Правовое регулирование таможенного контроля

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ

Р. И. ВАСИЛЬЕВ

Васильев Роман Игоревич - аспирант Российской таможенной академии.

Статья посвящена исследованию вопросов правового регулирования таможенного контроля. На основе анализа теоретических источников, нормативно-правовых актов, а также правоприменительной деятельности таможенных органов отмечаются особенности правовой природы и сущности данного института. В заключение на основе выделенных характерных признаков автор предлагает определение таможенного контроля.

Ключевые слова: государственное регулирование, таможенное регулирование, таможенное законодательство, таможенный союз, таможенные правоотношения, таможенный контроль, законность, экономическая безопасность, формы таможенного контроля, таможенные процедуры, таможенные операции, система управления рисками.

Legal Regulation of the Customs Control R. I. Vasiliev

The article is devoted to the issues of legal regulation of the customs control. Based on the analysis of academic sources, legal acts and law enforcement activity of the customs authority, the author of the article describes specifcs of legal nature of this type of institution. In conclusion the author gives his own definition of customs control on the basis of the specifics defined.

Key words: state regulation, customs regulation, customs law, customs union, customs relations, customs control, legality, economic security, forms of customs control, customs procedures, customs operations, system of risk management.

Развитие интеграционных процессов в современных условиях обусловливает расширение внешнеэкономических связей государств как важнейшего фактора экономического роста, усиления взаимосвязи и взаимозависимости национальных хозяйств, формирования международных хозяйственных комплексов <1>. При этом национальные экономики становятся более открытыми вследствие дальнейшего развития системы интернациональной кооперации и международного разделения труда <2>. -------------------------------- <1> См.: Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности / Под ред. А. С. Комарова. М., 2001. С. 14. <2> См.: Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. С. 24 - 25; Luc De Wulf. Strategy for Customs modernization // Customs modernization handbook. W., 2005. P. 3 - 4.

Вместе с тем, несмотря на тенденцию к интеграции и, как следствие, необходимость либерализации внешнеэкономической деятельности (ВЭД), устранения административных, финансовых и иных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала, мировая экономика остается конгломератом хозяйств с различными уровнями развития и, соответственно, несовпадающими или противоречащими интересами. Поэтому важнейшей задачей каждого государства является осуществление государственного регулирования <3> внешнеэкономической деятельности с целью создания защиты национального производства, стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, повышения ее конкурентоспособности <4>. -------------------------------- <3> Экономическая наука констатирует тот факт, что именно разумное взаимодействие рыночных сил и государственного регулирования является решающим условием для необходимого роста и развития национальной экономики. <4> См.: Регулирование внешней торговли Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС / Под ред. С. Ю. Глазьева, Т. А. Мансурова. М., 2011. С. 5 - 6.

Используя соответствующие властные полномочия (административные и финансовые механизмы), государство определяет стратегические направления экономического развития, а также порядок, правила, формы и условия осуществления экономической деятельности (для хозяйствующих субъектов создается определенный правовой режим ведения финансово-хозяйственной деятельности) <5>, с целью придания определенной направленности экономическим процессам, исходя из особенностей функционирования экономики и национальных интересов. -------------------------------- <5> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 401. Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. М., 2009. N 5. С. 15.

Следует отметить, что важнейшим элементом системы государственного управления внешнеэкономическими связями является механизм таможенного регулирования. Являясь по своей природе средством регулирования товарных потоков, указанный механизм также представляет собой действенный инструмент инвестиционной и валютной политики. Рациональное использование данного института позволяет обеспечить существенные преимущества и выгоды отраслям отечественной экономики <6>. -------------------------------- <6> См.: Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993. С. 3 - 5.

Вместе с тем необходимо учитывать, что с увеличением объема внешнеторгового оборота, а также развитием иных видов внешнеэкономических связей неизбежен рост правонарушений в данной сфере, в связи с объективным стремлением заинтересованных лиц уклониться от прохождения таможенных и иных административных процедур и тем самым "облегчить таможенное бремя" <7>. Следовательно, эффективность функционирования механизма таможенного регулирования предопределяется во многом результативностью правоприменительной и контрольной деятельности органов государственной власти, осуществляющих непосредственную реализацию механизма таможенного регулирования. -------------------------------- <7> См.: Кисловский Ю. Г. Контрабанда: история и современность / Под ред. А. С. Круглова. М., 1996. С. 11 - 14.

В данном контексте становится очевидной значимость деятельности Федеральной таможенной службы РФ, которая является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 N 459 "О Федеральной таможенной службе".

Характер и содержание деятельности таможенных органов во многом определяются именно таможенным контролем, ключевым институтом таможенного дела <9>. По данному поводу Л. Н. Марков писал, что таможенные правоотношения представляют собой комплекс отношений публично-правового характера (властеотношений) между таможенными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами (перевозчиками; отправителями или получателями международных грузов; гражданами, пересекающими таможенную границу; лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела и др.) - с другой. В "данных отношениях присутствует общий момент - таможенный контроль" <10>. -------------------------------- <9> См.: Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. М., 1995. N 3. С. 16; Голощапов Н. А. Таможенный контроль / Под ред. И. А. Ильина. М., 1999. С. 9. <10> См.: Марков Л. Н. Таможенное право СССР. Иркутск, 1973. С. 24.

Значение таможенного контроля в механизме государственного регулирования ВЭД базируется на стандарте 6.1 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции): "Все товары, включая транспортные средства, поступающие на или убывающие с таможенной территории, независимо от того, облагаются ли они пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю". Осуществляя контроль за перемещением товаров и транспортных через таможенную границу, таможенные органы РФ обеспечивают не только значительные поступления в федеральный бюджет, но также реализацию механизмов, предназначенных для воздействия на инвестиционную привлекательность национальной экономики, курс национальной валюты и ряд других финансово-экономических показателей. Именно поэтому таможенный контроль во многих работах рассматривается как составная часть системы экономической безопасности, а защита экономических интересов государства признается в качестве приоритетной задачи таможенных органов <11>. -------------------------------- <11> См.: Сандровский К. К. Таможенное право. Киев, 1974. С. 11; Беляева Е. Н., Войналович Я. С. Понятие экономической безопасности и место таможенного контроля в обеспечении экономической безопасности государства // Ежегодник "Академический вестник" Ростовского филиала ГОУ ВПО "Российская таможенная академия". 2007. N 5. С. 6; Трунина Е. В. Таможенные органы как субъекты обеспечения безопасности государства: задачи, приоритетные направления // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем таможенные органы осуществляют контроль за соблюдением мер как экономического, так и неэкономического характера. Под последними следует понимать запреты и ограничения на перемещение через таможенную границу отдельных видов товаров в соответствии с национальным законодательством, а также международными соглашениями. Это связано с тем, что при перемещении через таможенную границу не исключено попадание на территорию государства товаров (наркотические и психотропные вещества, различные производственные отходы и др.), присутствие которых нежелательно по различным соображениям (государственной безопасности, охраны общественного порядка, экономической или экологической безопасности и др.), либо вывоз каких-либо товаров (культурные ценности, оружие и др.) не соответствует или явно противоречит интересам проводимой государством политики <12>. -------------------------------- <12> См.: Таможенное право / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2007. С. 13.

Таким образом, возникновение, изменение и прекращение правоотношений в области таможенного дела так или иначе связано с осуществлением контрольных действий со стороны должностных лиц таможенных органов, поскольку данные правоотношения формируются в сфере повышенной государственной заинтересованности <13>. Образно говоря, таможенный контроль сопровождает все таможенные процедуры и таможенные операции. -------------------------------- <13> См.: Таможенный контроль / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2006. С. 19.

В настоящий момент правовая база РФ, регламентирующая общественные отношения в области таможенного дела, претерпевает определенную трансформацию, вызванную формированием Таможенного союза <14> на территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации и принятием Таможенного кодекса Таможенного союза <15>, а также иных нормативно-правовых актов по вопросам таможенного дела, имеющих концептуальный характер в данной сфере. В основу кодекса заложены идеи о содействии развитию кооперационных связей и экономической модернизации хозяйствующих субъектов государств - членов Таможенного союза посредством минимизации административных барьеров в области таможенного регулирования <16>. -------------------------------- <14> В соответствии со ст. 1 Договора от 6 октября 2007 г. "О создании Единой таможенной территории и формировании Таможенного союза" под таможенным союзом понимается форма торгово-экономической интеграции государств, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. При этом государства - члены Таможенного союза применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами. <15> См.: решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза". <16> См.: Регулирование внешней торговли Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС / Под ред. С. Ю. Глазьева, Т. А. Мансурова. М., 2011. С. 262.

К тому же Российская Федерация присоединилась к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции) <17>, целью принятия которой является унификация российского законодательства с международными правовыми стандартами в области таможенного дела, ориентированными на оптимизацию процессов совершения таможенных операций и таможенных процедур <18>. -------------------------------- <17> См.: Федеральный закон от 03.11.2010 N 279-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г.". <18> Присоединение к Киотской конвенции является обязательным условием для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО).

В этой связи практически важным является критическое переосмысление доктринальных и нормативных положений по вопросам правового регулирования общественных отношений в области таможенного дела, с учетом имеющихся теоретических представлений, определения роли и места таможенного контроля в системе государственного управления ВЭД. В соответствии с подп. 31 п. 1 ст. 4 ТК ТС таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза <19>. -------------------------------- <19> В целом данное определение тождественно по содержанию с дефиницией ТК РФ 2003 г., а также формулировкой, изложенной в Киотской конвенции. В соответствии с подп. 19 п. 1 ст. 11 ТК РФ 2003 г. таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. В соответствии с п. E7./F3 гл. 2 Киотской конвенции "таможенный контроль" означает меры, применяемые таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

Безусловно, данная дефиниция является весьма обобщенной и нуждается в конкретизации. В этой связи, с целью выяснения правовой природы и сущности таможенного контроля обратимся к анализу имеющихся положений законодательства и подзаконных актов, судебной практики, теоретической базы, а также правоприменительной деятельности таможенных органов РФ. Принимая во внимание тот факт, что таможенный контроль как разновидность государственного контроля является его важной составляющей, при рассмотрении данного феномена целесообразно использование методологических подходов, применяемых в теоретических исследованиях по вопросам государственного управления и контроля, и проведение исследования с выделением следующих базовых элементов: 1) цель контроля; 2) субъекты контроля; 3) объекты контроля; 4) технология (процедура, порядок проведения) контроля <20>. -------------------------------- <20> См.: Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система. СПб., 2004. С. 182 - 183; Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М., 1997. С. 8 - 10; Беликов А. П. Органы внутренних дел в системе государственного финансового контроля (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.

Исходя из общетеоретических положений можно сделать вывод о том, что целью таможенного контроля как направления государственного контроля является обеспечение законности и правопорядка в отнесенной к компетенции таможенных органов сфере. С указанным положением весьма органично сочетается позиция законодателя. Согласно нормативному определению, сформулированному в ТК ТС, целью таможенного контроля является обеспечение соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза. Таможенное законодательство Таможенного союза состоит из Таможенного кодекса Таможенного союза, принятых в соответствии с ним международных соглашений государств - членов Таможенного союза и решений Комиссии Таможенного союза. Законодательство РФ о таможенном деле состоит из Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов. Вместе с тем общественные отношения в области таможенного дела в соответствии со ст. 4 указанного Закона могут регулироваться указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства, а также нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти. Говоря о законности применительно к контрольной деятельности таможенных органов, важно иметь в виду, что инструменты реализации таможенной политики и средства осуществления таможенного дела непосредственно затрагивают многие важные аспекты как политических, так и экономических интересов государств <21>, а также интересы частных лиц, тем самым способствуя или препятствуя развитию внешнеэкономических связей и процессов экономической интеграции. В этой связи нормальное функционирование общественных отношений в области таможенного дела может основываться исключительно на единых, четких и детально определенных в законе правовых основаниях, регламентирующих права и обязанности субъектов. Данное обстоятельство позволит, с одной стороны, контролирующим органам эффективно осуществлять свои функции, пресекать все возможные нарушения, с другой - недопустимость произвола и совершения незаконных действий государственных органов в отношении лиц, реализующих свои права на перемещение товаров через таможенную границу <22>. -------------------------------- <21> См.: Храбсков В. Г. Сотрудничество социалистических стран в области таможенного дела // Советское государство и право. М., 1970. N 6. С. 115. <22> См.: Ноздрачев А. Ф. Административная организация таможенного дела. М., 2005. С. 9.

Оценивая сам факт формирования и развития таможенного законодательства Таможенного союза, важно отметить, что наднациональный характер таможенного законодательства обеспечивает его стабильность и эффективность, унификацию с международными правовыми нормами <23> и, соответственно, прозрачность и предсказуемость таможенных процедур. Данное обстоятельство самым благоприятным образом влияет на политическую и экономическую ситуацию в стране и регионе. -------------------------------- <23> См.: Kunio Mikuriya. Legal framework for customs operations and enforcement issues // Customs modernization handbook. W., 2005. P. 51 - 52.

Вместе с тем возникает серьезная проблема в обеспечении единообразия правоприменительной деятельности государств - членов Таможенного союза, поскольку "одна и та же норма общего таможенного законодательства может быть истолкована по-разному" <24>. Как показывает правоприменительная практика, многое в вопросах правореализации зависит от личного усмотрения руководителя таможенного органа. -------------------------------- <24> См.: Ивин В. В. Актуальные направления модернизации таможенного администрирования // Модернизация таможенного дела - актуальная задача современного развития ФТС России: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М., 2011. С. 16.

Говоря о субъектах таможенного контроля, следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств - членов Таможенного союза <25>. По утверждению В. Г. Храбскова, функции по осуществлению таможенного контроля "относятся к исключительной компетенции таможенных учреждений, призванных по самому характеру своей службы выполнять их" <26>. -------------------------------- <25> От имени таможенных органов таможенный контроль проводят должностные лица таможенных органов, уполномоченные на проведение таможенного контроля в соответствии со своими должностными (функциональными) обязанностями. <26> См.: Храбсков В. Г. Таможня и закон. М., 1979. С. 21 - 25.

Подчеркивая особый статус таможенных органов, законодатель предусматривает в ч. 1 ст. 103 ТК ТС, что при проведении таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу и подлежащих контролю другими контролирующими государственными органами (на таможенной границе), таможенные органы обеспечивают общую координацию таких действий и их одновременное проведение в порядке, определяемом законодательством государств - членов Таможенного союза. В то же время в целях повышения эффективности таможенного контроля таможенные органы, в соответствии с ч. 4 ст. 94 ТК ТС, взаимодействуют с другими контролирующими государственными органами. Так, в частности, таможенные органы могут обмениваться информацией (сведениями) и документами, необходимыми для проведения таможенного, с использованием информационных систем и технологий с другими контролирующими государственными органами (ч. 2 ст. 103 ТК ТС). Следует отметить, что формирование Таможенного союза обусловливает возникновение проблем, связанных с осуществлением таможенного контроля на единой таможенной территории Таможенного союза, ввиду упразднения таможенного контроля на внутренних границах государств - членов Таможенного союза. В этой связи с целью обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза гл. 17 ТК ТС предусмотрен порядок оказания взаимной административной помощи, включающей обмен информацией <27> между таможенными органами государств - членов Таможенного союза, взаимное признание решений, принятых таможенными органами, а также проведение отдельных форм таможенного контроля таможенным органом одного из государств - членов Таможенного союза по поручению таможенного органа другого государства - члена Таможенного союза <28>. -------------------------------- <27> См.: решение Комиссии Таможенного союза от 16.04.2010 N 218 "Об организации информационного взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза". <28> См.: Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 21.05.2010 "О взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза".

Вместе с тем следует учитывать, что одной из особенностей правонарушений в области таможенного дела является их повышенная общественная опасность, связанная со сращиванием преступных группировок с представителями органов государственной власти <29>. В этой связи становится очевидным, что экономическая безопасность государств - членов Таможенного союза, а также эффективность функционирования механизма таможенного регулирования на единой таможенной территории Таможенного союза зависит от продуктивности, результативности и согласованности в осуществлении контрольных действий всеми участниками Таможенного союза. -------------------------------- <29> См.: Irene Hors. Fighting corruption in customs administration: what can we learn from recent experience? Research programme on: Developing Countries and the Millennium Round and Fighting Corruption in Developing Countries // http:// www. oecd. org/ dataoecd/ 60/ 28/ 1899689.pdf.

Должная организация контрольной деятельности предполагает правовое закрепление за субъектом контроля определенной группы объектов исходя из возможностей (сил и средств) и сферы функционирования контрольного органа. Установление указанных границ для осуществления контрольных действий позволяет разграничить компетенцию субъектов контроля, избежать параллелизма и дублирования в их работе, способствует повышению ответственности и качества работы контрольного аппарата <30>. -------------------------------- <30> См.: Костеников М. В., Куракин А. В., Кузнецов В. Н. Административно-правовой механизм ведомственного финансового контроля в системе МВД // Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н. А. Овчинникова. М., 2011. Т. 2. С. 555; Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 6.

Согласно п. 2 ст. 95 ТК ТС таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении: - товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию в соответствии с ТК ТС; - таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза; - деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур; - лиц, пересекающих таможенную границу. Процессуальная составляющая правового регулирования таможенного контроля определяется порядком проведения таможенного контроля и мерами, принимаемыми таможенными органами <31>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Б. Новикова "Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2005, N 12. ------------------------------------------------------------------ <31> См.: Новиков А. Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. N 2 (24). СПб., 2006. С. 22.

В соответствии со ст. 174 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" таможенный контроль осуществляется таможенными органами в формах и порядке, установленных гл. 16 и 19 ТК ТС. Под формами таможенного контроля В. Г. Халипов понимает "отдельные виды проверочных мероприятий" <32>. Статья 110 ТК ТС закрепляет двенадцать форм таможенного контроля: 1) проверка документов и сведений; 2) устный опрос; 3) получение объяснений; 4) таможенное наблюдение; 5) таможенный осмотр; 6) таможенный досмотр; 7) личный таможенный досмотр; 8) проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; 9) таможенный осмотр помещений и территорий; 10) учет товаров, находящихся под таможенным контролем; 11) проверка системы учета товаров и отчетности по ним; 12) таможенная проверка. -------------------------------- <32> См.: Халипов С. В. Таможенное право: Учебник. М., 2011. С. 143.

В то же время наряду с отдельными формами таможенного контроля таможенные органы наделены дополнительными полномочиями, обеспечивающими проведение таможенного контроля. Так, в частности, таможенные органы вправе привлекать специалистов и экспертов для оказания содействия в проведении таможенного контроля (ст. ст. 101, 102 ТК ТС); отбирать пробы и образцы для проведения таможенной экспертизы <33> (гл. 20 ТК ТС); проводить идентификацию товаров и транспортных средств (ст. 109 ТК ТС); задерживать, арестовывать и изымать товары и документы на них (ст. 134, гл. 21 ТК ТС). К числу указанных полномочий следует отнести также проведение по требованию таможенного органа грузовых и иных операций в соответствии со ст. 108 ТК ТС, осуществлять сбор информации о лицах, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, связанную с перемещением товаров через таможенную границу, либо предпринимательскую деятельность в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем (ст. 106 ТК ТС). В целях сокращения времени проведения таможенного контроля и повышения его эффективности таможенные органы могут использовать технические средства таможенного контроля <34> (ст. 107 ТК ТС). Использование технических средств позволяет оперативно обследовать товарные партии и транспортные средства без вмешательства в их конструктивную целостность либо минимизировать его, а также свести к минимуму объем проведения грузовых и иных операций <35> и пр., тем самым сократить издержки участников внешнеэкономической деятельности и уменьшить уровень административного давления на них, а также приводит к значительному снижению не только времени, но и трудозатрат при проведении таможенного контроля. В этой связи модернизацию таможенной службы и оптимизацию процедуры таможенного контроля невозможно рассматривать в отрыве от вопросов, связанных с техническим оснащением таможенным органом. Внедрение в систему работы таможенных органов новейших информационных технологий, включающих современные каналы передачи данных, соответствующие программные средства и средства вычислительной техники, а также современные технические средства, выступает одним из важнейших факторов совершенствования всего технологического процесса таможенного контроля <36>. -------------------------------- <33> См.: Приказ ФТС России от 25.02.2011 N 396 "Об утверждении формы решения о назначении таможенной экспертизы, формы заключения таможенного эксперта (эксперта), порядка отбора проб и образцов товаров для проведения таможенной экспертизы и приостановления срока проведения таможенной экспертизы". <34> См.: Приказ ФТС России от 21.12.2010 N 2509 "Об утверждении Перечня и порядка применения технических средств таможенного контроля в таможенных органах Российской Федерации". <35> См.: Теория и практика применения технических средств таможенного контроля / Под ред. Ю. В. Малышенко. М., 2006. С. 15 - 16. <36> См.: Приказ ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 "Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации"; Luc De Wulf, Gerard McLinden. The role of information technology in customs modernization // Customs modernization handbook. W., 2005. P. 285 - 287; Корняков К. А. Концептуальные основы управления развитием технологий таможенного контроля товаров и транспортных средств: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2001. С. 28 - 30.

Рассматривая вопрос организации таможенного контроля как средства обеспечения законности в таможенном деле, нельзя не затронуть вопрос о соразмерности <37> применяемых должностными лицами государственных органов мер контрольного характера. -------------------------------- <37> См.: Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. С. 39 - 45.

Таможенный контроль как совокупность проверочных действий, имеющих "принудительно-пресекательный характер" <38>, связан с ограничением прав лиц, причастных к процессу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза. Вместе с тем, как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, меры принудительного характера должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, а также характеру совершенного деяния, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо (объект контроля) не подвергалось чрезмерному обременению <39>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Б. Новикова "Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2005, N 12. ------------------------------------------------------------------ <38> См.: Новиков А. Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. N 2 (24). СПб., 2006. С. 19. <39> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 2011 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 15 и п. 1 ст. 164 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Костенко"; Постановление Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 16.2 и ч. 2 ст. 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова".

В контексте поставленных перед таможенными органами задач по обеспечению реализации мер таможенного регулирования и созданию условий для развития ВЭД администрирование товарных и иных потоков, отнесенное к компетенции таможенных органов, в современных условиях требует высокой степени организации контрольных механизмов. Недостаток контрольных действий может привести к игнорированию интересов государства <40>, к нарушению системы государственного управления в таможенной сфере. Избыточность контроля создает дополнительные административные барьеры для участников ВЭД, препятствует развитию внешнеэкономических связей. К тому же существующие объемы товарооборота значительно превышают возможности самых развитых, опытных и технически оснащенных таможенных служб мира, и попытка осуществлять всеобъемлющий, тотальный контроль в отношении всех товаров, перемещаемых через таможенную границу, парализовала бы внешнеторговую деятельность и привела бы к катастрофическим последствиям для мировой экономики <41>. -------------------------------- <40> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 10. <41> См.: Таможенный контроль / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2006. С. 168; Changing customs: challenges and strategies for the reform of customs administration / Michael Keen, editor. W., 2003. P. 3 - 6.

Указанные обстоятельства обусловливают необходимость использования в работе таможенных органов элементов риск-менеджмента <42>: исходить из принципа выборочности при проведении таможенного контроля и ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства (ст. 94 ТК ТС). В соответствии с ч. 1 ст. 128 ТК ТС таможенные органы применяют систему управления рисками (СУР) для определения товаров, транспортных средств международной перевозки, документов и лиц, подлежащих таможенному контролю, форм таможенного контроля, применяемых к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степени проведения таможенного контроля. -------------------------------- <42> В соответствии с п. 8 ст. 127 ТК ТС, риск - степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и (или) законодательства государств - членов Таможенного союза.

Правовая природа системы управления риска основана на сборе и анализе информации об объектах таможенного контроля, выявлении характерных признаков о возможных и выявленных правонарушениях, а также последующей систематизации, группировки и формализации данных сведений с учетом комплекса мер, которые необходимо принять должностному лицу для обеспечения соблюдения таможенного законодательства <43>. При этом для успешного функционирования СУР необходимо проведение систематической работы по оценке эффективности применяемых мер, непрерывное обновление и анализ имеющейся у таможенных органов информации, актуализация профилей риска. -------------------------------- <43> См.: Приказ ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 "Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации"; Приказ ФТС России от 11.01.2008 N 11 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене".

Управление рисками является стандартом мировой практики, нормативно закрепленным в гл. 6 Киотской конвенции. Данный метод основан на оптимальном распределении сил и средств таможенных органов, концентрации внимания на наиболее важных и приоритетных направлениях работы (областях повышенного риска). Учитывая то, что риски присутствуют на всех этапах таможенного контроля, система управления рисками (СУР) становится фундаментальным и системообразующим началом в организации таможенного контроля <44>. -------------------------------- <44> См.: Risk management needs to be implemented across an organization // WCO News. B., 2010. N 63. P. 53.

Подводя итог всему вышеизложенному? можно сделать вывод о том, что таможенный контроль представляет собой специальный вид государственной контрольной деятельности, предусматривающий применение должностными лицами таможенных органов определенных юридических средств и методов для обеспечения законности в действиях граждан и юридических лиц при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу и (или) их таможенном декларировании.

Библиографический список

1. Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. М., 1995. N 3. 2. Ивин В. В. Актуальные направления модернизации таможенного администрирования // Модернизация таможенного дела - актуальная задача современного развития ФТС России: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М., 2011. 3. Голощапов Н. А. Таможенный контроль / Под ред. И. А. Ильина. М., 1999. 4. Габричидзе Б. Н., Зобов В. Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993. 5. Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. 6. Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. 7. Марков Л. Н. Таможенное право СССР. Иркутск, 1973. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Б. Новикова "Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2005, N 12. ------------------------------------------------------------------ 8. Новиков А. Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2005. N 2 (24). СПб., 2006. 9. Ноздрачев А. Ф. Административная организация таможенного дела. М., 2005. 10. Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности / Под ред. А. С. Комарова. М., 2001. 11. Регулирование внешней торговли Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС / Под ред. С. Ю. Глазьева, Т. А. Мансурова. М., 2011. 12. Сандровский К. К. Таможенное право. Киев., 1974. 13. Таможенный контроль / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2006. 14. Халипов С. В. Таможенное право. М., 2011. 15. Хаманева Н. Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административное право и процесс. М., 2009. N 5. 16. Храбсков В. Г. Сотрудничество социалистических стран в области таможенного дела // Советское государство и право. М., 1970. N 6. 17. Changing customs: challenges and strategies for the reform of customs administration / Michael Keen, editor. W., 2003. 18. Customs modernization handbook / Edited by Luc de Wulf, Jose B. Sokol. W., 2005. 19. Risk management needs to be implemented across an organization // WCO News. B., 2010. N 63.

------------------------------------------------------------------

Название документа