Совершенствование методов проведения профилактики административных правонарушений в сфере валютного законодательства Российской Федерации (на примере контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора)

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОФИЛАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО НАДЗОРА)

А. В. БОГДАНОВА

Богданова Александра Викторовна, старший контролер-ревизор отдела финансового контроля N 2 Территориального управления Росфиннадзора в городе Санкт-Петербурге, аспирант кафедры финансового права факультета права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Настоящая статья посвящена вопросам предупреждения административных правонарушений в сфере валютного законодательства Российской Федерации. Автор анализирует внедренные в практику контрольной деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов профилактические мероприятия и предлагает варианты по их совершенствованию.

Ключевые слова: валютная дисциплина, административное правонарушение, валютный контроль.

Improvement of methods of prevention of administrative offenses in the field of the currency legislation of the Russian Federation (on the example of control and supervising activity the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision) A. V. Bogdanova

The present article is devoted to questions of the prevention of administrative offenses in the field of the currency legislation of the Russian Federation. The author analyzes introduced into the practice of the control activity of the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision and its territorial bodies preventive measures and offers options for improving them.

Key words: currency discipline, administrative offense, currency control.

Как известно, валютный контроль, будучи элементом государственного финансового контроля, нацелен, прежде всего, на выявление нарушений валютного законодательства, их пресечение и применение мер ответственности к виновным лицам. Вместе с тем не стоит забывать и о предупредительной функции контроля и валютного контроля, в частности, которая представляет собой установление причин и условий, способствующих совершению валютных правонарушений в целях предотвращения или сокращения нарушений валютной дисциплины в будущем. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, реализуя государственную функцию органа валютного контроля <1>, в процессе контрольной деятельности при выявлении нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования применяет следующие меры государственного принуждения: -------------------------------- <1> См.: Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года N 278 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2561; Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля, утвержденный Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 ноября 2007 года N 98н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 23.

- меры пресечения посредством вынесения предписаний об устранении выявленных нарушений; - меры ответственности посредством принятия постановлений о назначении административных наказаний; - меры предупреждения посредством вынесения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Все перечисленные меры прямо или косвенно направлены на предотвращение или сокращение нарушений валютной дисциплины, однако последняя из указанных носит сугубо профилактическое предназначение. Контролирующий орган в ходе проведения проверки анализирует причины и условия, способствовавшие совершению валютного правонарушения, и по итогам рассмотрения административного дела даже в случае прекращения его производства (например, при истечении сроков давности) выносит обязательное к исполнению нарушителем представление, содержащее конкретный перечень мер по недопущению впредь нарушений валютного законодательства Российской Федерации. Помимо названных правовых инструментов повышения валютной дисциплины Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы используют и иные методы проведения профилактики административных правонарушений в сфере валютного законодательства Российской Федерации. В настоящей работе будут исследованы профилактические мероприятия, внедренные в практику контрольно-надзорной деятельности Росфиннадзора <2> и его территориальных управлений при осуществлении государственной функции органа валютного контроля, и предложены варианты по их совершенствованию. -------------------------------- <2> В последующем в настоящей работе Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в ряде случаев будет называться сокращенным наименованием Росфиннадзор.

На официальной странице Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в сети Интернет <3> размещается и периодически актуализируется информация, представляющая интерес для субъектов внешнеэкономической деятельности. Речь идет о нормативных правовых актах в области валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, о всех планируемых изменениях законодательства, о комментариях к вступившим в законную силу нормативным документам. Также на официальных сайтах территориальных органов Росфиннадзора публикуются сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, обладающих признаками неблагонадежности, представленные на основе анализа контрольной деятельности на отчетную дату <4>. -------------------------------- <3> Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора // http://www. rosfinnadzor. ru/ (дата обращения: 28.04.2013). <4> См., например: Официальный сайт Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области: http://r29.rosfinnadzor. ru/work/val24/svedved/ (дата обращения: 28.04.2013).

Кроме того, официальная страница Росфиннадзора содержит сервис "Вопрос - ответ", позволяющий заинтересованным участникам внешнеэкономической деятельности получить развернутый ответ органа валютного контроля на конкретный вопрос в области практики применения норм валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. Подобные консультации в форме практических семинаров регулярно проводятся и в некоторых территориальных управлениях Росфиннадзора на безвозмездной основе, о чем более подробная информация также содержится на официальных сайтах <5>. -------------------------------- <5> См., например: Официальный сайт Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге: http://www. r78.rosfinnadzor. ru/news/3967797/ (дата обращения: 28.04.2013).

Указанные меры, посредством которых добросовестные участники внешнеэкономической деятельности получают необходимую помощь и поддержку, прежде всего информационную, несомненно, способствуют повышению правовой грамотности хозяйствующих субъектов. Помимо этого, повысить уровень правовой грамотности участников внешнеэкономической деятельности, как представляется, можно посредством разработки и внедрения при участии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора программы учебного курса "Валютное регулирование внешнеэкономической деятельности". Ведь неоднократно отмечалось, что основными причинами совершения валютных правонарушений являются в том числе недостаточная квалификация и низкий образовательный уровень должностных лиц хозяйствующих субъектов <6>, что не удивительно, т. к. показатели деятельности любой организации находятся в прямой зависимости от кадрового обеспечения его деятельности. -------------------------------- <6> См., например: Валютный контроль должен отвечать тенденциям развития экономики // http://school-conf. ru. bujet. ru/article/85831.php/ - официальный сайт издательского дома "Бюджет" (дата обращения: 28.04.2013).

Думается, что названный учебный курс следует преподавать практикующим специалистам в рамках профессиональной переподготовки и повышения квалификации, с тем чтобы усовершенствовать знания и практические навыки должностных лиц российских организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, и, как следствие, повысить экономическую эффективность таких организаций при соблюдении валютной дисциплины. Разработка указанной программы учебного курса возможна на основе практического опыта Росфиннадзора (и его территориальных органов) как органа валютного контроля в процессе его взаимодействия с одним из ведущих российских учреждений высшего профессионального экономического образования - Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации <7>, с которым заключено соответствующее соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по направлениям, представляющим взаимный интерес <8>. Помимо этого, в рамках указанного сотрудничества можно также подготовить учебно-практическое пособие, содержащее краткое и доступное изложение основного нормативно-правового материала в сфере валютного регулирования внешнеэкономической деятельности с подборкой актуальных примеров из правоприменительной практики. -------------------------------- <7> Стоит отметить, что положительным примером подобного "синтеза" теории и практики может служить сотрудничество Территориального управления Росфиннадзора в Санкт-Петербурге и Санкт-Петербургского государственного экономического университета, на базе которого уже несколько лет успешно реализуется магистерская программа "Финансовый контроль и аудит". См. подробнее: Программа магистерской подготовки "Финансовый контроль и аудит" // http://www. finec. ru/files/doc/magistratura/2013/infentr/fin_kontrol_i_aud. pdf/ (дата обращения: 28.04.2013). <8> Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора: http://www. rosfinnadzor. ru/news/3968812/ (дата обращения: 28.04.2013).

Особое значение для предупреждения валютных правонарушений или их минимизации имеет качество информационного взаимодействия между органами и агентами валютного контроля, последние из которых владеют наибольшей информацией о ситуации соблюдения субъектами внешнеэкономической деятельности валютной дисциплины. Нормативным документом, регламентирующим порядок предоставления органами и агентами валютного контроля в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора документов и информации, необходимых для осуществления ее функций, является Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 166 <9>. -------------------------------- <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 166 "О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, необходимых для осуществления его функций документов и информации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 9. Ст. 1129.

Кроме того, в настоящее время Росфиннадзором заключен ряд соглашений об информационном взаимодействии в сфере валютного контроля как с Центральным банком Российской Федерации <10>, реализующим функции органа валютного контроля за осуществлением валютных операций кредитными организациями, так и с агентами валютного контроля, в том числе Федеральной налоговой службой <11> и Федеральной таможенной службой <12>. Подобные договоренности имеются и на территориальном уровне. -------------------------------- <10> Соглашение от 15 августа 2007 года об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по вопросам валютного контроля // http://www. rosfinnadzor. ru/work/relations/sogl/1.php? c=&t=&m=48|&y=48| - официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (дата обращения: 28.04.2013). <11> Соглашение от 3 мая 2006 года о сотрудничестве и информационном взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной налоговой службы при осуществлении валютного контроля // http://www. rosfinnadzor. ru/work/relations/sogl/1.php? c=&t=&m=48|&y=48| - официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (дата обращения: 28.04.2013). <12> Соглашение от 15 августа 2005 года о взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной таможенной службы при осуществлении валютного контроля // http://www. rosfinnadzor. ru/work/relations/sogl/1.php? c=&t=&m=48|&y=48| - официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (дата обращения: 28.04.2013).

Основной объем информации, содержащей признаки нарушений валютного законодательства Российской Федерации, поступает в Росфиннадзор и его территориальные органы от уполномоченных банков через Банк России <13>. Это обусловлено тем, что именно уполномоченные банки имеют непосредственный контракт с участниками внешнеэкономической деятельности на стадии осуществления валютных операций, а следовательно, владеют информацией о проводимых хозяйствующими субъектами валютных операциях и расчетах по ним, что позволяет им без труда анализировать, выявлять типичные ошибки и противоправные схемы в действиях клиентов. -------------------------------- <13> В соответствии с порядком передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, утвержденным Положением Банка России от 20 июля 2007 года N 308-П // Вестник Банка России. 2007. N 46.

Не стоит забывать, что в самом Федеральном законе от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <14> заложены основы механизма предупреждения уполномоченными банками валютных правонарушений: уполномоченные банки отказывают в осуществлении валютной операции в случае непредставления лицом требуемых документов либо представления им недостоверных документов (п. 5 ст. 23). При этом следует заметить, что профессиональным участникам рынка ценных бумаг как агентам валютного контроля, также непосредственно участвующим в проведении валютных операций своих клиентов, подобных полномочий по предотвращению валютных правонарушений федеральным законодателем не предусмотрено, что можно считать пробелом действующего законодательства. -------------------------------- <14> Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

Представляется, что в целях минимизации количества нарушений агенты валютного контроля могут доводить до сведения и разъяснять своим клиентам перед осуществлением валютных операций требования актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, а также последствия их несоблюдения вплоть до ознакомления под роспись. Не лишним будет также информирование своих клиентов, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, об изменениях валютного законодательства Российской Федерации, с тем чтобы последние успели "перестроиться" под новые требования. Эффективная профилактика валютных правонарушений со стороны агентов валютного контроля будет способствовать сокращению количества нарушений и, как следствие, снижению объемов передаваемой информации о нарушениях. В этом плане усиление взаимодействия Росфиннадзора и его территориальных органов с агентами валютного контроля, в особенности с уполномоченными банками, является приоритетным направлением в решении задачи по предупреждению административных правонарушений в сфере валютного законодательства Российской Федерации. Поступающая в уполномоченный Правительством Российской Федерации орган валютного контроля от агентов валютного контроля информация, содержащая признаки валютных правонарушений, не только анализируется, систематизируется и используется в качестве основания для проведения внеплановых проверок и применения мер административной ответственности к нарушителям, но также служит источником для проведения профилактических мероприятий. Так, в практике Росфиннадзора и его территориальных органов применяется направление в адрес потенциальных нарушителей информационных писем о наличии признаков нарушений положений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования с предложением принятия исчерпывающих мер для надлежащего выполнения требований действующего законодательства Российской Федерации. В свою очередь, положительное влияние на предотвращение или сокращение количества валютных правонарушений может также оказать информирование Росфиннадзором и его территориальными управлениями уполномоченных банков о субъектах внешнеэкономической деятельности, систематически или повторно нарушающих установленную законодательством валютную дисциплину, несмотря на привлечение их к административной ответственности. Уполномоченные банки смогут уделить пристальное внимание проведению валютных операций подобными клиентами в целях предупреждения валютных правонарушений на стадии их совершения. Определенную работу в сфере профилактики нарушений валютного законодательства Российской Федерации проводят и торгово-промышленные палаты, которые в силу целей и задач, ради которых они созданы, взаимодействуют с российскими организациями, осуществляющими внешнеэкономическую деятельность, по вопросам проведения экспертизы внешнеторговых контрактов, выяснения степени надежности иностранного контрагента и его деловой репутации. На сегодняшний день многими территориальными управлениями Росфиннадзора заключены соглашения о сотрудничестве с соответствующими региональными торгово-промышленными палатами <15>, во исполнение которых проводятся рабочие встречи, совещания по проблемам практики применения норм валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. -------------------------------- <15> См., например: Соглашение от 10 декабря 2010 года "О сотрудничестве между Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ленинградской области и Ленинградской областной торгово-промышленной палатой" // http://www. r47.rosfinnadzor. ru/work/soglaweniya/ - официальный сайт Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ленинградской области (дата обращения: 28.04.2013); Соглашение от 15 февраля 2013 года о взаимодействии и сотрудничестве между Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) и Торгово-промышленной палатой Республики Саха (Якутия) // http://r14.rosfinnadzor. ru/events/3968309/ - официальный сайт Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Саха (Якутия) (дата обращения: 28.04.2013).

Как видится, в рамках указанного взаимодействия по примеру ведения негосударственного реестра надежных партнеров <16> можно создать так называемый реестр недобросовестных субъектов внешнеэкономической деятельности, содержащий по материалам проверок Росфиннадзора и его территориальных органов информацию о нерезидентах, заявивших о себе как о недобросовестных контрагентах по внешнеторговым контрактам, заключенным с резидентами. Ведение подобного реестра и его общедоступное размещение для ознакомления российских организаций - субъектов внешнеэкономической деятельности позволит уменьшить количество совершаемых административных нарушений по репатриации резидентами валюты. -------------------------------- <16> См.: Положение о негосударственном реестре российских предприятий и предпринимателей, финансовое и экономическое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров для предпринимательской деятельности в Российской Федерации и за рубежом (реестр надежных партнеров) // http://reestrtpprf. ru/ - официальный сайт Реестра надежных партнеров (дата обращения: 28.04.2013).

Немаловажное значение для профилактики административных правонарушений в области валютного законодательства Российской Федерации имеет совершенствование действующих нормативных правовых актов, затрагивающих валютную сферу. Ведь в ряде случаев причины совершения правонарушений связаны с коллизиями или пробелами самого валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. В этой связи Росфиннадзор и его территориальные органы в процессе контрольной деятельности могут анализировать и выявлять положения валютного законодательства Российской Федерации, допускающие неоднозначную трактовку со стороны резидентов и нерезидентов, что приводит к совершению валютных нарушений. Более того, материалы контрольной деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов призваны служить основой для оценки состояния валютного регулирования на предмет его соответствия современным задачам и целям государственной политики. Так, данные результатов контрольной деятельности органа валютного контроля <17> говорят о том, что значительный объем административных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования приходится на состав по ч. 6 ст. 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <18>, предусматривающей ответственность, в том числе за несоблюдение порядка представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение установленных правил оформления паспортов сделок. -------------------------------- <17> См.: Результаты контрольно-надзорной деятельности Росфиннадзора при осуществлении государственной функции органа валютного контроля за 2012 год // http://www. rosfinnadzor. ru/work/valutnii_control/currency_control/ - официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (дата обращения: 28.04.2013). <18> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

И если из диспозиции данной нормы законодателем было выведено "нарушение установленных сроков представления форм учета и отчетности" в три самостоятельных состава с градацией наказания в зависимости от длительности просрочки (с применением санкций как имущественного, так и неимущественного характера), то смягчения административной ответственности адекватно тяжести совершенного деяния за нарушение установленных правил оформления паспортов сделок не произошло. Вместе с тем многими исследователями неоднократно подчеркивалось, что существующая в России достаточно сложная, громоздкая система документального сопровождения внешнеторговой сделки, имеющая разрешительный характер, является серьезным бюрократическим барьером на пути интенсификации внешнеторговой деятельности <19>. -------------------------------- <19> См., например: Понаморенко В. Е. Особенности валютного регулирования внешнеторговой деятельности в Таможенном союзе: правовой аспект // Таможенное дело. 2011. N 4. С. 16 - 23.

Интересным в этом отношении может быть опыт Республики Беларусь, где в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 февраля 2009 года N 104 достаточно формализованный механизм оформления паспорта сделки был заменен процедурой регистрации сделки в банке по заявительному принципу. Регистрация согласно названному документу осуществляется уполномоченным банком в день представления документа, посредством которого оформлен внешнеторговый договор <20>. Таким образом, обязанности субъекта внешнеэкономической деятельности сводятся только к своевременному предоставлению внешнеторгового договора (контракта). -------------------------------- <20> См. подробнее: В Беларуси отменен паспорт сделки, упрощен порядок контроля внешнеэкономических операций // http://afn. by/news/i/114123/ - официальный сайт УП "Ньюс-Релиз" (дата обращения: 28.04.2013).

Указанная мера, исключающая применение мер ответственности за нарушение правил оформления паспорта сделки, может быть актуальна и в части унификации процедур валютного контроля и стандартизации документальной основы валютного контроля в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС. В данной связи анализ действующего валютного законодательства Российской Федерации сквозь призму правоприменительной деятельности и с учетом современных приоритетов государственной политики позволит выработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования валютной сферы и реализовать их через субъектов законодательной инициативы. Кроме того, учитывая достаточно сложную юридическую технику актов органов валютного регулирования, в особенности нормативных правовых актов Банка России, несомненную пользу в предупреждении валютных правонарушений может принести активная практика издания Росфиннадзором официальных писем, содержащих рекомендации на основе правоприменительной практики по отдельным вопросам осуществления внешнеторговой деятельности, а также разъяснения о порядке квалификации нарушений валютного законодательства Российской Федерации <21>. Важным фактором ограничения валютных правонарушений является размещение названных официальных писем не только на официальных страницах Росфиннадзора и его территориальных органов в сети Интернет, но и в справочных правовых системах (например, "Гарант", "КонсультантПлюс") и на других информационных ресурсах. -------------------------------- <21> См., например: информация Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11 января 2013 года "Рекомендации участникам внешнеэкономической деятельности по оформлению внешнеторгового контракта" // СПС "КонсультантПлюс".

Подводя итог сказанному, можно констатировать, что предупреждение нарушений как комплекс мер упреждающего характера является ключевым направлением деятельности органов и агентов валютного контроля по предотвращению или сокращению нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. При этом профилактическая работа может быть эффективной только при условии решения ее задач на всех этапах валютного контроля, а именно: - предупреждения правонарушений: существенная роль на данной стадии отводится агентам валютного контроля, в особенности уполномоченным банкам, которые могут оказывать своим клиентам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, консультационные услуги при проведении валютных операций и отказывать в определенных законом случаях в осуществлении валютных операций; особое значение имеет налаженная система "обратной связи" между органами и агентами валютного контроля в процессе информационного взаимодействия, а также "просветительская деятельность" Росфиннадзора, направленная на повышение уровня правовой грамотности российских организаций; - выявления правонарушений: в ходе проведения проверки орган валютного контроля не только устанавливает нарушение валютного законодательства, но и исследует причины и условия, способствовавшие совершению валютного правонарушения, и по результатам проверки выносит обязательное к исполнению нарушителем предписание об устранении выявленных нарушений, а также представление, содержащее конкретный перечень мер по недопущению впредь нарушений валютного законодательства Российской Федерации; - пресечения правонарушений и привлечения к ответственности виновных лиц: упреждающим фактором совершения правонарушения является предостережение нарушителя о применении по отношению к нему санкций имущественного характера, а также возможности применения более строгих санкций при повторном совершении правонарушения. Реализация рассмотренных и предложенных выше мероприятий по профилактике административных правонарушений в сфере валютного законодательства Российской Федерации в режиме "обратной связи" между органами и агентами валютного контроля, а также постоянный обмен опытом между территориальными органами Росфиннадзора в области проведения профилактики валютных правонарушений на местах, как представляется, позволят повысить уровень соблюдения валютной дисциплины субъектами внешнеэкономической деятельности на всей территории Российской Федерации.

Библиография

1. Понаморенко В. Е. Особенности валютного регулирования внешнеторговой деятельности в Таможенном союзе: правовой аспект // Таможенное дело. 2011. N 4.

------------------------------------------------------------------

Название документа