Особенности использования земельных участков из земель историко-культурного назначения в целях популяризации объектов культурного наследия посредством создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа

(Богомяков И. В.)

("Туризм: право и экономика", 2011, N 2)

Текст документа

ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ЗЕМЕЛЬ

ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ЦЕЛЯХ ПОПУЛЯРИЗАЦИИ

ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ ПОСРЕДСТВОМ СОЗДАНИЯ

ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННОГО ТИПА

И. В. БОГОМЯКОВ

Богомяков И. В., аспирант кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Правовой режим земель историко-культурного назначения не ограничивается только охраной памятников истории и культуры. Объект культурного наследия также используется, и осуществляется его популяризация.

В настоящее время федеральным земельным законодательством и законодательством об объектах культурного наследия не урегулирован порядок осуществления популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в особенности посредством осуществления познавательного (историко-культурного) туризма.

Вопросы, связанные с предоставлением и использованием земельных участков для осуществления туристско-рекреационной деятельности, частично урегулированы в настоящее время нормами специального Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон об ОЭЗ). Данный законодательный акт устанавливает условия и порядок создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа.

По смыслу ст. 2 Закона об ОЭЗ особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, производства отдельных видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. На территории Российской Федерации могут создаваться промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные особые экономические зоны. Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации (п. 2.1 ст. 4 Закона об ОЭЗ). Решение о создании особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований принимается Правительством Российской Федерации. Согласно ст. 3 Закона об ОЭЗ земельные участки, образующие туристско-рекреационную особую экономическую зону, могут относиться к землям особо охраняемых территорий. Возникает вопрос: могут ли быть созданы туристско-рекреационные особые экономические зоны в границах земель историко-культурного назначения? Ведь последние являются подкатегорией категории земель особо охраняемых территорий и объектов (п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ)). Для того чтобы ответить на вопрос, могут ли быть созданы туристско-рекреационные особые экономические зоны в границах земельных участков из земель историко-культурного назначения, необходимо ответить на вопрос: что собой представляет туризм и не противоречит ли осуществление туристской (туристско-рекреационной) деятельности целевому назначению земель историко-культурного назначения - обеспечивать физическую сохранность памятников истории и культуры?

Возможность осуществления в границах земель историко-культурного назначения туристско-рекреационной деятельности предусмотрена рядом законодательных и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Так, например, согласно п. 56 Положения об использовании и охране памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, использование памятников истории и культуры в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительских целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной и иной среды.

Что же собой представляет туризм, туристская, туристско-рекреационная деятельность? В соответствии с п. 2.1 ст. 10 Закона об ОЭЗ резидент туристско-рекреационной особой экономической зоны вправе осуществлять в такой зоне туристско-рекреационную деятельность. Легальное определение туризма дано в ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туризме), согласно которому туризм - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Туристские ресурсы - природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил.

Несмотря на то что в названной норме отсутствует легальное определение понятия "объекты туристского показа", ст. 6 Закона о туризме предусматривает, что при подготовке к путешествию, во время его совершения, включая транзит, турист имеет право на: необходимую и достоверную информацию о памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей среды.

Возможность создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа в границах земельных участков из земель историко-культурного назначения следует и из содержания положений некоторых подзаконных нормативных актов, и в частности, тех, которые конкретизируют нормы Закона об ОЭЗ. Так, например, согласно п. 11 и 13 Правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. N 564, заявка на создание особой экономической зоны туристско-рекреационного типа кроме сведений, указанных в п. 9 настоящих Правил, должна содержать сведения о характеристике туристско-рекреационного потенциала территории особой экономической зоны. К заявке прилагается паспорт участка, на котором предполагается создание особой экономической зоны, заполняемый по такому показателю, как обеспеченность, и таким характеристикам, как наличие особо охраняемых территорий, округов санитарной охраны, объектов культурного наследия, а также лечебных природных ресурсов, зоны охраны которых примыкают к границам предполагаемой к созданию особой экономической зоны или находятся внутри нее (п. 8 приложения N 2 к Правилам оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны).

Таким образом, туристско-рекреационная деятельность в том смысле, который придается ей п. 2.1 ст. 10 Закона об ОЭЗ, не противоречит целевому назначению земель особо охраняемых территорий, в частности земель историко-культурного назначения, закрепленному в ст. 94 и 99 ЗК РФ, и может осуществляться на указанных землях, за некоторыми исключениями, обусловленными установлением пределов оборотоспособности земельных участков.

Следовательно, особые экономические зоны туристско-рекреационного типа могут быть созданы в границах земельных участков из земель историко-культурного назначения.

Между тем в федеральном земельном законодательстве и законодательстве об объектах культурного наследия до сих пор остаются непроработанными вопросы, связанные с заключением не только соглашений о создании особых экономических зон туристско-рекреационного типа, но также и договоров, предметом которых является аренда в целях осуществления туристско-рекреационной деятельности недвижимых объектов культурного наследия, включая земельные участки, на которых они находятся. Такие договоры должны быть заключены между уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления и юридическими или физическими лицами - резидентами особой экономической зоны (ст. 32 - 35 Закона об ОЭЗ). Не исключена, правда, возможность заключения договоров аренды как самих земельных участков, так и находящихся на них объектов культурного наследия с последующим их выкупом у государства или муниципальных образований путем заключения приватизационных сделок (ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

И здесь возникает следующий вопрос: в границах земельных участков каких видов земель историко-культурного назначения могут быть созданы особые экономические зоны туристско-рекреационного типа?

В соответствии с п. 1 ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся: 1) земли, занятые объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов РФ; 2) земли достопримечательных мест, включая земли мест бытования традиционных промыслов и ремесел; 3) земли военных и гражданских захоронений. Согласно п. 4 ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки из земель историко-культурного назначения, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями. В соответствии с п. 5 этой же статьи ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками и объектами археологического наследия. Пункт 1 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия, дополняющий положения п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ, устанавливает, что объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, памятники и ансамбли, включенные в Список всемирного наследия, историко-культурные заповедники и объекты археологического наследия отчуждению из государственной собственности не подлежат. Объекты культурного наследия религиозного назначения могут передаваться в собственность только религиозным организациям в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом необходимо иметь в виду, что если не подлежат приватизации недвижимые памятники истории и культуры, то не подлежат отчуждению и земельные участки, на которых они находятся, поскольку не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК РФ). Важно учитывать и то, что земельный участок, в границах которого располагается объект культурного наследия, является неотъемлемой частью памятника истории и культуры (п. 2 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия), поскольку связан с ним не только функционально, но и исторически.

Поскольку одним из требований государственной охраны объектов культурного наследия (включая их территории) является проведение государственной историко-культурной экспертизы намечаемой хозяйственной и иной деятельности по использованию земельного участка из земель историко-культурного назначения, постольку представляется вполне обоснованным предусмотреть и в ст. 29 Закона об объектах культурного наследия, и в ст. 3 Закона об ОЭЗ обязательность проведения государственной историко-культурной экспертизы с целью обоснования соответствия планируемой при создании особой экономической зоны туристско-рекреационного типа хозяйственной и иной деятельности на земельном участке из земель историко-культурного назначения требованиям по сохранению объектов культурного наследия, включающим в себя обязанность физических и юридических лиц по соблюдению режима использования территории объекта культурного наследия (ст. 46 Закона об объектах культурного наследия). Поскольку государственная историко-культурная экспертиза организуется и проводится Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия - федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия (ст. 6 и 10 Закона об объектах культурного наследия), то только положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы может являться основанием для предоставления индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам земельных участков из земель историко-культурного назначения, а также земельных участков в границах земель населенных пунктов (например, исторических поселений), занятых недвижимыми памятниками истории и культуры, для создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа.

Название документа