Проблема сохранения суверенитета России над Калининградской областью: правовой аспект
(Терениченко А. А.)
("Современный юрист", 2013, N 4 (Октябрь-Декабрь))
Текст документа
ПРОБЛЕМА СОХРАНЕНИЯ СУВЕРЕНИТЕТА РОССИИ
НАД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТЬЮ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
А. А. ТЕРЕНИЧЕНКО
Терениченко Алексей Александрович, кандидат исторических наук, доцент кафедры "Теория и история государства и права" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Москва.
В статье рассматривается многоаспектная проблема вовлечения Калининградской области в процессы общеевропейской кооперации при необходимости усиления государственной политики по сохранению суверенитета России над областью, чему может способствовать изменение конституционно-правового статуса указанного субъекта Российской Федерации. Рассматриваются некоторые перипетии транзитного спора в контексте отношений с Европейским союзом.
Ключевые слова: Калининградская область, угроза территориальной целостности России, право на свободу передвижения, особая экономическая зона, расширение Евросоюза, Шенгенские соглашения, "дорожная карта", Россия - ЕС 2010, ассоциированное членство в ЕС, федеральная земля, федеральный округ.
Toward preserving Russia's sovereignty over the Kaliningrad region: legal issues
A. A. Terenichenko
The article addresses the multidimensional issue of the Kaliningrad region integration in the process of pan-European cooperation in correlation to the need to strengthen public policies to preserve Russia's sovereignty over the area, which can help change the constitutional status of the subject of the Russian Federation. Also the article discusses some of the ups and downs of the transit dispute in the context of relations with the European Union.
Key words: Kaliningrad region, threat to Russia's territorial integrity, the right to freedom of movement, special economic zone, EU expansion, the Schengen agreements, the road map, the EU - Russia 2010, associate membership in the EU, the federal land, the federal district.
Калининградская область (далее - КО) имеет для России большое экономическое и геополитическое значение. Это единственный оставшийся у России незамерзающий порт на Балтийском море - наша самая западная гавань. Вместе с тем КО из-за социально-экономических трудностей и своего географического положения продолжает относиться к числу самых проблемных регионов. С распадом СССР область оказалась отделенной от метрополии сухопутными границами иностранных государств и международными морскими водами, превратившись таким образом в эксклав. Сейчас это единственный субъект Российской Федерации (площадью 15000 кв. км и с населением около 950 тысяч человек), полностью отделенный от основной территории страны.
Из-за своей географической оторванности и в силу исторических особенностей КО наиболее уязвима по сравнению с другими субъектами Федерации для внешнего воздействия, направленного на нарушение территориальной целостности России. С расширением Европейского союза и НАТО возросла угроза отчуждения Калининградской области от Российского государства [1].
Решение этой проблемы предполагает принятие мер не только экономического, но и правового характера, в частности, возможное изменение конституционно-правового статуса области.
Специфика калининградской проблемы - в наличии неразрывной связи между суверенитетом и территориальной целостностью государства, с одной стороны, и правами граждан России, с другой. Для обеспечения одной из конституционных свобод - свободы передвижения она требует полноты государственного суверенитета на территории КО.
Обратимся к истории вопроса. В начале 90-х годов прошлого века для обеспечения приемлемого уровня экономического развития области в рамках ее границ была создана Особая экономическая зона (ОЭЗ). Предполагалось, что установление льготного режима инвестиционной, внешнеэкономической, предпринимательской деятельности сможет придать области необходимый импульс к саморазвитию. К тому же предполагалась дополнительная государственная финансовая поддержка. В действительности, к сожалению, неразвитость банковской и транспортной инфраструктур, а также непроработанный вопрос о совместном управлении и ответственности органов власти разных уровней за реализацию программных мероприятий обеспечили деятельности ОЭЗ значительные трудности.
В конце 90-х годов прошлого веса КО разделила с остальной страной общероссийский социально-экономический кризис. При этом она оказалась в силовом поле активно развивающихся балтийских государств. По оценкам Европейского союза, сделанным в 2002 году, более 30% населения области стало жить за чертой бедности, ВВП оказался на 35% ниже, чем в среднем по России, промышленное производство сократилось с 1990 года на 60%, теневая экономика стала составлять более 60% ВВП, а свыше 90% добываемого янтаря вывозилось из области незаконно [2]. Сама по себе такая ситуация создавала дополнительные угрозы национальным интересам России в Балтийском регионе. Но особую актуальность вопрос о будущем Калининграда приобрел в связи с расширением Евросоюза в 2004 году, когда в числе других государств в него вступили Польша и Литва. Таким образом, Калининградская область из эксклава превратилась в анклав на территории единого ЕС [3].
Проблем возникло сразу несколько. Они были связаны и с переходом новых членов Евросоюза с национальных стандартов на евростандарты энергосистемы, и с судьбой военного российского контингента в области. Но наиболее острым стал вопрос о свободном передвижении людей и грузов между Калининградской областью и другими районами России через территорию Литвы и Польши как территорию Евросоюза в связи с Шенгенскими соглашениями.
Все эксклавы и анклавы в мире функционируют по принципу экстерриториальности и свободного доступа людей и грузов из метрополии в область и обратно. Но принцип Шенгенских соглашений предполагает обязательные транзитные визы для въезда в Шенгенскую зону, так как внутри нее фактически отменены межгосударственные границы и пограничный контроль. В 2002 году, в преддверии расширения ЕС эти два принципа вступили в противоречие. Проблема получилась не только техническая, но и с сильным политическим аспектом. В 2003 году по итогам решений очередного саммита Россия - ЕС для российских граждан, едущих в область и из области, были введены упрощенные транзитные документы (УТД) - те же визы, только названные по-другому. Таким образом, был уменьшен суверенитет России над КО, ущемлено конституционное право наших граждан на свободу передвижения. Российская сторона фактически согласилась, чтобы ее граждане ездили из России в Россию с разрешения третьего государства.
Проблема, как известно, до сих пор не получила разрешения. К саммиту, проходившему в Ростове-на-Дону 31 мая - 1 июня 2010 года, Евросоюз представил так называемую "дорожную карту" для отмены визового режима с Россией. Три требования чиновников Европейской Комиссии (исполнительного органа ЕС) сводились к введению биометрических паспортов, усовершенствованию законодательства о защите персональных данных и улучшению безопасности границ. Но и в случае их выполнения отмена виз не гарантирована [4]. Главной аргументацией еврокомиссаров остается опасение нелегальной российской миграции через транзит.
Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 гг.) предусматривала возможность превращения Калининградской области в пилотный российский регион в деле трансграничного сотрудничества РФ и ЕС в XXI веке [5]. Практическим наполнением такой формулировки некоторые российские политики и аналитики видели в начале 2000-х идею о том, что КО могла бы стать ассоциированным членом Евросоюза [6]. Но, полагаю, такая идея должна восприниматься Россией с большой степенью осторожности. Для лучшего понимания этой оценки следует вспомнить, на каких условиях нашей стране досталась эта территория.
Немецкий Кенигсберг с частью бывшей Восточной Пруссии, прилегающей к нему, вошел в состав нашего государства по результатам Второй мировой войны. В декабре 1943 года на Тегеранской конференции Сталин поставил вопрос о передаче СССР Кенигсберга и Мемеля (современная Клайпеда) - незамерзающих портов на Балтийском море - как цену за согласие на предложенный Черчиллем вариант определения территории послевоенной Польши [7]. Это соглашение, достигнутое в Тегеране, было юридически закреплено на Потсдамской конференции в августе 1945 г. (раздел VI "Сообщения о берлинской конференции трех держав" от 2 августа 1945 года). Потсдамские договоренности, однако, содержали ссылку на то, что окончательное решение территориальных споров будет осуществлено при мирном урегулировании, а кроме того, передавали Кенигсберг и прилегающий район не под суверенитет, а под управление СССР [8]. Кроме Потсдамских договоренностей, нет другого международного соглашения, которое обеспечило бы дополнительные юридические права России как правопреемницы СССР на эту территорию.
После окончания холодной войны, распада Советского Союза и начала либеральных реформ в России произошел на геополитическом уровне пересмотр территориальных закреплений по результатам Второй мировой войны. Произошло отступление политического руководства России 90-х годов в таких спорных вопросах, как статус Левобережья Днестра, Клайпеды, Виленского края.
Калининградская область в этих условиях некоторое время оставалась "счастливым исключением". В отличие, скажем, от Курильских островов, на официальном уровне никто не ставил под вопрос решения Потсдамской конференции применительно к этому региону. Националистические круги Литвы и Польши пытались разжигать страсти на тему о неполноте российских прав на область. На некоторых польских картах региона город обозначался как Крулевец, а на литовских - Караляучус. Но радикалы были в меньшинстве, а на официальном уровне сохранялась респектабельность. Позицию же Берлина на протяжении двух последних десятилетий можно охарактеризовать как очень сдержанную и осторожную. МИД ФРГ постоянно подчеркивал, что политика германского правительства в отношении Калининградской области исходит из безоговорочного признания ее принадлежности России, что Германия не собирается поощрять организованное переселение туда российских немцев и не рассматривает этот край в качестве подходящего места для формирования там компактных немецких поселений. Осуществляя программу помощи этническим немцам, ФРГ делала это в основном по каналам общественных организаций.
С конца 1994 года ситуация стала меняться. Был создан международный формат обсуждения проблем региона. В ноябре 1994 г. Балтийская Ассамблея (совместный парламентский орган Литвы, Латвии и Эстонии) приняла резолюцию "О демилитаризации Калининградской области и ее дальнейшем развитии", призвав Балтийский Совет министров провести демилитаризацию региона. Официальная реакция России на эту инициативу была оправданно резкой. Совет Федерации тогда определил инициативу балтийских парламентариев как "попытку вмешаться во внутренние дела Российской Федерации" [9].
Несколькими годами позже в Брюсселе возник вопрос об ассоциированном членстве Калининградской области в ЕС. Он был поднят по инициативе немецких депутатов. В январе 2001 года канцлер ФРГ Г. Шредер передал эту идею на рассмотрение очередной страны - председателя Евросоюза - Швеции, чтобы не Германия выступила с подобной инициативой. В том же месяце Европейская комиссия приняла специальное коммюнике "Европейский союз и Калининградская область", открывшее дискуссию по этой проблеме в рамках международной конференции "Северное измерение" (участники - ЕС, Россия, Литва, Польша) [10]. А тогдашний губернатор области Владимир Егоров на встрече с делегацией Евросоюза заявил о необходимости "адаптации и реформирования российского законодательства к возможному интегрированию Калининградской области в ЕС".
Соглашения об ассоциации Евросоюз заключает со странами, имеющими намерение в него вступить. По этим соглашениям странам - ассоциированным членам предоставляются определенные льготы и финансовое содействие. Сторонники такой формы пилотности Калининградской области, несмотря на то что это не отдельное государство, а субъект Российской Федерации, говорят о необходимости подключить область к процессу экономической интеграции в Европе в опережающем темпе по сравнению с процессами интеграции в ЕС России в целом - на основе международных договоров и соглашений.
Таким примером может служить попытка Еврокомиссии в 2010 - 2011 годах разрешить вышеозначенную визовую проблему Россия - ЕС путем подписания малого пограничного соглашения, дающего право жителям Калининградской области безвизового въезда на территорию Польши. Исключение делается только для Калининградской области, при том что для всей остальной России вопрос не решается [11].
Механическая реализация подобных проектов без создания страхующих политических механизмов может привести к фактическому отрыву области от России и переходу контроля над ней в другие руки. Несмотря на постоянные заверения руководителей ЕС о неизменности российского суверенитета над областью, политика ЕС фактически отдаляет область от России. Среди калининградцев хотя и не наблюдается большого всплеска сепаратистских настроений, но и не пропадает чувство оторванности от большой земли. Многие из них, не раз ездившие в Германию, Польшу и Литву, ни разу не были в Москве и Петербурге. Кроме того, в случае ассоциированного членства, станет ли ЕС терпеть внутри себя вооруженную российскую группировку, дислоцирующуюся в КО?
Представляется логичным, что меры по либерализации экономики Калининградской области (а она, скорее всего, сохранит и в будущем за собой право на особый экономический статус) должны сочетаться с мерами по укреплению суверенитета России над областью. Что могло бы стать такой мерой? Можно вспомнить про давнее предложение, высказанное послом РФ в Евросоюзе Ю. Дерябиным в 2001 году, о придании Калининградской области статуса федеральной земли в составе Российской Федерации с прямым управлением из Москвы [12]. Правда, для этого пришлось бы вносить изменения не только в действующее законодательство, но и в Конституцию.
Более логичной представляется возможность превращение региона в девятый федеральный округ. Для этого надо изменить основы правового статуса области особым конституционным законом. Возможность принятия такого закона закреплена в статье 66 Конституции Российской Федерации.
Список литературы
1. Алехина Н. В. Особенности конституционно-правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2007. С. 4.
2. Калининград и Европейский союз - факты и цифры // Брюссель, 18 сентября 2002 г.: http://www. eur. ru.
3. Терениченко А. А. Становление и развитие политического диалога между Российской Федерацией и Европейским союзом в 90-е годы XX века: Дис. ... канд. историч. наук: 07.00.02. М., 2003. С. 154 - 155.
4. http://newsru. com/world/12may2010/es. html
5. Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 годы), статья 8.3 главы VIII // Современная Европа. 2000. N 1. С. 95 - 106.
6. Тренин Д. "Новый курс Путина" // Брифинг Московского Центра Карнеги. 2002. Июнь. Т. 4. Вып. 6.
7. Тегеран. Ялта. Потсдам: Сборник документов / Сост. Ш. П. Санакоев, Б. Л. Цыбулевский. 2-е изд. М.: Международные отношения, 1970. С. 96.
8. Тегеран. Ялта. Потсдам: Сборник документов / Сост. Ш. П. Санакоев, Б. Л. Цыбулевский. 2-е изд. М.: Международные отношения, 1970. С. 98.
9. Цит. по: Мяло К. Г. Наследие Потсдама // Россия XXI. 2001. N 1. С. 114.
10. Сообщение Европейской комиссии "ЕС и Калининградская область" от 17 января 2001 г. // COM(2001)26 final.
11. Калининград исключили из правил // Российская газета. 21.05.2011. N 5484(108).
12. Ю. Дерябин. Калининград: будущее российского анклава в ЕС и НАТО // Обозреватель. 2001. N 9. С. 4.
References
1. Alekhina N. V. Especially constitutional-legal status of the Kaliningrad region as a constituent entity of the Russian Federation: Summary of the dis. ... cand. legal. science: 12.00.02. M., 2007. P. 4.
2. The European Union and Kaliningrad-facts and figures // Brussels, September 18, 2002: http://www. eur. ru.
3. Formation and development of political dialogue between the Russian Federation and the European Union in the 90-ies of XX century: Dis. ... cand. hi. science: 07.00.02. M., 2003. P. 154 - 155.
4. http://newsru. com/world/12may2010/es. html
5. The strategy for the development of relations between the Russian Federation and the European Union in the medium term (2000 - 2010), Chapter VIII, art. 48 // Modern Europe. 2000. N 1. Pages 95 - 106.
6. Trenin D. "Putin's new deal" // Briefing of the Carnegie Moscow Center. June 2002. T. 4. N 6.
7. Teheran. Yalta. Potsdam: Digest / Compl. S. P. Farniev, B. L. Cybulevskij. 2-nd edition. M.: Publishing House "International relations", 1970. P. 96.
8. Tehran. Yalta. Potsdam: Digest / Compl. S. P. Farniev, B. L. Cybulevskij. 2-nd Edition. M.: Publishing House "International relations", 1970. P. 98.
9. Myalo K. G. Potsdam Heritage // Russia the 21st. 2001. N 1. P. 114.
10. European Commission communication "The EU and Kaliningrad area" from 17 Jan. // COM(2001)26 final.
11. Kaliningrad has been expelled from the rules // Russian newspaper. 21.05.2011. N 5484(108).
12. Deryabin. Kaliningrad: the future of the Russian enclave in the EU and NATO // Browser. 2001. N 9. P. 4.
------------------------------------------------------------------
Название документа