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и задача по обеспечению соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений выделены в самостоятельные подпункты (подпункт 2 и подпункт 5 соответственно). Таким образом, получается, что определение таможенного контроля по ТК ТС необоснованно ограничивает компетенцию таможенных органов обеспечением соблюдения только таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза. В целях восполнения данного пробела представляется необходимым рассматривать таможенный контроль как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного и иного законодательства Таможенного союза, а также законодательства государств - членов Таможенного союза. Важно подчеркнуть, что предложенный подход не является оригинальным. Например, в подпункте 16 статьи 18 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года таможенный контроль был определен как совокупность мер, осуществляемых таможенными органами Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 4 Таможенного кодекса Европейского сообщества <6> под таможенным контролем понимаются определенные действия таможенных органов в целях обеспечения правильного применения таможенного законодательства и другого законодательства, регулирующего ввоз, вывоз, транзит, передачу, хранение и конечное использование товаров, перемещаемых между таможенной территорией Сообщества и другими территориями, и наличие и передвижение в пределах таможенной территории товаров, не происходящих из Сообщества, и товаров, помещенных под режим выпуска для внутреннего потребления. -------------------------------- <6> Регламент Совета N 450/2008 (перевод выполнен Региональным проектом ЮСАИД по либерализации торговли и таможенной реформе, Астана, 2009 г.).

Как видно из приведенных примеров, контрольная функция таможенных органов не ограничивается обеспечением соблюдения только таможенного законодательства. Соответственно, и ТК ТС также должен учитывать данную особенность в определении таможенного контроля.

2. ТАМОЖЕННЫЕ ОПЕРАЦИИ

В соответствии с подпунктом 29 пункта 1 статьи 4 ТК ТС под таможенными операциями понимаются действия, совершаемые лицами и таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза. В главе 2 Генерального приложения к Киотской конвенции схожий по сути термин "таможенные формальности" (E9./F16) определен как все операции, которые должны совершаться заинтересованными лицами и таможенной службой в целях соблюдения таможенного законодательства. Такое же видение таможенных формальностей изложено в пункте 8 статьи 4 Таможенного кодекса Европейского сообщества, в котором под таможенными формальностями понимаются все операции, осуществляемые заинтересованным лицом и таможенными органами в целях выполнения требований таможенного законодательства. Принципиальная разница между определением термина "таможенные операции" в ТК ТС и таможенными формальностями Генерального приложения к Киотской конвенции и Таможенного кодекса Европейского сообщества заключается в том, что ТК ТС возлагает на участников внешнеэкономической деятельности и других заинтересованных лиц обязанность, не свойственную их статусу. Заинтересованные лица (участники внешнеэкономической деятельности, таможенные представители, владельцы таможенных складов и другие лица) не обеспечивают соблюдение таможенного законодательства. Обязанность обеспечивать соблюдение таможенного законодательства - это обязанность таможенных органов, закрепленная в определении таможенного контроля (подпункт 31 пункта 1 ст. 4 ТК ТС) и неоднократно упомянутая в основных задачах таможенных органов (пункт 1 статьи 6 ТК ТС). Физические и юридические лица, совершая таможенные операции, реализуют свое право на перемещение товаров, и главная их обязанность - соблюдать (исполнять) таможенное законодательство, а не обеспечивать его соблюдение. Например, согласно пункту 1 статьи 150 ТК ТС, все лица на равных основаниях имеют право на перемещение товаров через таможенную границу с соблюдением положений, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств - членов Таможенного союза. Отсюда термин "таможенные операции" может быть сформулирован как действия, совершаемые лицами и таможенными органами в целях соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза.

3. ТАМОЖЕННЫЕ ДОКУМЕНТЫ

Таможенные документы - документы, составляемые исключительно для таможенных целей (подпункт 28 пункта 1 ст. 4 ТК ТС). Из текста неясно, что это за документы, кем выдаются (утверждаются) и для каких целей применяются. Отсутствие в ТК ТС определения таможенных целей оставляет данный термин окончательно непонятным <7>. При этом о таможенных целях говорится во многих статьях ТК ТС <8> и Закона о таможенном регулировании <9>. -------------------------------- <7> Не было определения таможенных целей и в Таможенных кодексах Российской Федерации 1993, 2003 годов. <8> Например: подпункт 26 пункта 1 статьи 4 ТК ТС, пункт 1 статьи 8 ТК ТС; подпункт 1 пункта 2 статьи 15 ТК ТС, абзац 1 пункта 3 статьи 65 ТК ТС; пункт 6 статьи 190 ТК ТС. <9> Например: часть 13 статьи 57, пункт 1 части 3 статьи 88, статья 98, часть 3 статьи 252 Закона о таможенном регулировании.

Частью 1 пункта 5 статьи 176 ТК ТС установлено, что формы таможенных документов определяются решением Комиссии Таможенного союза. Следуя этой установке, обращаемся к решению Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов". Казалось бы, исчерпывающий перечень наименований таможенных документов позволит понять, о каких документах идет речь в подпункте 28 пункта 1 статьи 4 ТК ТС. Однако это не так. Во-первых, в решении Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов" вообще не упоминается о статье 176 ТК ТС, а, во-вторых, только несколько из перечисленных в указанном решении таможенных документов могут быть отнесены к документам, необходимым для помещения товаров под таможенную процедуру <10>, например: -------------------------------- <10> В соответствии с названием статьи 176 ТК ТС "Документы и сведения, необходимые для помещения товаров под таможенную процедуру" можно предположить, что в пункте 5 данной статьи имелись в виду формы таможенных документов, необходимых для помещения товаров под таможенную процедуру.

- предварительное решение о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза; - свидетельство о допущении транспортного средства международной перевозки к перевозке товаров под таможенными пломбами и печатями (для помещения товаров под таможенную процедуру таможенного транзита); - свидетельство о включении в реестр таможенных перевозчиков (для осуществления таможенного транзита таможенным перевозчиком). Ни в одной из статей, лежащих в основе принятого Комиссией Таможенного союза решения от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов", ничего не говорится о таможенных документах. А как следует воспринимать документы, формы которых утверждаются законодательством государств - членов Таможенного союза (например, документ об условиях переработки товаров на таможенной территории - пункт 4 статьи 244 ТК ТС), если только Комиссии Таможенного союза дано право утверждать формы таможенных документов? Выход видится в изложении определения таможенных документов в иной редакции, а именно таможенные документы - документы, формы которых устанавливаются таможенным законодательством Таможенного союза или в соответствии с ним и используются для целей проведения таможенного контроля, уплаты (взыскания) таможенных платежей, совершения таможенных операций и применения таможенных процедур. Кроме изложенного выше, в ТК ТС можно также встретить и примеры некорректного применения терминов, которые казалось бы не должны вызывать сложностей в их понимании. Например, пункт 3 ст. 3 ТК ТС определяет, что при таможенном регулировании применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, законодательные акты государств - членов Таможенного союза в сфере налогообложения, действующие на день регистрации таможенной декларации или иных таможенных документов, если иное не установлено настоящим Кодексом и (или) в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза. Данное положение содержит ошибку, связанную с неправильным применением термина "таможенное регулирование". Таможенное регулирование, согласно пункту 1 статьи 1 ТК ТС, - это правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами. Таможенное регулирование осуществляется посредством принятия (подписания) нормативных правовых актов: - Президентами государств - членов Таможенного союза, главами Правительств государств - членов Таможенного союза в форме международных договоров (соглашений) государств - членов Таможенного союза; - наднациональным органом - Комиссией Таможенного союза в форме решений. Отдельно взятая таможенная декларация, поданная на конкретный товар (партию товара), никак не может быть ориентиром применения мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. Эти меры вообще не применяются участниками таможенного регулирования, поскольку последние их не применяют, а устанавливают (определяют). Ошибка кроется в том, что речь должна идти не о таможенном регулировании, а о таможенном деле. Например, в аналогичном контексте Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года как раз и использовался термин "таможенное дело". Так, на основании ст. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 года в таможенном деле применялись меры таможенно-тарифного регулирования и запреты и ограничения, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, действующие на день принятия таможенной декларации, если не установлено иное. Осуществляя таможенное дело, таможенные органы должны проверять соблюдение лицами требований таможенных правил, действующих на момент регистрации поданной участниками внешнеэкономической деятельности (таможенными представителями) таможенной декларации (иных документов), если иное не установлено ТК ТС и (или) в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза. Например, согласно п. 1 ст. 77 ТК ТС, для целей исчисления таможенных пошлин, налогов применяются ставки, действующие на день регистрации таможенной декларации таможенным органом. Поэтому, проверяя правильность исчисления и уплаты таможенных платежей, таможенный орган должен руководствоваться ставками, действующими на день регистрации таможенной декларации. Отталкиваясь от предметов регулирования ТК ТС, куда не вошли вопросы организации и осуществления таможенными органами таможенного дела, представляется целесообразным исключить пункт 3 из содержания статьи 3 и ТК ТС в целом. Что касается вопросов применения в таможенных отношениях мер таможенно-тарифного регулирования (таможенных пошлин), а также законодательных актов государств - членов Таможенного союза в сфере налогообложения (налогов), то они уже определены иными положениями ТК ТС, например статьей 77 и другими статьями. Остается дополнить ТК ТС, в частности статью 152, уточняющими нормами о применении запретов и ограничений на разных этапах совершения таможенных операций.

БИБЛИОГРАФИЯ:

1. Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 18.06.1993 N 5221-1). 2. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ. 3. Таможенный кодекс Европейского сообщества. Регламент Совета N 450/2008. 4. Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (принят решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17, ратифицирован Федеральным законом от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза"). 5. Соглашение между Правительством РФ, Правительством РБ и Правительством РК от 25.01.2008 "О едином таможенно-тарифном регулировании". 6. Решение Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации". 7. Единый таможенный тариф Таможенного союза РБ, РК и РФ (ЕТТ), утвержден решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС N 18 и решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 130. 8. Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами, и Положения о применении ограничений (утверждены решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 19, решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 132). 9. Федеральный закон от 03.11.2010 N 279-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года". 10. Решение Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов".

Название документа