Новые тенденции в правовом регулировании иностранных инвестиций в России

НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИИ

Е. Е. ВЕСЕЛКОВА

Кандидат юридических наук, доцент кафедры авторского права, смежных прав и частноправовых дисциплин Российской государственной академии интеллектуальной собственности, доцент Е. Е. Веселкова анализирует законодательство, относящееся к регулированию иностранных инвестиций в России, выявляя его новые тенденции, определившиеся в последнее время.

Одним из важнейших факторов, влияющих на инвестиционную деятельность в любом государстве, является существующая система законодательства, которая определяет национальный правовой режим инвестиционной деятельности и регламентирует принципы и механизм взаимоотношений иностранных инвесторов как с государственными организациями, так и с иными участниками экономических отношений и субъектами хозяйствования. А. Г. Богатырев полагает, что правовое регулирование иностранных инвестиций демонстрирует объективность и взаимозависимость инвестиционного процесса и внешней и внутренней инвестиционной политики государства. В целом оно представляется собой систему регулирования инвестиционных отношений как отношений собственности в международном и во внутреннем праве <1>. -------------------------------- <1> Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М., 1992. С. 46.

Общеправовую основу регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации составляет система действующих (т. е. принятых в установленном порядке и вступивших в силу) законодательных и подзаконных актов. Прежде всего, это Конституция РФ. Инвестиционная деятельность базируется на конституционно-правовых основах, вытекающих из положений: - статьи 8 (единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности); - статьи 34 (свобода использования своих способностей в предпринимательской деятельности); - статьи 35 (защита частной собственности, право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами); - статьи 46 (гарантия каждому судебной защиты его прав и свобод); - статьи 71 (отнесение к ведению Российской Федерации установления правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; внешняя политика и международные отношения России, международные договоры Российской Федерации); - статьи 72 (отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в числе других вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации и др.); - статьи 74 (недопущение установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-то иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств); - статьи 114 (Правительство РФ, среди прочего, обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики) <2>. -------------------------------- <2> Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М., 2007. С. 432.

Далее в указанную систему входят: - так называемые комплексные законодательные акты, носящие универсальный характер и устанавливающие основные принципы и общие положения правового регулирования деятельности в России иностранных инвесторов наряду с другими субъектами инвестиционной и хозяйственной деятельности, либо комплексно регулирующие отношения в отдельных сферах экономики и отраслях законодательства: Гражданский кодекс РФ, система актов налогового законодательства, Таможенный кодекс Таможенного Союза, Федеральные законы от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулировании внешнеторговой деятельности", от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (ред. от 19 июля 2011 г.), Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ред. от 7 мая 2013 г.) и др.; - предметные или рамочные законодательные акты, специально ориентированные на регламентацию правового режима инвестиционного деятельности и собственно иностранных инвестиций или их организационных форм: федеральные законы от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ (ред. от 16 ноября 2011 г.) "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" и др.; - правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и ведомственные нормативные акты, регламентирующие отдельные вопросы правового режима и порядка деятельности иностранных инвесторов в России. Период конца 1990-х и начала 2000-х гг. в российской правовой системе действительно обозначил существенное и прогрессивное развитие инвестиционного законодательства. Этот этап для России охарактеризован либерализацией внешнеэкономической деятельности и активной ролью государства в осуществлении инвестиционной политики. Ярчайшим событием улучшения инвестиционно-правового климата в России стало принятие Федеральных законов от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". В целом законодательство в данной области соответствует современным требованиям инвесторов. В частности, приведена в порядок система учреждения на территории России как совместных предприятий, так и полностью принадлежащих иностранцам. Сроки их регистрации ограничены всего одним месяцем, более четко определены все требования к регистрации, что практически исключает возможность применения всяких бюрократических ухищрений. Законодательно закреплены гарантии собственности иностранных инвесторов, определены субъекты и объекты иностранного инвестирования на территории России, зафиксирован порядок создания и деятельности предприятий с иностранным капиталом, возможность приобретения иностранным инвестором российских бумаг и заключения концессионных договоров. Принятые в 1991 г. Законы РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР" и "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" не устанавливали различия в регулировании инвестиций, когда инвестор сохраняет контроль за инвестированными им средствами и участвует в управлении предприятиями, созданными с его участием (прямые инвестиции), и случаями, когда инвестор заинтересован лишь в получении дохода от инвестированного капитала и практически не участвует в управлении предприятием (портфельные инвестиции). После 1998 г. законодатель начал проводить различия между первым и вторым типом инвесторов. Это выразилось в принятии новой редакции Законов об иностранных инвестициях и об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений. Постепенно начали стираться различия в регулировании иностранных и национальных инвестиций. Действующий Закон об иностранных инвестициях в Российской Федерации определяет круг иностранных инвесторов в нашей стране, дает понятие иностранных инвестиций. Понятие инвестиций - ключевой вопрос для законодателя, поскольку таким образом определяется круг правоотношений, подпадающих под регулирование данного Закона. Обобщая определение, данное в законе, можно сказать: иностранные инвестиции являются иностранным капиталом - собственностью в различных видах и формах, вывезенной из другого государства и вложенной в предприятие (или дело) на территории другого государства. Четкое определение понятия "иностранные инвестиции" крайне важно не только для внутригосударственного регулирования, но и для участия России в международных конвенциях по иностранным инвестициям. Оно должно способствовать совершенствованию национального законодательства, положительно влиять на процесс интеграции России в действующие механизмы международно-правового регулирования иностранных инвестиций. Законом также регулируются прямые капиталовложения, отношения по приобретению иностранным инвестором не менее 10% доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале коммерческой организации, созданной или вновь создаваемой на территории Российской Федерации в форме хозяйственного общества или товарищества; вложения в основные фонды филиала иностранного юридического лица, создаваемого на территории Российской Федерации; осуществление на территории нашей страны иностранным инвестором как арендодателем финансовой аренды. Определение правового режима, предоставляемого для иностранной инвестиционной деятельности, имеет существенное значение для создания благоприятного инвестиционного климата в любой стране. Теория и практика международного инвестиционного права режимы иностранных инвестиций делит на абсолютные и относительные. Первые базируются на принципах полной защиты и безопасности, недискриминации, справедливого и равноправного обращения, обязанности соблюдать обязательства, касающиеся инвестиций, обращения в рамках международного права. Ко вторым относятся режим наибольшего благоприятствования и национальный режим. Принципы абсолютного режима иностранных инвестиций направлены на обеспечение полной защиты зарубежных капиталовложений. Принцип национального режима в странах с развитой экономикой является основополагающим по отношению к инвестиционной деятельности. При предоставлении национального режима зарубежным капиталовложениям национальные и иностранные предприниматели выступают на рынке (за некоторыми исключениями) равноправными субъектами <3>. -------------------------------- <3> Фархутдинов И. З. Иностранные инвестиции в России и международное право // http://www. eurasialegal. info (дата обращения: 29.07.2013).

В соответствии с Законом правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельность иностранных инвесторов по их осуществлению не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан Российской Федерации, за изъятиями, предусмотренными данным законом. Осуществление инвестиционной деятельности связано с определенным риском для иностранного инвестора. Вероятность таких рисков, называемых некоммерческими, возрастает при политической и экономической нестабильности в стране-реципиенте, при возникновении вооруженных конфликтов, введении чрезвычайного положения. Особо опасна для любого иностранного инвестора национализация, т. е. возможность отчуждения его собственности и переход ее в собственность государства, применение иных принудительных мер со стороны государства. Данный вопрос приобретает особую актуальность в условиях России, экономический потенциал которой был во многом создан на базе средств производства и других имущественных объектов, национализированных после 1917 г. Этот фактор делает вопрос о гарантиях особо важным и требует его закрепления во внутреннем законодательстве и международных договорах. Положения Закона об иностранных инвестициях в основном отвечают общепринятым международным стандартам государственных гарантий. Требуют уточнения формулировки законодательства, касающиеся вопроса компенсации иностранному инвестору в случае национализации его собственности. В западной доктрине полнота (адекватность) компенсации понимается как определение суммы компенсации на основе рыночной цены предприятия (инвестиции) до момента национализации плюс упущенная выгода, плюс стоимость репутации (что в западной практике также имеет свое денежное выражение). Вместе с тем международная практика, основываясь на инвестиционных спорах 1960 - 1970-х гг., при определении суммы компенсации значительно отходит от положений западной доктрины, а иногда и противоречит им. В соответствии с западной доктриной быстрота и эффективность компенсации означают, что выплата происходит с разумной быстротой и в эффективно реализуемой форме, т. е. в виде денег или материальных ценностей, легко переводимых в деньги. Компенсация исчисляется в валюте, в которой произведены инвестиции, либо материальные ценности должны быть перевезены в страну инвестора. Анализ формулировок по этому вопросу в российском законодательстве показывает, что они в принципе соответствуют положениям западной доктрины. В целом необходимо подчеркнуть: основные положения данного Закона отвечают требованиям современного уровня экономического развития и практики инвестиционной деятельности. К положительным сторонам Закона можно также отнести такое нововведение, как стабилизационная, или "дедушкина" оговорка, некоторое упрощение регистрации коммерческих организаций с иностранным участием, достаточно полное определение гарантий, которые предоставляются иностранным инвесторам. Однако в Законе наиболее значимые его положения не являются нормами прямого действия и могут применяться только после издания соответствующих актов федеральных органов исполнительной власти; ключевые положения закона сформулированы недостаточно четко, практикующим специалистам зачастую приходится додумывать волю законодателя. Автор полагает, что правовые нормы, регулирующие деятельность иностранных инвесторов, должны быть открытыми и не допускать неоднозначную интерпретацию, а процедуры пересмотра этих норм должны быть гласными и проходить в условиях, которые обеспечивают для заинтересованных сторон, включая иностранные компании, возможность высказать свою позицию по дискуссионным вопросам. Кроме того, Закон фрагментарно регулирует только прямые инвестиции, не упоминая о портфельных. Закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, регулирует инвестиции в объекты капитальных вложений, под которыми понимаются находящиеся в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, установленными федеральными законами. Эти два Закона формируют основу для регулирования иностранной инвестиционной деятельности в условиях рыночной экономики, обеспечивают либерализацию правового режима доступа российских и иностранных инвесторов на российский рынок, создают условия для использования разнообразных правовых форм организации частного предпринимательства, предусмотренных ГК РФ. Объективно оценивая принимавшиеся с 1991 г. до настоящего времени законы в сфере регулирования инвестиционной деятельности, приходится констатировать: предусматриваемые в них меры явно недостаточны для качественного изменения ситуации в вопросе привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации. Несмотря на развитие инвестиционного законодательства, сохраняются многочисленные пробелы и коллизии. Например, пока не создана достаточная правовая база для нормальной реализации Закона о соглашениях о разделе продукции, а Федеральным Собранием не приняты некоторые важные законопроекты, например, "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами". Остался нерешенным вопрос создания правовой базы и программы по перестрахованию иностранных инвестиций посредством гарантий для снижения юридических и политических рисков. Не нашли надлежащего места в системе гарантий и многие международные акты. Такого рода пробелы демонстрируют инвесторам заинтересованность (или ее отсутствие) органов власти в привлечении и защите инвестиций и инвесторов. Общепринятая норма оценки инвестиционной привлекательности страны и безопасности инвестиций определяется тем, насколько в ней развито инвестиционное законодательство, базовым компонентом в оценке признается наличие нормативной базы по предоставлению льгот и гарантий (правовых, финансовых, имущественных), позиции официальных кругов, выражающейся в готовности принятия дополнительных мер, льгот и преференций в отношении инвесторов, реализующих приоритетные проекты. Несмотря на активное позиционирование государственными властями совершенствования условий для привлечения инвестиций, барьер национальной системы права (административное, гражданское и др.) для иностранных инвесторов не сокращается. Общих декламаций недостаточно, для притока иностранных инвестиций необходима единая экономическая, правовая и политическая стабильность. В России сдерживающим фактором остается отсутствие целостной политики привлечения иностранных инвестиций: окончательно не определен инвестиционный режим (либо государство идет на преференции, либо он равноправный или дискриминационный в пользу внутреннего производителя); не продемонстрированы и не прописаны приоритеты по отраслям и видам инвестиций; до конца не обеспечены механизмы гарантий (защита прав собственности, репатриация прибыли); наличие отрицательной конъюнктуры правоприменительной практики, начиная от искусственно инициированных банкротств и заканчивая неисполнением судебных решений. То есть существующий в России национальный режим хозяйственной деятельности крайне непривлекателен для иностранных компаний. Стратегической задачей в сфере привлечения иностранных инвестиций в экономику России должно являться предоставление иностранным инвесторам национального режима, обеспечивающего благоприятные условия для их притока. Для этого необходимо изменение налогового, инвестиционного и корпоративного законодательства; принцип национального режима должен быть дополнен системой льгот и гарантий для иностранных инвесторов. Как уже отмечалось, совершенствование существующей правовой базы требует сфокусироваться на ликвидации формальных ограничений и административных барьеров на пути иностранного капитала, на использовании системы гарантий, ориентированных именно на специфику иностранного инвестирования и призванных компенсировать негативные последствия сложившегося инвестиционного климата. Необходима адаптация национального законодательства к условиям участия в международных инвестиционных и торговых организациях, расширение практики двух - и многосторонних соглашений о гарантиях и взаимной защите инвестиций, присоединение России ко всем международным механизмам решения инвестиционных споров. В мировой практике активное привлечение иностранного капитала обусловлено его существенной ролью в модернизации экономики. По общему правилу, иностранный капитал сопутствует притоку новых технологий и оборудования в страну. Однако позитивная тенденция притока иностранного капитала в Россию не сопровождается масштабным импортом реального капитала и обновлением устаревших фондов, фактически выступает как эксплуатация национальных ресурсов и способствует дальнейшей деградации производственного потенциала. Некоторые исследователи, в частности М. Н. Кобзарь-Фролова, отмечают: наряду с применением принципа национального режима необходимо широкое применение принятых в международной практике принципов недискриминации, стимулирования деятельности, создания режима наибольшего благоприятствования инвесторам, направляющим свои вложения в медицину, образование, науку, культуру, инновации и др., поощрения отдельных, важных для экономики России видов деятельности, включая импорт новых технологий, поддержка мелких и средних иностранных компаний <4>. Безусловно, данные меры могли бы способствовать увеличению притока иностранных капиталовложений в страну. -------------------------------- <4> Кобзарь-Фролова М. Н. К вопросу о дальнейшем развитии инвестиционного законодательства Российской Федерации // Финансовое право. 2013. N 3. С. 16.

Говоря о перспективах инвестиционного законодательства, следует отметить следующее. Предложения по кодификации представляются пока нецелесообразными, хотя первые попытки уже предприняты в Санкт-Петербурге на уровне субъекта Федерации, где был разработан проект Закона "Инвестиционный кодекс Санкт-Петербурга" <5>. Более реальными и обоснованными выглядят идеи по правовому регулированию иностранных инвестиций в России как осуществляемые общим законодательством. В связи с этим интересна точка зрения, хотя и небесспорная, И. Ю. Юшкарева. Свою позицию ученый объясняет следующим: фрагменты специального законодательства (об иностранных инвестициях), которые еще остались в нашей системе права, не могут претендовать на регулирование соответствующих экономических отношений. Действительно, международное частное право продолжает занимать свое место и играть свою роль в регулировании отношений с участием иностранного инвестора и осуществлением иностранных инвестиций в России. Но его место все более смещается в орбиту применения унифицированных материально-правовых норм, содержащихся в многосторонних и двусторонних международных соглашениях, разработки и применения особых процессуальных норм международного характера, устанавливающих механизмы разрешения споров с участием иностранных инвесторов, страхования инвестиционных рисков и т. д. Определенной тенденцией является тесное взаимодействие международного частного и международного публичного права в регулировании инвестиционных отношений <6>. Его результатом становится и появление особых полисистемных комплексов в теории международного права - международного экономического и инвестиционного права <7>. -------------------------------- <5> http://www. osean. ru/articles/423 (дата обращения: 29.07.2013). <6> Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение мирового экономического порядка: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. <7> Юшкарев И. Ю. Правовое регулирование иностранных инвестиций в международном частном праве: современные тенденции // Юрист. 2006. N 12. С. 47.

Библиография

Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М., 1992. Кобзарь-Фролова М. Н. К вопросу о дальнейшем развитии инвестиционного законодательства Российской Федерации // Финансовое право. 2013. N 3. Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение мирового экономического порядка: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М., 2007. Фархутдинов И. З. Иностранные инвестиции в России и международное право // http://www. eurasialegal. info. Юшкарев И. Ю. Правовое регулирование иностранных инвестиций в международном частном праве: современные тенденции // Юрист. 2006. N 12. http://www. osean. ru/articles/423.

------------------------------------------------------------------

Название документа