Административно-правовое регулирование принципов производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ ПРОИЗВОДСТВА ПО ЖАЛОБАМ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

М. М. ЗВЯГИН, В. А. САФРОНОВ

Звягин Михаил Михайлович - кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.

Сафронов Владимир Александрович - кандидат юридических наук, таможенный брокер Брянской таможни.

В статье исследуются правовые и организационные проблемы производства по жалобам в таможенных органах, при этом в статье отмечается, что эффективность производства по жалобам граждан и юридических лиц напрямую зависит от нормативного закрепления соответствующих принципов, принципы производства по жалобам отражают качество соответствующего процесса.

Ключевые слова: жалоба, производство, принципы, законность, права человека, ответственность, юрисдикция, процедура, процесс, стадия.

Administrative and Legal Regulation of Principles of Proceeding in Error in Administrative Activity of Customs Authority M. M. Zvyagin, V. A. Safronov

The article is devoted to the legal and organizational problems of proceeding in error at customs authorities. It is underlined that effectiveness of proceedings in error based on complaints of citizens and entities directly depend on legal enforcement of corresponding principles. In their turn, principles of proceeding in error reflect the quality of the process.

Key words: complaint, court proceeding, principles, legality, human rights, responsibility, jurisdiction, procedure, process, stage.

Ежегодно граждане направляют в органы государственной власти, органы местного самоуправления много тысяч жалоб на действия и бездействие должностных лиц. Граждане просят восстановить их нарушенные права, провести проверку служебной деятельности того или иного должностного лица, а также привлечь к ответственности виновных должностных лиц. Жалобы граждан и юридических лиц в органы публичного управления касаются самых различных аспектов их жизнедеятельности, в том числе защиты прав в таможенной сфере. Однако большое количество жалоб, поступающих в различные органы государственной власти, как показывает практика, вовсе не гарантирует, что нарушенные права граждан, а также хозяйствующих субъектов будут восстановлены, а виновные в этом должностные лица понесут соответствующую юридическую ответственность. Сложившееся положение связано с тем, что в настоящее время не сформирован эффективный организационный и административный механизм работы с жалобами граждан и юридических лиц. Неэффективность работы с жалобами граждан объясняется, в частности, тем, что вопреки установленным запретам жалобы направляются тем же должностным лицам, действия которых обжалуются, также имеет место волокита при производстве по жалобам граждан и юридических лиц, нарушение процессуальных сроков рассмотрения жалоб, а также нарушения в режиме делопроизводства по жалобам. Одной из главных причин подобного положения дел в сфере производства по жалобам является то, что в настоящее время отсутствует механизм юридической ответственности должностных лиц за нарушение производства по жалобам. Данный тезис имеет самое непосредственное отношение и к реализации права жалобы в административной деятельности таможенных органов РФ. Между тем нужно отметить, что в Российской Федерации граждане активно пользуются своими правами на подачу жалобы. (См. таб.)

Распределение поступивших жалоб по группам прав в 2006 - 2007 годах (в %)

60

50

\ 40 \ \ \ 30 \ \ \ 20 \ \ \ \ \ \ 10 \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \ \

граж - социаль - эконо - полити - куль- данские ные мические ческие турные

\ - 2006

- 2007

По данным Генеральной прокуратуры РФ только в 2007 г. прокурорами было разрешено свыше 1,4 миллиона обращений граждан, из них удовлетворено почти 260 тыс., более 1 млн. человек принято прокурорами на личном приеме <1>. -------------------------------- <1> См.: Под надзором // Российская газета. 2008. 22 февраля.

Например, в Московско-Ярославскую транспортную прокуратуру в 2009 г. поступило 234 жалобы и заявлений от граждан и организаций (в 2008 г. - 174), из общего количества поступивших жалоб в прокуратуре разрешено 199 (150), направлено для разрешения в другие ведомства 26 жалоб и заявлений (21), остаток на конец отчетного периода составляет 5 (6), оставлено без разрешения 9 (3), повторных обращений - 2 (0). Из общего количества разрешенных жалоб 45 признаны обоснованными (17), что составляет 22,6%. За отчетный период в прокуратуру поступило 68 жалоб по вопросам надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах (за 2007 год - 46), направлено для разрешения в другие ведомства 6 жалоб (13). Сотрудниками прокуратуры рассмотрено 62 жалобы, из которых 10 - на нарушения таможенного законодательства (33). Из рассмотренных обращений 9 признаны обоснованными (9), что составляет 14,5% от общего количества рассмотренных жалоб в указанной сфере. Анализ обращений и жалоб граждан показывает, что наибольшее количество составляют жалобы по вопросам трудового законодательства - 28. В настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <2>, однако говорить о том, что этот законодательный акт решил все проблемы в механизме правового регулирования производства по жалобам, пока нельзя. Ряд положений Закона носит декларативный характер, а некоторые положения не содержат в себе механизма реализации. Все это самым негативным образом сказывается на реализации института права жалобы, а также ограничивает права граждан и юридических лиц, предпринимающих попытки обжаловать действия (бездействие) должностных лиц и тем самым восстановить свои права и законные интересы. Во многих ведомствах в настоящее время приняты собственные нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок производства по жалобам, а это снижает эффект действия Закона. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Федеральная таможенная служба, к сожалению, в этом смысле исключением не является. Так, в настоящее время принят и действует Приказ ФТС от 25 декабря 2006 г. N 1371 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России". Отдельные аспекты работы с жалобами в ФТС определены Приказом Минэкономразвития России от 25 января 2005 г. N 6 "Об утверждении форм решения по жалобе и акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке". На законодательном уровне вопросы обжалования действий (бездействия) должностных лиц таможенной службы урегулированы Таможенным кодексом РФ. Под принципами производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов понимаются идеи, основные положения, на которых строится и осуществляется административно-юрисдикционный процесс, а также осуществляется административная деятельность таможенных органов. "...Право граждан на обращение является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом. В этой связи представляется необходимым выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и по возможности быть реализованы во всех нормативных правовых актах, регламентирующих данную сферу правоотношений" <3>. -------------------------------- <3> См.: Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. С. 38.

Принципы могут быть облечены в форму правовых норм построения и реализации данной деятельности, обязательных к исполнению и соблюдению, а также оказывать регулирующую роль, не находя своего закрепления в законодательстве в виде соответствующих формулировок, т. е. не являются правовыми и носят социальный, мировоззренческий характер. Однако они связаны друг с другом и образуют систему принципов производства по жалобам административной деятельности таможенных органов. Ввиду этого эффективность административной деятельности по разрешению жалоб в таможенной сфере достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Необходимо сказать, что принципы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов самым непосредственным образом связаны с принципами правового регулирования отношений в области таможенного дела. В качестве таковых в юридической литературе выделяются такие принципы, например, как соответствие национального законодательства международно-правовым нормам. Этот принцип очень важен, поскольку таможенные отношения самым непосредственным образом связаны с внешнеэкономической деятельностью. И субъекты таможенных отношений должны подчиняться единым стандартам организации и осуществления таможенного дела. Названные положения касаются и института права жалобы, который реализуется в административной деятельности таможенных органов. Следующий принцип, который имеет также важное значение в механизме реализации института права жалобы в административной деятельности таможенных органов, - это принцип точного формулирования положений правовых актов, которые регламентируют таможенные отношения, а также определяют статус участников данных отношений. М. В. Завершинская среди принципов регулирования таможенного дела называет также принципы содействия развитию внешней торговли, фискальности, стимулирование к законопослушному поведению участников внешней торговли, использование мер государственного принуждения в случаях и порядке, которые установлены законом <4>. -------------------------------- <4> См.: Завершинская М. В. Правоотношения в области таможенного дела (административно-правовой и финансово-правовой аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 7.

В механизме реализации производства по жалобам в деятельности таможенных органов важное место принадлежит принципам, то есть основным руководящим положениям, которые пронизывают весь процесс реализации производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов и выполняют в данном процессе направляющую и руководящую роль. В содержании принципов реализации института производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов должна получить наиболее четкое воплощение природа и сущность административно-процессуальной деятельности таможенных органов. В связи с этим в целях совершенствования действующего административно-процессуального законодательства представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов в исследуемой сфере административно-правового регулирования деятельности таможенных органов, а также определение той роли, которую они играют в процессе реализации права жалобы в административной деятельности таможенных органов. Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных административно-процессуальных актах, регламентирующих общественные отношения в сфере публичного управления, важное значение придается именно правовым принципам <5>. -------------------------------- <5> См.: Костенников М. В., Куракин А. В. Принципы кодификации норм административного права // Государство и право. 2006. N 8. С. 38.

Этот тезис, к сожалению, не подтверждается в ходе анализа целого ряда нормативных правовых актов, которые приняты в различных органах исполнительной власти в целях определения режима производства по жалобам и иным обращениям, которые поступают в соответствующие органы исполнительной власти. Как уже отмечалось, в настоящее время на ведомственном уровне порядок разрешения жалоб определяется: Приказом ФСБ России от 4 декабря 2000 г. N 613 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности" <6>, Приказом ФТС России от 25 ноября 2004 г. N 324 "Об утверждении Инструкции о порядке регистрации решений по жалобам на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела" <7>, Приказом Минэкономразвития России от 25 января 2005 г. N 6 "Об утверждении форм решения по жалобе и акта рассмотрении жалобы в упрощенном порядке" <8>, Приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России" <9>, Приказ ФТС от 25 декабря 2006 г. N 1371 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России" <10> и др. -------------------------------- <6> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 3. <7> См.: Документ официально опубликован не был. <8> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24. <9> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 49. <10> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 9.

Анализ перечисленных и ряда иных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок производства по жалобам, позволяет сказать, что в них отсутствует прямое указание на какие-либо принципы производства по жалобам, нет соответствующей статьи и в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <11>. -------------------------------- <11> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Такое положение в настоящее время нельзя признать нормальным, поскольку принципы определяют наиболее важные аспекты работы с жалобами физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые поступают в таможенные органы. Исходя из смысла термина "принцип" <12>, означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. -------------------------------- <12> См.: Толковый словарь иностранных слов / Составитель Н. Л. Шестернина. М., 1998. С. 229.

С. С. Алексеев рассматривает принципы в виде комплекса идей, отражающихся в содержании норм права <13>. Помимо этого понятия, отдельно в юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу принципов права, отдельных отраслей права и их институтов, в связи с чем Л. С. Явич указывает на то, что принципы - это часть правосознания <14>. -------------------------------- <13> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 261. <14> См.: Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978. С. 145 - 163.

Г. С. Яковлев говорил о том, что принцип должен обладать высокой степенью обобщенности, иными словами, идея должна быть распространена на весь процесс и способствовать раскрытию его специфики. Принцип должен закрепляться в правовых нормах, которые придают ему государственно-властный характер <15>. -------------------------------- <15> См.: Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974. С. 15.

Е. А. Лукашева отмечает, что "...принципы права - это объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие направления и способы правовой регуляции социальной действительности людей" <16>. -------------------------------- <16> См.: Лукашева Е. А. Правовая система социализма. М., 1978. С. 73.

В различных отраслях права разработаны свои, отраслевые принципы. Так, В. И. Бородянский говорит о том, что принципы гражданского права - это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально институицированные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельности по их законодательному закреплению и реализации <17>. -------------------------------- <17> См.: Бородянский В. И. Гражданское право: принципы и нормы. М., 2004. С. 19.

В. Д. Филимонов отмечает, что принципы уголовного права - это выраженные в уголовном законодательстве требования к законотворческой, правоприменительной деятельности и к поведению граждан, обусловленные указаниями международно-правовых актов о правах человека, Конституции России, а также задачами борьбы с преступностью, и представляющие собой положения, определяющие содержание всей или значительной совокупности правовых норм и интегрирующие их в единую систему уголовного права <18>. -------------------------------- <18> См.: Филимонов В. Д. Принципы уголовного права. М., 2002. С. 34.

Следует сказать, что принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Посредством таких идей российское законодательство должно обогащаться общечеловеческими ценностями. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы <19>. -------------------------------- <19> См.: Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве РФ // Государство и право. 1996. N 11. С. 92.

Такой подход дает возможность увидеть их многообразие и обосновать их значение в механизме правового регулирования. Конкретный перечень и содержание принципов реализации института права жалобы в административной деятельности таможенных органов определяется принципами соответствующей отрасли российского права, а также теми целями, для достижения которых собственно и осуществляется правоприменительный процесс. Право граждан на обращения является комплексным правовым институтом. С данным положением можно согласиться, право на обращение является комплексным межотраслевым правом, однако значительная часть отношений, возникающих в связи с обращениями физических и юридических лиц, касается административно-правовой сферы. Особенно ярко административно-правовая составляющая института обращений касается права жалобы, в особенности когда обжалуются незаконные действия (бездействие), решения должностных лиц органов исполнительной власти. Принципы производства по жалобам в деятельности таможенных органов образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Необходимо отметить, что производство по жалобам в административной деятельности таможенных органов является административно-юрисдикционным производством. В связи с чем производство по жалобам в административной деятельности таможенных органов базируется на общих принципах административно-юрисдикционного процесса. К общим принципам административно-юрисдикционного процесса в научной литературе относятся следующие принципы: - принцип законности, сочетающийся с безусловным соблюдением естественных и неотъемлемых прав личности; - принцип исключительного действия законов в процессуальной сфере; - принцип существования особых механизмов формирования процессуального законодательства для отражения в нем интересов всех социальных групп населения с целью достижения социального компромисса; - принцип действия конституционного судебного контроля в процессуальной сфере; - принцип взаимной ответственности государства и личности за нарушение норм процессуального права; - принцип процессуального равенства; - принцип гласности процесса <20>. -------------------------------- <20> См.: Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2004. С. 92.

А. Б. Карпов, исследовав часть административно-юрисдикционного процесса, а именно специфику производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере, отмечает, что к данным принципам относятся следующие принципы: - принцип законности; - принцип оперативности (быстроты) административного расследования; - принцип всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств совершенного административного правонарушения; - принцип равенства сторон; - принцип ведения производства на государственном языке; - принцип самостоятельности принятия решения; - принцип, обеспечивающий право на защиту; - принцип презумпции невиновности лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил; - принцип ответственности должностных лиц за неправомерные решения, действия или бездействие при осуществлении административного расследования <21>. -------------------------------- <21> См.: Карпов А. Б. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере // Юрист. 2002. N 7. С. 54.

Принципы производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов находятся в диалектической взаимосвязи с принципами производства по обращениям граждан и юридических лиц. Данный тезис обусловлен тем, что жалоба является одним из видов обращений граждан и юридических лиц. А. Румянцев отмечает, что правовой механизм реализации прав граждан на обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам должен быть основан на принципах: - всеобщности права на обращения; - свободы и добровольности обращения; - всеобщности; - равноправия; - гласности; - равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц; - подведомственности; - законности, объективности, всесторонности и своевременности и др. <22>. -------------------------------- <22> См.: Румянцев А. Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина // Право и жизнь. 2006. N 105. С. 78.

А. В. Третьяков к числу специальных принципов, обеспечивающих механизм производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, относит: - принцип равной ответственности государства и гражданина; - всеобщего права на подачу обращения; - свободы содержания обращений; - подведомственности рассмотрения и разрешения обращений; - принцип комплексного подхода при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; - принцип полного восстановления в прежнем положении; - принцип возможности ухудшения положения обратившегося <23>. -------------------------------- <23> См.: Третьяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 64.

Л. А. Нудненко и Н. Ю. Хаманева, критически оценивая Закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", отмечают, что к числу принципов, пронизывающих смысл, содержание, порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести: - защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; - обязательность, своевременность и объективность рассмотрения обращений граждан; - гласность; - устранение причин, порождающих жалобы; - контроль за своевременностью и качеством рассмотрения и разрешения обращений граждан <24>. -------------------------------- <24> См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон "Об обращениях граждан": достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5.

Ю. Н. Алистратов отмечает, что правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должен быть основан на следующих принципах: - всеобщего права на обращение; - свободы подачи обращений; - равноправия и равной ответственности гражданина и государства; - гласности и разбирательства; - объективности; - подведомственности обращений; - комплексном подходе в рассмотрении обращений; - законности всего порядка работы с обращениями граждан <25>. -------------------------------- <25> См.: Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. С. 46.

Ю. Н. Алистратов также отмечает, что к принципам производства по жалобам должен относиться принцип обязательности рассмотрения всех без исключения жалоб, а также комплексный подход, обеспечивающий единую методику и методологию, а также координацию деятельности органов, рассматривающих обращения граждан, и контроль за их деятельностью <26>. -------------------------------- <26> См.: Алистратов Ю. Н. Указ. соч. С. 45.

Наиболее верную, с нашей точки зрения, концепцию принципов производства по жалобам предложила Н. Г. Салищева. В частности, Н. Г. Салищева к числу принципов производства по жалобам отнесла следующие принципы: - обязанность государственных органов принимать в соответствии со своей компетенцией и разрешать жалобы граждан; - обязанность государственного органа в тех случаях, когда решение дела не относится к его компетенции, направлять в установленный законом срок соответствующие обращения граждан в те организации и учреждения, которые правомочны решить вопрос по существу; - запрещается направлять жалобы граждан тем должностным лицам, действия которых обжалуются; - установление дифференцированных сроков для рассмотрения и разрешения обращений граждан по существу; - установление дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения соответствующего дела <27>. -------------------------------- <27> См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 36.

Б. В. Маслов к числу принципов производства по обращениям граждан в административном праве относит следующие принципы: - принцип законности; - принцип всеобщего права на обращения; - принцип свободы подачи обращений; - принцип равноправия; - принцип равной ответственности; - принцип объективности рассмотрения; - принцип подведомственности; - принцип комплексного подхода <28>. -------------------------------- <28> См.: Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

Е. В. Давыдова в механизме работы с жалобами в деятельности таможенных органов выделяет следующие принципы: - законность; - гласность; - материальная (объективная) истина; - ведение дела на государственном языке; - равенство сторон; - всеобщность; - состязательность; - эффективность; - ответственность; - обязательность принятия обращения к рассмотрению; - социальная ориентированность органов и лиц, уполномоченных осуществлять производство по жалобам; - безопасность лица в связи с его обращением; - детальная регламентация порядка досудебного обжалования; - судебный контроль <29>. -------------------------------- <29> См.: Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.

Анализ представленных принципов позволяет сказать, что представленные принципы по большей части носят общий характер и касаются в целом производства по обращениям, которое может быть как позитивным, так и юрисдикционным производством. Как отмечает С. И. Истомин, "юрисдикционный процесс в таможенной сфере представляет собой комплексную систему правовых форм деятельности таможенных органов и должностных лиц, связанных с обеспечением защиты экономического суверенитета и безопасности России, гарантированности законных интересов и прав участников внешнеэкономической деятельности" <30>. -------------------------------- <30> См.: Истомин С. И. Юрисдикционный процесс в таможенной сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 10.

В свою очередь Е. В. Давыдова отмечает, что "досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц является составной частью административно-юрисдикционного процесса, представляет собой регламентированную административно-правовыми нормами деятельность органов государственной власти, направленную на разрешение жалоб и предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с данной жалобой в органы государственной власти" <31>. -------------------------------- <31> См.: Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.

Следует сказать, что производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционного процесса. Как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих, "юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача - процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения" <32>. -------------------------------- <32> См.: Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.

В этой связи в системе принципов производства по жалобам в деятельности таможенных органов можно выделить следующую систему принципов и дифференцировать их на социально-правовые и специальные принципы. К социально-правовым принципам относятся те принципы, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в административно-юрисдикционной деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, должности лица, рассматривающего то или иное административно-юрисдикционное дело. Так, к социально-правовым принципам относятся: гуманизм, социальная справедливость, демократизм, сочетание гласности и профессиональной тайны и др. Эти идеи-принципы не все закреплены в законодательстве, однако они должны пронизывать все производство по жалобам в деятельности таможенных органов. К специальным принципам производства по жалобам в деятельности таможенных органов относятся следующие принципы: принцип законности прямо вытекает из Конституции России (ст. 15), принцип объективной (материальной) истины неразрывно связан с предыдущим принципом. Так, задачами производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение всех обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения. Следующим важным принципом производства по жалобам в деятельности таможенных органов является принцип равенства перед законом и органом и должностным лицом, разрешающим соответствующую жалобу. К принципам производства по жалобам в деятельности таможенных органов относится также принцип обеспечения гарантий неприкосновенности личности и принцип охраны чести и достоинства личности, а также деловой репутации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Еще одним принципом производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов является принцип обеспечения права на защиту и представление доказательств. Этот принцип преимущественно касается лица, в отношении которого ведется производство по жалобе. Принцип ведения производства по жалобам на государственном языке. Так, производство по жалобе в таможенных органах осуществляется на русском языке - государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ, производство по жалобам может вестись на государственном языке республики, на территории которой находится орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать соответствующую жалобу. Принцип гласности также присущ производству по жалобам в административной деятельности таможенных органов. Жалоба подлежит открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по жалобе. Принцип публичности производства по жалобе состоит в том, что оно осуществляется за счет соответствующего таможенного органа. Одними из наиболее существенных принципов производства по жалобам являются принципы оперативности и экономичности производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов. Эти принципы проявляются в том, что дело по соответствующей жалобе рассматривается в течение относительно небольшого срока со дня получения и регистрации соответствующей жалобы. Так, согласно ст. 55 Таможенного кодекса РФ жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должна быть рассмотрена таможенным органом в течение одного месяца со дня ее поступления в таможенный орган, правомочный рассматривать указанную жалобу. Однако, если таможенный орган, рассматривающий жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, признает необходимым продлить срок рассмотрения указанной жалобы, этот срок может быть продлен начальником этого таможенного органа, но не более чем еще на один месяц, о чем сообщается лицу, подавшему эту жалобу, в письменной форме с указанием причин продления. В научной литературе особо обращалось внимание на принцип быстроты рассмотрения жалоб граждан. Правильное и быстрое рассмотрение налоговых жалоб имеет исключительно важное значение. Финансовые органы - от районного финансового отдела до наркомата финансов - должны строить эту работу так, чтобы интересы трудящихся ни в коем случае не пострадали. С другой стороны, при рассмотрении налоговых жалоб финансовые органы должны зорко следить за соблюдением интересов государства. Чрезмерная доверчивость ко всякой жалобе, некритическое отношение к ней не должны иметь места в работе финансовых органов. Рассмотрение налоговых жалоб дает финансовым органам представление о состоянии налоговой работы и помогает своевременно выявлять и устранять обнаруженные недостатки в этой работе. Регулярный и тщательный анализ материалов по налоговым жалобам способствует также установлению и исправлению неясностей и неточностей в действующих налоговых правилах и разъяснениях. Пример халатного отношения к рассмотрению жалоб: "отсутствие правильного учета ведет нередко к утере жалоб. Только беспорядочностью учета можно объяснить такие факты, как нахождение в пальто одного заведующего райфинотделом 30 жалоб, поданных осенью и обнаруженных весной, когда заведующий снова надел это пальто" <33>. Данный пример актуален и в настоящее время, особенно в таможенной сфере. -------------------------------- <33> Там же.

Следующими двумя взаимосвязанными принципами производства по делу об административном правонарушении является принцип непосредственности и устности производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов. При рассмотрении жалоб в таможенных органах ведется соответствующее делопроизводство. Истребуются и заслушиваются соответствующие объяснения по существу рассматриваемой жалобы, исследуются иные доказательства. Иными словами, законом предусмотрено получение доказательств из первоисточника, а методом их исследования является устное общение с участниками производства. С вышерассмотренными принципами тесно связан принцип непрерывности производства по жалобам. Кроме того, к числу принципов производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов может быть отнесен принцип двухстепенности производства. Этот принцип находит свое закрепление в ст. 57 Таможенного кодекса РФ - так, рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке и принятие по ней решения не являются препятствием для подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в общем порядке. То есть принятое по жалобе решение может быть обжаловано повторно вышестоящему должностному лицу. Принцип самостоятельности принятия решения по соответствующей жалобе: никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. Должностное лицо, рассматривающее соответствующую жалобу, должно самостоятельно принимать по ней решение. Принцип ответственности за нарушение правил производства и за принятие по жалобе неправомерного (незаконного) решения состоит в том, что должностные лица таможенных органов, виновные в нарушении установленного порядка производства по жалобе, а также должностные лица, виновные в принятии необоснованного решения по соответствующей жалобе, должны нести установленную законом ответственность. Как отмечает А. Ю. Якимов, указанный принцип нуждается в особом законодательном закреплении <34>. -------------------------------- <34> См.: Якимов А. Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5. С. 5.

В свое время Н. Ю. Хаманева также отмечала необходимость установления ответственности за нарушения законодательства о рассмотрении обращений граждан. В частности, Н. Ю. Хаманева формулировала даже составы правонарушений, за которые может устанавливаться ответственность, - неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, представление недостоверной информации либо разглашение сведений о личной, семейной жизни гражданина и др. в КоАП должна предусматриваться административная ответственность <35>. -------------------------------- <35> См.: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. С. 10.

Давая оценку Закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (2006), Н. Ю. Хаманева продолжает констатировать, что ст. 15 Закона, посвященная ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, носит формально-декларативный характер, отсылая к действующему законодательству, в котором на сегодняшний день такая ответственность практически отсутствует <36>. -------------------------------- <36> См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон "Об обращениях граждан": достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5.

И. Ш. Килясханов также отмечает, что одной из материально-правовых гарантий реализации права обжалования являются нормы права, предусматривающие ответственность должностных лиц за нарушения законодательства о жалобах <37>. -------------------------------- <37> См.: Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 184.

Как следует из Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <38>, лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ (ст. 15). Подобные формулировки способствуют уводу должностных лиц от ответственности. В этой связи необходимо обеспечить устранение пробелов в структуре административно-правовых норм уже действующих, а также обеспечить принятие норм без изъянов в элементном составе <39>. -------------------------------- <38> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. <39> См.: Килясханов И. Ш. Структура административно-правовой нормы: переосмысление устоявшихся подходов к определению содержания ее элементов // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. М., 2008. С. 44.

Следует отметить, что указания на юридическую ответственность за нарушения порядка рассмотрения жалоб закреплены в Конституции Китая. Так, согласно Конституции Китая соответствующие государственные органы должны рассматривать жалобы, обвинения и заявления граждан путем проверки фактов и нести ответственность за их разрешение. Никто не может оказывать давление на граждан и мстить им. Лица, понесшие ущерб в результате посягательства на гражданские права со стороны государственных органов и государственных служащих, имеют право на получение компенсации в соответствии с законом (ст. 41). На необходимость установления ответственности в механизме производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов указывается в Приказе Московской восточной таможни Центрального таможенного управления ФТС России от 25 марта 2002 г. N 156 (Д) "О порядке рассмотрения в Московской восточной таможне жалоб на решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц". Согласно данному документу начальник таможни и руководители подразделений Московской восточной таможни несут персональную ответственность за своевременное и всестороннее рассмотрение жалоб. Личный прием по жалобам на решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц осуществляет руководство Московской восточной таможни, правомочное рассматривать жалобы. Сотрудники подразделений Московской восточной таможни, в компетенцию которых входит подготовка решений по жалобам, имеют право осуществлять принятие необходимых дополнительных документов и сведений непосредственно от представителей заявителя. Анализ правоприменительной практики по жалобам, обобщение результатов рассмотрения жалоб, а также подготовка по результатам рассмотрения жалоб предложений руководству Московской восточной таможни о совершенствовании работы таможенных органов, устранении причин допущенных нарушений, привлечении к дисциплинарной ответственности виновных сотрудников входит в компетенцию правового отдела Московской восточной таможни. Таким образом, к принципам производства по жалобам физических, юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей можно отнести следующие принципы: - принцип законности; - принцип объективной (материальной) истины; - принцип равенства перед законом, органом и должностным лицом, разрешающим соответствующую жалобу; - принцип обеспечения гарантий неприкосновенности личности и принцип охраны чести и достоинства личности, а также деловой репутации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; - принцип обеспечения права на защиту и представления доказательств; - принцип ведения производства по жалобам на государственном языке; - принцип гласности; - принцип публичности; - принципы оперативности и экономичности; - принцип непосредственности и устности; - принцип непрерывности производства по жалобам; - принцип самостоятельности принятия решения по соответствующей жалобе; - принцип двухстепенности производства по жалобам; - принцип ответственности за нарушение правил производства по жалобам. Учитывая важность мер юридической ответственности в механизме реализации института права жалобы в административной деятельности таможенных органов, было бы вполне оправданно в главу 5 КоАП России поместить состав административного правонарушения, предусматривающего ответственность за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан РФ. В завершение рассмотрения данного вопроса необходимо отметить, что перечисленные принципы во многом определяют содержание производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов РФ, и их законодательное закрепление будет способствовать защите прав и законных интересов физических, юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей в таможенных правоотношениях.

Библиографический список

1. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. 2. Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. 3. Бородянский В. И. Гражданское право: принципы и нормы. М., 2004. 4. Васильев А. С, Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. 5. Давыдова Е. В. Досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 6. Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве РФ // Государство и право. 1996. N 11. 7. Завершинская М. В. Правоотношения в области таможенного дела (административно-правовой и финансово-правовой аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. 8. Истомин С. И. Юрисдикционный процесс в таможенной сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 9. Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. 10. Килясханов И. Ш. Структура административно-правовой нормы: переосмысление устоявшихся подходов к определению содержания ее элементов // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. М., 2008. 11. Карпов А. Б. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере // Юрист. 2002. N 7. 12. Костенников М. В., Куракин А. В. Принципы кодификации норм административного права // Государство и право. 2006. N 8. 13. Лукашева Е. А. Правовая система социализма. М., 1978. 14. Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2004. 15. Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 16. Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон "Об обращениях граждан": достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. 17. Румянцев А. Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод человека и гражданина // Право и жизнь. 2006. N 105. 18. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. 19. Третьяков А. И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 20. Филимонов В. Д. Принципы уголовного права. М., 2002. 21. Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. 22. Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1974. 23. Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978. 24. Якимов А. Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5.

Название документа