Структура контрольной власти в России

СТРУКТУРА КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

А. С. БУРМИСТРОВ

Бурмистров А. С., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одним из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности. Началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий власти является теория разделения властей. Логика, которая лежит в ее основе, проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением. Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки исходя из потребностей жизни, общества и граждан. Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран. В. Е. Чиркин справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и "контрольной", "учредительной", "избирательной"; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе "политическая". В России одним из первых эту идею высказал В. Е. Чиркин <1>. Дискуссия по поводу существования самостоятельной "контрольной ветви власти" с каждым годом расширяется (Л. А. Николаева, В. Е. Чиркин, В. Д. Даев и М. Н. Маршунов, В. В. Клочков, В. И. Рохлин, Ф. Ш. Измайлова и многие другие). -------------------------------- <1> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11; Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Чиркин В. Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998; Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Юристъ, 2005; Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004.

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы - А. Б. Елизаров <2>, С. А. Денисов <3> и др. -------------------------------- <2> См.: Елизаров А. Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Нижний Новгород: Изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. Вып. 1. С. 97 - 100. <3> См.: Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16.

Например, С. В. Степашин <4> и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти. -------------------------------- <4> См.: Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД "Финансовый контроль", 2005.

О Счетной палате как органе федерального бюджетного контроля писал К. Л. Головин <5>, высшим органом государственного финансового контроля ее называл Н. Ю. Дейнеко <6>, органом парламентарского контроля - Е. А. Толстыжено <7>, о ее месте в механизме государственной власти - Ж. М. Саркисян <8> и др. <9>. -------------------------------- <5> См.: Головин К. Л. Счетная палата РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства // Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. N 8. <6> См.: Дейнеко Н. Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.: Изд-во ИШП РАН, 2005. <7> См.: Толстыжено Е. А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <8> См.: Саркисян Ж. М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. <9> См.: Ахба Р. М. Государственно-правовое регулирование функционирования Счетной палаты Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Роньжина О. В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (конституционно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

В большинстве государств контрольная власть представлена государственными органами особого рода: конституционными судами, счетными палатами. О том, что конституционные (уставные) суды в России - органы контрольной власти, писал Ю. Л. Шульженко <10>. -------------------------------- <10> См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 10.

Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали С. Г. Буянский <11>, А. С. Сологубов <12>, И. А. Антонов <13>, М. С. Шалумов <14>. -------------------------------- <11> См.: Буянский С. Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 106 - 109. <12> См.: Сологубов А. С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006. <13> См.: Антонов И. А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <14> См.: Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 85.

Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г. <15>. -------------------------------- <15> См.: Пылин В. В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. N 84(7); Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11; Шкенев В. В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования российского законодательства. Материалы 45-й научно-методической конференции "Университетская наука - региону" (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции "Проблемы формирования регионального законодательства" (май 2000 г.). Ставрополь: Изд-во СГУ, 2000. С. 251 - 254.

А. Ю. Сунгуров <16> в своей работе, посвященной институту омбудсмена, исследует проблему контроля и "контрольной ветви власти". -------------------------------- <16> См.: Сунгуров А. Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005.

Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России. Сегодня целесообразно рассматривать контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления. Главное назначение контроля, его действенность должны быть направлены на строительство демократического, правового, социального государства. Контрольной деятельности присущ публичный, императивный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается непрерывностью, цикличностью, повторяющимся во времени процедурно-процессуальным характером. Большое теоретическое и практическое значение повторяемости действий позволяет рассматривать деятельность как систему взаимосвязанных, специально упорядоченных, следующих друг за другом операций, подчиненных общей цели и приводящих к конкретному результату <17>. -------------------------------- <17> См.: Шахов И. Б. Контроль как разновидность правовой формы деятельности органов Советского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1983. С. 9 - 12.

Понятие контрольной власти, вероятно, целесообразно рассматривать в следующих основных аспектах: - как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы; - как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия; - как систематическую и конструктивную деятельность органов, одну из основных функций осуществления их компетенции, т. е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы. Система контроля, по мнению автора, состоит из следующих элементов: субъект контроля; объект контроля; предмет контроля; принципы контроля; метод (методика) контроля; техника и технология контроля; процесс контроля; сбор и обработка исходных данных для проведения контроля; результат контроля; принятие решения по результатам контроля. Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм контроля <18>. -------------------------------- <18> По аналогии с определением механизма бюджетного контроля. См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М., 1999. С. 584.

В юридической литературе классификация видов контроля проводится по различным основаниям. Многообразие классификаций контроля обусловлено объективными причинами: - многоликим составом субъектов, осуществляющих контроль от имени государства; - принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти; - наличие контроля со стороны народа, общества; - различным предметом контроля и как следствие - индивидуальными формами контроля; - различными последствиями контрольных мероприятий. Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован по различным основаниям, например: по органам, его осуществляющим, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным. Так, по периодичности проведения выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. В доктрине принято выделять внутренний контроль, т. е. осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы. По субъектам выделяют президентский контроль <19>, парламентский контроль <20>, конституционный контроль <21>, судебный контроль <22>, судебно-конституционный контроль <23>, федеральный контроль <24>. -------------------------------- <19> См.: Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: Учеб. пособие. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2004. С. 162. <20> См.: Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Комментарий к Федеральному закону "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. С. Н. Бабурина. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. <21> См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Харитонова Н. Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2005. N 11; 2006. N 1. <22> См.: Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. <23> См.: Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 47 - 48. <24> См.: Гончаров И. В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2.

По предмету выделяют финансовый контроль <25>, который, основываясь на наличии гл. 26 БК РФ "Основы государственного и муниципального финансового контроля", подразделяют на государственный и муниципальный; бюджетный контроль <26>; валютный контроль выделяют на основании норм Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <27>, экспортный контроль - Федерального закона от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" <28>. -------------------------------- <25> См.: Степашин С. и др. Власть. Демократия. Контроль. ИД "Финансовый контроль", 2005. <26> См.: Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. N 81(4). <27> См.: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859. <28> См.: Федеральный закон от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" // СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3774.

Кроме того, в каждом подвиде выделяют особые виды, обусловленные спецификой предмета и объекта контроля. Так, по объекту контроля бюджетный контроль делят на <29>: -------------------------------- <29> См.: Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. N 81(4). С. 19.

1. Контроль над соблюдением законодательства о бюджетном устройстве. 2. Контроль над соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. 3. Контроль над соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса. В зависимости от того, на какой стадии бюджетного процесса проводится бюджетный контроль, некоторые авторы подразделяют его на следующие виды <30>: -------------------------------- <30> См.: Там же. С. 23.

1. Бюджетный контроль, осуществляемый при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов. 2. Бюджетный контроль, который проводится при утверждении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. 3. Бюджетный контроль, осуществляемый на стадии исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также при подготовке и утверждении отчетности об исполнении бюджетов. Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной власти исследован в недостаточной мере. Понятие формы контроля можно, по мнению автора, определить как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля. А вот вопрос о перечне форм контроля исследуется применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий являются прежде всего заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы ("правительственный час"), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии. Отдельно здесь следует выделить право законодательных органов субъектов РФ на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав <31>. -------------------------------- <31> См.: Чиркин В. Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 337.

В качестве форм бюджетного контроля необходимо выделять проверку, ревизию, наблюдение, анализ и обследование. Налоговый кодекс РФ <32> воспринял именно такой подход к трактовке форм контроля и определил в качестве основных форм налогового контроля налоговую проверку (по месту проведения их делят на выездные и камеральные), получение объяснений налогоплательщиков, проверку данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий (ст. 82 НК РФ). -------------------------------- <32> Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих <33>. -------------------------------- <33> См.: Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 47.

И только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав <34>. -------------------------------- <34> См.: Васильев А. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в РФ // Адвокат. 2003. N 4.

Избыточность контрольных функций не означает сама по себе эффективность государственного контроля. Их обилие снижает эффективность деятельности проверяемых органов, не принося ощутимого результата. В. Е. Чиркин отмечает, что в отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное место, особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля, отделены от глав о правосудии <35>. -------------------------------- <35> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 12 - 13; Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 38; Чиркин В. Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001. С. 106.

Контрольные органы играют особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Например, конституционные (уставные) суды, решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, выступают как органы компромисса, примирения, гаранты политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранители конституционных ценностей, стоящие на страже конституционного строя. В последнее время общей тенденцией стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в Конституциях Перу, Сирии, Турции. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий связан с концепцией "общего надзора", где прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, за исполнением законов органами исполнительной власти, а также решений, действий, издаваемых ими подзаконных актов отдельных органов государства и должностных лиц, органов местного самоуправления. В последнее время во многих государствах стали создаваться особые органы и назначаться специальные должностные лица - уполномоченные по правам человека (омбудсмены) для контроля за соблюдением прав человека различными органами и должностными лицами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры эти органы осуществляют контроль не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, добросовестности и справедливости. В подавляющем большинстве государств любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Но в то же время дублирование контрольных функций имеет и положительную, и отрицательную сторону. Дублирование вызвано многообразием форм и субъектов правоотношений, каждый из которых осуществляет контрольные полномочия в рамках своей компетенции. Многоуровневая система проверки соблюдения законодательства на всех стадиях реализации и на всех уровнях властной системы не всегда способствует повышению эффективности контроля. Нередки случаи, когда компетенция одного органа пересекается, "накладывается" на компетенцию другого. Это приводит к дублированию в работе, что снижает эффективность государственного контроля и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия. Естественно, если в результате дублирования контрольных функций различных государственных органов подконтрольная организация подвергается неоднократным проверкам по одному и тому же основанию - это противоречит правовым основам контроля и нарушает законные интересы такой организации. Из-за слабости правовых основ системы контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого взаимодействия системы контроля в Российской Федерации, эффективность контроля снижается. Следует отметить, что полномочия Президента как главы государства, закрепленные Конституцией (ст. 80), а также Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 32), фактически предопределяют целесообразность координации именно Президентом всех государственных контрольных органов. Такой механизм контроля под эгидой главы государства будет способствовать совершенствованию системы не только президентского, но и государственного контроля в стране в целом, улучшению исполнительской дисциплины, повышению эффективности всех контрольных органов, что позитивно скажется на результатах их работы, решении проблем устранения дублирования и параллелизма, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело <36>. -------------------------------- <36> См.: Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 5.

В этой связи хотелось бы привести высказывание Н. А. Золотарева в пользу необходимости разработки и применения современной теории и практики государственного контроля: "Чем слабее государство, тем крепче должен быть контроль" <37>. Думается, что в этой формуле заложен глубокий смысл, пренебрежение которым может привести к нежелательным последствиям, поскольку на восстановление утраченных позиций в сфере государственного контроля потребуются многие годы и значительные ресурсы. -------------------------------- <37> Золотарев Н. А. Из истории государственного контроля в России 1892 - 1917 гг. // Контроллинг. 1994. N 2. С. 33.

------------------------------------------------------------------

Название документа