Проблемы определения правового статуса таможенных органов Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. В. ТРУНИНА

Трунина Е. В., доцент ГОУ ВПО "МГУ им. Н. П. Огарева", кандидат юридических наук, руководитель функциональной группы по правовой работе Мордовской таможни, советник государственной гражданской службы РФ 3-го класса.

Впервые законодатель вводит в Таможенный кодекс РФ (далее - ТК РФ) 2003 г. статью с названием "Таможенные органы и их место в системе государственных органов Российской Федерации". Так, ч. 1 ст. 401 ТК РФ устанавливает, что таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Таким образом, четко закрепляется отнесение таможенных органов к федеральным органам государственной власти. Данное положение полностью соответствует Конституции РФ, устанавливающей, что таможенное регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71). Этот важнейший принцип таможенного права напрямую связан со ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на территории страны. В соответствии с ч. 1 ст. 2 ТК РФ территория Российской Федерации составляет единую таможенную территорию Российской Федерации. Вместе с тем содержание ст. 401 ТК РФ не раскрывает реального места таможенных органов в системе органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, определяя место таможенных органов в системе государственных органов Российской Федерации, необходимо было прямо указать на вид власти, к которой они относятся, закрепив в ч. 1 ст. 401 ТК РФ, что таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему органов исполнительной власти. Так, ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" устанавливает, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

Кроме того, Указом Президента РФ от 22 декабря 1999 г. N 2253 "Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям" за таможенными органами России закреплен статус военизированной организации <2>. -------------------------------- <2> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5062.

Правоохранительный характер деятельности таможенных органов, как правильно отмечается учеными-административистами, обусловлен самой структурой таможенного дела, а также тем, что все основные задачи и полномочия в сфере таможенного дела таможенные органы осуществляют с учетом интересов Российской Федерации, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности <3>. -------------------------------- <3> Таможенное право: Учеб. / Под ред. Б. Н. Габричидзе. М., 1995. С. 89 - 90.

ТК РФ 2003 г. в отличие от своего предшественника - ТК РФ 1993 г. четко не закрепляет принадлежность таможенных органов к системе правоохранительных органов. Нет указания на статус таможенных органов как правоохранительных органов и в Положении о Федеральной таможенной службе, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации 26 июля 2006 г. N 459 <4>, и Общих положениях о региональном таможенном управлении, таможне, таможенном посте <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3569. <5> См.: Общее положение о региональном таможенном управлении и Общее положение о таможне, утверждены Приказом ФТС России от 12 января 2005 г. N 7 // БНА. 2005. N 14; Общее положение о таможенном посте, утвержденное Приказом ФТС России от 13 августа 2007 г. N 965 // БНА. 2007. N 41.

Правоохранительный характер деятельности таможенных органов прослеживается по содержанию статей ТК РФ, раскрывающих их полномочия. Так, ст. 408 ТК РФ устанавливает, что таможенные органы имеют право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, неотложные следственные действия и дознание в пределах своей компетенции, производство по делам об административных правонарушениях и привлекать к ответственности лиц за совершение административных правонарушений. В случаях, не терпящих отлагательств, таможенные органы имеют право использовать средства связи или транспортные средства, принадлежащие организациям или общественным объединениям, для предотвращения преступлений в сфере таможенного дела, преследования и задержания лиц, совершивших такие преступления или подозреваемых в их совершении (п. 8 ст. 408 ТК РФ). Таможенные органы имеют право задерживать и доставлять в служебные помещения таможенного органа или в органы внутренних дел Российской Федерации подозреваемых в совершении преступлений, совершивших или совершающих преступления или административные правонарушения в области таможенного дела (п. 9 ст. 408 ТК РФ). В целях пресечения правонарушений, задержания лиц, совершивших правонарушения, преодоления противодействия законным требованиям должностного лица таможенных органов или отражения нападения на них ст. 414 ТК РФ наделяет должностных лиц таможенных органов правом применять физическую силу, специальные средства и оружие. Вывод о правоохранительном характере деятельности таможенных органов следует также из уточняющих положений п. 4 ст. 402 ТК РФ, закрепляющих, что в систему таможенных органов входят также не являющиеся правоохранительными органами учреждения. Сюда же можно отнести ст. 385 ТК РФ, которая устанавливает, что таможенные органы вправе привлекать в соответствии с законодательством Российской Федерации специалистов других правоохранительных органов для оказания содействия в проведении таможенного контроля. Согласно Положению о Федеральной таможенной службе, Федеральная таможенная служба осуществляет специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Правоохранительные полномочия закреплены и за другими звеньями системы таможенных органов: региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. Кроме того, в системе таможенных органов созданы специализированные таможенные органы - оперативные таможни, основной целью деятельности которых является борьба с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями в подведомственном регионе. Вместе с тем правовой статус таможенных органов как правоохранительных органов не должен вытекать из анализа положений ряда нормативных правовых актов, как это происходит сейчас, а должен быть прямо закреплен в базовом законодательном акте, устанавливающем правовой статус таможенных органов, - Таможенном кодексе Российской Федерации. Далее, в определении правового статуса таможенных органов большое значение имеет ст. 12 Закона от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <6>, устанавливающая, что силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, Государственную противопожарную службу, таможни и ряд других. Конечно, нельзя не отметить юридическую неточность законодателя, который относит к органам безопасности только таможни, т. е. одно структурное звено четырехзвенной системы таможенных органов. Вместе с тем система таможенных органов является единой, имеет строго иерархичную структуру построения, вертикальное подчинение и вычленение из нее какого-либо элемента с приданием ему особого статуса (в данном случае органа безопасности) неправомерно. Поэтому безусловно, что к органам безопасности относится вся система таможенных органов. -------------------------------- <6> Российская газета. N 103. 1992. 6 мая.

Статья 10 ТК РФ 1993 г. "Основные функции таможенных органов" четко закрепляла, что таможенные органы обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность Российской Федерации, являющуюся экономической основой суверенитета Российской Федерации, а также содействуют осуществлению мер по защите государственной безопасности, общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, защите животных и растений, охране окружающей природной среды, защите интересов российских потребителей ввозимых товаров. Вместе с тем в ст. 403 действующего ТК РФ, устанавливающей функции таможенных органов, функции по участию таможенных органов в обеспечении государственной безопасности отсутствуют. В то же время, как отмечается в Приказе Минэкономразвития и ФТС России от 10 марта 2006 г. N 192 "Об утверждении Концепции системы предварительного информирования таможенных органов Российской Федерации", "перед таможенной службой Российской Федерации, как и перед таможенными службами всех государств, стоит цель - создать условия для минимизации угроз экономической и национальной безопасности государства и одновременно обеспечить всемерное содействие торговле, создать благоприятные условия для привлечения инвестиций" <7>. -------------------------------- <7> Таможенный вестник. 2006. N 7.

Статья 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <8> относит таможенные органы к органам, имеющим право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, целью которой является в том числе обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств. -------------------------------- <8> Российская газета. N 160. 1995. 18 авг.

Фактическое осуществление таможенными органами функций по обеспечению экономической безопасности отражается также в положениях об отдельных структурных подразделениях таможенных органов. Так, в Положении об Управлении собственной безопасности указано, что данное Управление является правоохранительным структурным подразделением центрального аппарата ФТС России, наделенным полномочиями органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность в целях обеспечения собственной безопасности таможенных органов и объектов таможенной инфраструктуры, а также создания условий для наиболее эффективного и качественного выполнения таможенными органами и их должностными лицами задач по защите экономических интересов и экономической безопасности <9>. -------------------------------- <9> См.: Приказ ФТС России от 30 октября 2006 г. N 1067 "Об утверждении Положения об Управлении собственной безопасности".

Типовое положение об оперативно-дежурном подразделении таможни к основным задачам данного подразделения относит сбор, обобщение и анализ данных об обстановке в регионе деятельности таможни, выявление тенденции развития событий, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации, участие в разработке и реализации мер по устранению таких угроз <10>. В соответствии с Типовым положением об оперативно-розыскном подразделении таможни основной функцией оперативно-розыскного отдела таможни является осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществления розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации. -------------------------------- <10> См.: Приказ ФТС России от 28 ноября 2006 г. N 1237 "Об утверждении Типовых положений о службе и о подразделениях службы силового обеспечения таможни и подразделении таможенной охраны и оперативно-дежурной службы таможенного поста".

Однако функции таможенных органов не ограничиваются только обеспечением экономической (национальной) безопасности. Как указывается в Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 2225-р, одной из задач таможенных органов является укрепление взаимодействия с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом, контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукцией, а также при обеспечении экономической, экологической и радиационной безопасности <11>. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 260.

Таким образом, анализ задач, полномочий таможенных органов позволяет сделать вывод о том, что таможенные органы активно участвуют в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации, а также иных видов безопасности (экологической, радиационной). К сожалению, ни Таможенный кодекс РФ, ни Положение о Федеральной таможенной службе, ни Общие положения о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте не содержат прямого указания на участие таможенных органов в обеспечении государственной безопасности Российской Федерации, что является существенным правовым пробелом в регулировании правового статуса таможенных органов. Внести ясность в определение правового статуса таможенных органов не позволяет и впервые данное в Таможенном кодексе 2003 г. законодательное понятие таможенных органов России. Так, ст. 11 ТК РФ устанавливает, что под таможенными органами понимается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы Российской Федерации. Вместе с тем данное понятие больше характеризует систему таможенных органов, не раскрывая их правовой статус, функциональное назначение. Наиболее актуализированным с учетом введенной в рамках административной реформы типологии функций федеральных органов исполнительной власти является определение О. Ю. Бакаевой, согласно которому таможенный орган - "государственный орган исполнительной власти (федеральная служба и подчиненные ей органы), наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли" <12>. Представляется, что данное определение следует расширить. -------------------------------- <12> Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 113 - 114.

Так, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" закрепляет за федеральными службами не только функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, но и специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности <13>. -------------------------------- <13> Российская газета. N 50. 2004. 12 марта.

В соответствии с Положением о Федеральной таможенной службе Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Исходя из анализа компетенции таможенных органов, их реального правового статуса, обоснованные возражения вызывает отсутствие в нем указания на правоохранительный статус Федеральной таможенной службы, а также осуществление функций в области государственной безопасности. Следует отметить, что функциональное назначение остальных звеньев системы таможенных органов: региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, в настоящее время вообще не определено. Утвержденные Общие положения о данных таможенных органах содержат обтекаемую формулировку: "обеспечение реализации задач и функций ФТС в подведомственном регионе", что явно недостаточно для определения их места в таможенной системе. Обобщая вышеизложенное, можно предложить следующее определение таможенного органа, позволяющее наиболее полно определить правовой статус таможенных органов и его место в системе органов государственной власти Российской Федерации. Таможенный орган Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти со статусом правоохранительного органа, осуществляющий функции контроля и надзора в сфере таможенного дела, специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, а также по обеспечению в пределах своей компетенции государственной безопасности.

------------------------------------------------------------------

Название документа