Программа уполномоченного экономического оператора как инструмент совершенствования его административно-правового статуса

ПРОГРАММА УПОЛНОМОЧЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОПЕРАТОРА КАК ИНСТРУМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕГО АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА

Д. В. НЕКРАСОВ

Некрасов Дмитрий Викторович - инспектор Таможенного союза.

В статье исследуется программа уполномоченного экономического оператора как правовой инструмент совершенствования административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора; анализируются отдельные аспекты безопасной цепи поставки товаров сквозь призму стандартов Всемирной таможенной организации. Исследование института уполномоченного экономического оператора (далее - УЭО), а также административно-правового статуса УЭО в контексте отечественного и зарубежного таможенного законодательства, а также передовой правоприменительной практики приводит к выводу, что совершенствование административно-правового статуса субъекта административных правоотношений, которому предоставлено право на применение специальных упрощений (УЭО), должно основываться на самостоятельной концепции, основополагающих направлениях, стандартах, учитывающих национальную, региональную, международную специфику таможенного регулирования. По нашему мнению, этим правовым инструментом является программа уполномоченного экономического оператора, которая разрабатывается таможенной администрацией при активном участии бизнес-сообщества. На сегодняшний день эксперты Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО) считают, что на пространстве СНГ не существует соответствующих программ УЭО. По их мнению, законодательство в этой области только развивается. С такой позицией можно согласиться, но с определенными оговорками. В Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее - ТС) создан институт УЭО. Однако программа УЭО, направленная на совершенствование административно-правового статуса УЭО, отсутствует.

Ключевые слова: оператор, статус, регулирование, экономика, контроль, таможня, союз, ЕврАзЭс, граница, Россия.

The program of an approved economic operator as an instrument for the improvement of its administrative legal status D. V. Nekrasov

The article concerns the program of an approved economic operator as a legal instrument for the improvement of his administrative legal status. The author also analyzes various aspects of the secure goal of sale of goods through the prism of the standards of the World Customs Organization. The study of the institution of the approved economic operator and its administrative legal status within the context of Russian and foreign customs legislation and the novel legal practice allows one to draw a conclusion that the improvement of administrative legal status of the subject of administrative legal relations having a right to use special simplified customs clearance procedures should be based upon an independent concept, the fundamental directions, standards with due account taken of the national, regional and international specificities of customs regulation. In the opinion of the author the approved economic operator program, which is being currently developed by the customs administration with the assistance of the business community, may serve as such a legal instrument. Currently the experts of the World Customs Organization consider that there are no adequate approved economic operator programs in the CIS states. In their opinion the legislation in this sphere is just being developed. One may agree with such a position with some reservations. The Customs Union of the Republic of Belarus, the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation formed the approved economic operator institution. However, there is no program on approved economic operators, which would be aimed at the development of their administrative legal status.

Key words: operator, status, regulation, economics, control, customs, Union, EurAsEC, border, Russia.

Исследование института уполномоченного экономического оператора (далее - УЭО), а также административно-правового статуса УЭО в контексте отечественного и зарубежного таможенного законодательства, а также передовой правоприменительной практики приводит к выводу, что совершенствование административно-правового статуса субъекта административных правоотношений, которому предоставлено право на применения специальных упрощений (УЭО), должно основываться на самостоятельной концепции, основополагающих направлениях, стандартах, учитывающих национальную, региональную, международную специфику таможенного регулирования. По нашему мнению, этим правовым инструментом является программа уполномоченного экономического оператора, которая разрабатывается таможенной администрацией при активном участии бизнес-сообщества. На сегодняшний день эксперты Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО) считают, что на пространстве СНГ не существует соответствующих программ УЭО. По их мнению, законодательство в этой области только развивается. С такой позицией можно согласиться, но с определенными оговорками. В Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (далее - ТС) создан институт УЭО. Однако программа УЭО, направленная на совершенствование административно-правового статуса УЭО, отсутствует. Это является одной из причин, ввиду которой, на наш взгляд, дальнейшее системное развитие института УЭО в ТС сдерживается. В этом контексте рассмотрим отдельные подходы зарубежных исследователей в части раскрытия такого правового явления, как программа УЭО, рассмотрим его содержание, основные элементы и принципы построения <1>. -------------------------------- <1> См.: Куракин А. В. Предмет административно-правового регулирования в механизме противодействия коррупции. Домодедово, 2013. С. 12.

Следует отметить, что понятие "программа" упоминается в разных контекстах. Программа рассматривается как содержание или план какой-либо деятельности, работы и т. п.; предварительно разработанная совокупность действий и мероприятий для осуществления чего-либо <2>. Например, экономическая, социальная программа - это совокупность взаимосвязанных мер, план действий, направленных на достижение единой цели, решение одной проблемы <3>. -------------------------------- <2> Епишкин Н. И. Исторический словарь галлицизмов русского языка. М., 2010 // www. gallicismes. academic. ru. <3> Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с. // www. dic. academic. ru/dic. nsf/econdict/19117.

В различных руководствах и информационных материалах, посвященных исследованию института уполномоченного экономического оператора, используется понятие "программа УЭО", однако на теоретическом уровне оно не имеет однозначного определения. Термин "программа УЭО" упоминается в различных значениях. Так, под программой УЭО понимают программу, которая предоставляет возможность бизнес-операторам, которые соответствуют установленным требованиям, осуществлять быстрые и простые таможенные операции, рассматриваемые в качестве преимуществ в связи с экспортом или импортом товаров <4>. Майкл Доннер и Комелис Крук обозначают программу УЭО как план, разработанный Европейской комиссией в целях обеспечения надежных торговцев мерами упрощения торговли <5>. В свою очередь, Р. Холлер и Д. Шрэнк считают, что партнерство бизнес-таможня может быть усилено посредством программ УЭО, которые идентифицируют и предоставляют преимущества бизнесу, соответствующему стандартам ВТамО и эквивалентным стандартам безопасной цепи поставки <6>. Программы безопасной цепи поставки товаров рассматриваются ими как предшественники программ УЭО. Считается, что программы безопасной цепи поставки товаров должны иметь хорошо разработанные критерии безопасности, быть полностью рабочими, а таможенные органы располагать процедурами по контролю соблюдения обязательств УЭО <7>. Программа УЭО является частью многоуровневого подхода к безопасной цепи поставки, состоящего из таких элементов, как (1) раннее выявление, (2) сертификация и аккредитация, (3) технология сканирования, (4) целостность контейнеров. -------------------------------- <4> AEO. YusenLogisticsCo // www. yusenlogistics. com/eng/support/quality/aeo/. <5> Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009: www. siteresources. worldbank. org/INTPRAL/Resources/SCS_Guide_Final. pdf. <6> Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook "Authorized economic operators programs". USAID. March, 2010. P. 1. <7> Ibid. P. 27.

Рамочные стандарты по безопасности и упрощению мировой торговли (далее - Рамочные стандарты) устанавливают шесть стандартов для программ УЭО: партнерство, безопасность, авторизация, технология, коммуникация, упрощение. В соответствии с упомянутыми стандартами: (1) УЭО вводят в свою деловую практику разработанные программой лучшие практики по безопасности, (2) стороны, вовлеченные в организацию и контроль за перемещением товаров, обеспечивают целостность (сохранность) грузов и контейнеров посредством использования современных технологий, (3) таможенные администрации регулярно обновляют стандарты безопасности, а также лучшие практики безопасной цепи поставки товаров, установленные в программе УЭО. При этом на таможенную администрацию возлагается обязательство (4) сотрудничать с УЭО для обеспечения максимальной безопасности и упрощения международной цепи поставки товаров, происходящих или перемещаемых через ее таможенную территорию <8>. -------------------------------- <8> Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook "Authorized economic operators programs". USAID. March, 2010. P. 3.

В мировой практике Рамочные стандарты определяют границы большинства будущих национальных программ обеспечения безопасной цепи поставки товаров. При планировании текущего статуса обеспечения безопасной цепи поставки, эксперты сталкиваются с мозаикой инициатив, программ, кодексов, решений, технологических приложений, правил (положений), которые могут быть международными, национальными, региональными, секторальными, обязательными, добровольными, односторонними, многосторонними, взаимно дополняющими или совпадающими <9>. Основное выбранное направление при создании программы УЭО призывает к многоуровневому подходу, состоящему из важных (неотъемлемых) регулятивных, концептуальных, технологических, прагматичных и процедурных компонентов <10>. -------------------------------- <9> Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. P. 3. <10> Ibid.

С учетом зарубежной правоприменительной практики таможенного администрирования можно выделить следующие основные элементы безопасной цепи поставки товаров: предварительная электронная информация о грузе, управление рисками, неинтрузивный контроль, сертификация операторов (УЭО). По нашему мнению, административно-правовой статус УЭО нельзя рассматривать вне упомянутых элементов безопасной цепи поставки товаров. Присвоение статуса УЭО - один из ее элементов. В связи с этим при разработке направлений совершенствования АПС УЭО приоритет должен отдаваться правовой конструкции "статус УЭО - безопасная цепь поставки товаров", а не "статус УЭО - специальные упрощения" (последнее характерно для таможенного администрирования в Таможенном союзе). На современном этапе развития таможенного администрирования существует множество программ безопасной цепи поставки товаров, которые формируют многоуровневый подход, взаимно дополняются, а в некоторых случаях перекрывают друг друга, обеспечивая, таким образом, эффективный таможенный контроль. К ним относятся программы предварительного электронного декларирования (фиксирующие информацию на ранней стадии поставки товаров, позволяющие заинтересованным правительственным службам просматривать и анализировать их посредством методов управления рисками) и программы по сертификации или предоставлению права на применение таможенных преимуществ (преследующие цель подтвердить надежность, легитимность участников поставки товаров). На основе "Руководства по безопасной цепи поставки товаров" (авторы М. Доннер и К. Крук) приведем следующую классификацию программ УЭО в зарубежной правоприменительной практике: по степени охвата (мировые, региональные, национальные, секторальные); по кругу участников (многосторонние, двусторонние, односторонние); по исполнению (обязательные, добровольные). В контексте исследования программы УЭО как разновидности программ безопасной цепи поставки отметим, что под безопасной цепью поставки товаров понимают концепцию, которая охватывает программы, системы, процедуры, технологии и решения, применяемые к угрозам цепи поставки, а также последствиям угроз экономике, социальному и физическому состоянию граждан и обществу <11>. При этом цепь поставки товаров - система ресурсов, организаций, людей, технологий, деятельности и информации, вовлеченных в процесс перемещения товаров от продавца к потребителю/пользователю <12>. -------------------------------- <11> Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. P. 8. <12> Ibid.

Играя центральную роль в перемещении товаров через международные границы, таможенные администрации помогли разработать и внедрить эти программы по безопасности, однако ответственность за обеспечение безопасности международной цепи поставки товаров возлагает обязательства не только на таможенный орган. Следует согласиться с тем, что не один субъект владеет или управляет международной цепью поставок, а обеспечение безопасности цепи поставок требует участия производителей, импортеров, экспортеров, брокеров, перевозчиков, консолидаторов, операторов морских (авиа-) портов и терминалов, интегрированных операторов, складов, а также оптовых продавцов <13>. В этом контексте становится понятным тезис о необходимости расширения круга субъектов, которым может быть предоставлен правовой статус УЭО. -------------------------------- <13> Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook "Authorized economic operators programs". USAID. March, 2010. P. 3.

Анализ различных правовых источников позволил сформулировать авторское определение термина "программа УЭО". По нашему мнению, программа УЭО - это организационно-правовой инструмент, представляющий собой совокупность взаимосвязанных мер, действий, механизмов и направленный на регулирование таможенных правоотношений в связи с организацией безопасной цепью поставки товаров, участниками которых являются таможенные органы, иные контролирующие органы государственной власти, а также лица, претендующие на применение таможенных преимуществ (специальных упрощений) при осуществлении внешнеторговой деятельности. Программа УЭО основана на комплексном сочетании правовых средств, процедур, технологий и решений, применяемых к организации безопасной цепи поставки товаров и эффективного таможенного контроля, содержит описание достигаемых целей, результатов и механизма контроля их достижения. Добавим, что к правовым средствам мы относим нормы права, регулирующие правоотношения с участием УЭО, права и обязанности УЭО, соглашения, заключаемые между УЭО и таможенным органом, специальные упрощения, предоставляемые УЭО, соглашения между таможенными администрациями о взаимном признании административно-правового статуса УЭО. Что касается процедур, то к ним относятся административные процедуры, определяющие порядок включения, исключения из реестра УЭО, порядок приостановления и прекращения статуса УЭО. При этом мероприятия, необходимые для развития института УЭО, могут быть сформулированы в т. н. дорожных картах, а также основных направлениях совершенствования таможенного администрирования и т. д. Подробная визуализация программы УЭО как комплексного явления представлена на схеме 1.

Схема 1. Программа УЭО как комплексное правовое явление

Если обратиться к позиции, например, отдельных представителей российского бизнеса применительно к дальнейшему развитию института УЭО, а также административно-правового статуса УЭО в целом, то конкретных направлений по их совершенствованию бизнесом не обозначено. За исключением предложения о расширении упрощений для УЭО <14>, увеличении льгот для операторов, особенно производственного типа <15>, иные тезисы в научной среде и на консультативных площадках представителями бизнес-сообщества не позиционируются. При этом необходимость совершенствования условий (требований) в связи с предоставлением статуса УЭО, их модернизация с учетом передовой правоприменительной практики и рекомендаций ВТамО, предусматривающие возложение дополнительных обязанностей на добросовестных участников ВЭД, не озвучивается. Более того, "дорожной карты" по совершенствованию таможенного администрирования недостаточно. -------------------------------- <14> См., например: "Дорожная карта" по проекту НПИ "Совершенствование таможенного администрирования" (согласована всеми участниками рабочей группы). 18.04.2012 // http://www. asi. ru/news/1670/?sphrase_id=44364. <15> ФТС России подготовлены поправки по упрощению оформления грузов. 14.01.2013 // www. asi. ru/smi/7082/?sphrase_id=44364.

Вместе с тем совершенствование правового статуса УЭО не может ограничиваться только развитием одного из его элементов - таможенных преимуществ (специальных упрощений). Предметом совершенствования могут выступить в комплексе и такие элементы АПС УЭО, как права и обязанности, сфера деятельности УЭО, порядок взаимодействия с таможенными органами, порядок включения в реестр УЭО, порядок приостановления статуса УЭО, полномочия органов государственной власти в отношении УЭО, взаимное признание правового статуса УЭО и т. д. При этом ориентиром совершенствования АПС УЭО должны выступить стандарты ВТамО, современное таможенное законодательство, а также отечественная и зарубежная правоприменительная практика. На наш взгляд, необходимо прежде всего разработать программу УЭО, которая станет идеальной моделью, к которой необходимо стремиться, и основой для дальнейшего совершенствования института УЭО в Таможенном союзе Белоруссии, Казахстана и России. Наличие такой программы позволит комплексно и единообразно подходить к вопросу совершенствования таможенного законодательства, регулирующего правоотношения, участниками которых являются УЭО и таможенные органы. В целях обеспечения безопасности цепи поставки и гармонизации таможенных процедур таможенным администрациям рекомендовано принимать усилия по взаимному признанию статуса УЭО между собой или посредством программ <16>. Резолюция Рамочных стандартов по безопасности и упрощению международной торговли предписывает таможенным администрациям работать друг с другом для разработки механизмов по взаимному признанию оценки, авторизации УЭО, результатов таможенного контроля, обеспечения объединения преимуществ упрощения торговли, а также иных механизмов, которые могут быть необходимы для устранения или уменьшения излишних или дублируемых усилий по оценке и авторизации. -------------------------------- <16> SAFE. Framework of standards to secure and facilitate global trade. World customs organization, June 2012. P. 34.

Известно, что взаимное признание - это широкая концепция, при помощи которой принятое действие, или решение, или авторизация, предоставленные одной таможенной администрацией, признаются и принимаются другой таможенной администрацией. Стандартизированный подход к признанию статуса УЭО обеспечивает серьезную платформу долгосрочного развития международной системы взаимного признания статуса УЭО на двустороннем, региональном, а в будущем - мировом уровне. Взаимное признание выгодно, поскольку упрощает процедуры между таможнями посредством признания стандартов друг друга <17>. Целью взаимного признания УЭО является то, что одна таможенная администрация признает результаты оценки и авторизацию УЭО другой таможенной администрации, полученные в рамках другой программы, и согласна предоставить существенные, сопоставимые и там, где это возможно - взаимные преимущества/упрощения для взаимно признаваемых УЭО <18>. Это означает, что таможенная администрация во второй стране признала и таможенный контроль, и таможенную оценку УЭО в первой стране. -------------------------------- <17> Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. P. 37. <18> Guidelines for developing a mutual recognition arrangement/agreement // World customs organization. WCO SAFE Package. 2011.

Необходимость разработки единой программы УЭО на основе единых для ТС подходов (программа минимум - в каждом государстве - члене ТС; в перспективе - единой программы УЭО на территории ТС) сопряжена с системой взаимного признания. Для того чтобы система взаимного признания работала: (1) важно, чтобы программы УЭО были совместимы и соответствовали стандартам и принципам, установленным в Рамочных стандартах; (2) необходимо наличие согласованного набора общих стандартов, которые включают достаточно сильные положения действий для таможен и УЭО; (3) стандарты применяются таким единообразным способом, чтобы одна таможенная администрация была уверена в авторизации дугой; (4) наличие законодательства, позволяющего внедрение системы взаимного признания <19>. -------------------------------- <19> SAFE. Framework of standards to secure and facilitate global trade. World customs organization, June 2012. P. 33.

Следует отметить, что оглашение о взаимном признании определяет преимущества, которые взаимно предоставляются УЭО таможенными администрациями, и излагает практические механизмы предоставления таких таможенных упрощений. Согласно рекомендациям ВТамО, для успешного функционирования системы взаимного признания важно выполнение нескольких условий <20>. В частности, наряду с программой таможня - бизнес необходимо наличие следующих элементов: система автоматизированного управления рисками; возможность получать предварительную электронную информацию о грузах для операций анализа рисков; возможность проверить груз высокого риска с использованием современных технологий перед его погрузкой на экспорт; готовность согласиться на проведение предварительной проверки на основании запроса от другого партнера(-ов); правовая возможность, готовность и способность обмениваться информацией о рисках. -------------------------------- <20> Guidelines for developing a mutual recognition arrangement/agreement // World customs organization. WCOSAFE Package. 2011. P. 2.

В дополнение к этому сторонам необходимо иметь согласованный набор общих стандартов, которые включают в себя ясные, объективные действующие положения для таможни и УЭО. Программы УЭО должны быть прозрачными и опубликованными, а стандарты должны применяться в единообразной форме, так чтобы одна таможенная администрация была уверена в качестве авторизации другой таможенной администрации. В дополнение к этому стороны должны иметь соответствующее законодательство, допускающее взаимное признание. Более того, положения о безопасности данных и защите данных должны быть совместимыми. Другими словами, совершенствование административно-правового статуса УЭО посредством реализации концепции системы взаимного признания предполагает не только грамотное совмещение института УЭО с институтом системы управления рисками, но также наличие соответствующих правовых инструментов, информационных таможенных технологий, стандартов и процедур в сфере таможенного администрирования. В современных условиях регулирования внешнеторговой деятельности таможенные органы должны исходить из принципа максимального содействия торговле при сохранении эффективного таможенного контроля. На наш взгляд, этот баланс можно соблюсти при условии следования передовой правоприменительной практике таможенного администрирования, которая предполагает единообразное применение современных правовых средств и инструментов, разработанных в рамках Всемирной таможенной организации. Проведенный анализ показал, что программа УЭО является необходимым инструментом совершенствования правового статуса уполномоченного экономического оператора, а ее разработка в ТС (государствах - членах ТС) - одно из направлений дальнейшего развития института УЭО.

Библиография

1. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с. // www. dic. academic. ru/dic. nsf/econ_dict/19117. 2. Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. 3. Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook "Authorized economic operators programs". USAID. March, 2010. 4. "Дорожная карта" по проекту НПИ "Совершенствование таможенного администрирования" согласована всеми участниками рабочей группы. 18.04.2012 // http://www. asi. ru/news/1670/7sphrase_id=44364. 5. SAFE. Framework of standards to secure and facilitate global trade. World customs organization, June 2012. 6. Guidelines for developing a mutual recognition arrangement/agreement // World customs organization. WCO SAFE Package. 2011.

References

1. Raizberg B. A., Lozovskii L. Sh., Starodubtseva E. B. Sovremennyi ekonomicheskii slovar'. 2-e izd., ispr. M.: INFRA-M, 1999. 479 s. // www. dic. academic. ru/dic. nsf/econ_dict/19117. 2. Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide // The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. 3. Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook "Authorized economic operators programs". USAID. March, 2010. 4. "Dorozhnaya karta" po proektu NPI "Sovershenstvovanie tamozhennogo administrirovaniya" soglasovana vsemi uchastnikami rabochei gruppy. 18.04.2012 // http://www. asi. ru/news/1670/?sphrase_id=44364. 5. SAFE. Framework of standards to secure and facilitate global trade. World customs organization, June 2012. 6. Guidelines for developing a mutual recognition arrangement/agreement // World customs organization. WCO SAFE Package. 2011.

------------------------------------------------------------------

Название документа