Толкование отдельных положений таможенного законодательства

ТОЛКОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ТАМОЖЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О. Ю. БАКАЕВА

Бакаева О. Ю., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.

Безусловно, в нормотворчестве на любом уровне (закон или подзаконные акты) необходимо стремиться к установлению четких, понятных правил для тех лиц, которые должны их соблюдать. Однако вряд ли можно найти хотя бы одну отрасль российского законодательства, где правовыми предписаниями в полной мере урегулированы все варианты общественных отношений. Для Российского государства с нестабильными, динамично развивающимися экономическими отношениями, бурным развитием законодательства во всех сферах без взаимного увязывания норм в различных отраслях (подотраслях) законодательства о достаточном уровне четкости правовых предписаний говорить пока не приходится. Проблемы существуют и в конкуренции норм, содержащихся в различных законах и иных правовых актах, по сходным правоотношениям, и в наличии правовых пробелов. Отрасль таможенного законодательства не является исключением. Немаловажную роль в соблюдении законности играет необходимость единообразного толкования и применения таможенного законодательства на всей территории страны. Таможенный кодекс РФ (далее - ТК РФ) и нормативные акты, изданные в его развитие, устанавливают для всех таможенных органов одни и те же нормы, и применяться они должны одинаково, независимо от региона. Только в данном случае правоприменительную деятельность таможенных органов можно будет признать в достаточной степени эффективной. Основной источник российского таможенного права - Таможенный кодекс РФ - следует признать более совершенным документом (в отличие от предыдущего Кодекса 1993 года) в плане юридической техники, однако и он не свободен от ряда недостатков, которые можно устранить путем корректировки его норм. При этом сам законодатель допускает такие изъяны. В ч. 5 ст. 6 ТК РФ указывается: "Никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах в области таможенного дела". Если же лицам причинен вред вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов в данной области, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами, государство возмещает убытки за счет казны Российской Федерации. Указание в Кодексе на потенциальную "неясность правовых норм" по меньшей мере парадоксально, поскольку законодатель сознательно допускает такую неясность и даже (по смыслу данного положения) признает ее обстоятельством, исключающим юридическую ответственность. Безусловно, данное положение призвано защитить интересы частных субъектов, действующих в условиях достаточно противоречивого правового регулирования общественных отношений, однако в законе (тем более федерального уровня) не должно содержаться формулировок, оправдывающих низкий уровень правовой грамотности государственных органов. Помимо нуждающихся в уточнении положений Таможенного кодекса РФ общего характера (нечеткость определения понятия "таможенное дело" - ч. 2 ст. 1; неоправданное включение в систему таможенных органов учреждений, созданных для обеспечения деятельности этих органов, - ч. 4 ст. 402; размытое установление основных принципов перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу - глава 2), его отдельные нормы настолько несовершенны, что снижают эффективность правоприменительной деятельности таможенных органов. Как правило, они ведут к возникновению таможенных споров, рассматриваемых как в судебном, так и в административном порядке. В настоящее время ряд положений ТК РФ, имеющих ярко выраженное практическое значение, нуждаются в конкретизации. В процессе их толкования возникают сомнения в правильности суждений, точности формулировок, отсутствии дуалистического подхода. Приведем несколько примеров. Нормой ч. 1 ст. 124 ТК РФ установлено: "Декларирование товаров производится путем заявления таможенному органу в таможенной декларации или иным способом, предусмотренным настоящим Кодексом, в письменной, устной, электронной или конклюдентной форме сведений о товарах, об их таможенном режиме и других сведений, необходимых для таможенных целей". Содержание данного положения не дает ясного ответа на вопрос о том, вправе ли декларант самостоятельно выбирать способ декларирования. Ведомственным нормативным актом установлен лишь порядок декларирования товаров в конклюдентной форме, применяемый исключительно физическими лицами <1>. Для юридических лиц - субъектов внешнеэкономической деятельности - актуальна проблема декларирования товаров в электронной форме. За счет внедрения информационных систем с использованием средств вычислительной техники и связи достигаются цели упрощения и гармонизации таможенных процедур, сокращения числа задействованных сотрудников таможенных органов, унификации отчетности. Однако использование данного способа субъектами внешней торговли связано с их материальными затратами на установку соответствующего программного обеспечения, стоимость которого в настоящее время исчисляется десятками тысяч долларов. В свою очередь, внедрение электронного декларирования в последние годы стало одной из приоритетных задач территориальных таможенных органов. И найти здесь разумное соотношение публичных и частных интересов весьма проблематично. Представляется, что указание в Таможенном кодексе РФ на право декларанта выбирать доступный ему способ декларирования позволит разрешить данное противоречие и позволит субъектам внешней торговли снизить себестоимость товаров, перемещаемых через таможенную границу. -------------------------------- <1> См.: Порядок декларирования физическими лицами товаров в конклюдентной форме, утв. Приказом ФТС России от 22 ноября 2006 г. N 1208 // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 4.

Весьма широкое толкование имеет норма ч. 1 ст. 166 ТК РФ, регламентирующая условия помещения товаров под таможенный режим экспорта. Помимо уплаты вывозных таможенных пошлин и соблюдения ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности (что вполне объяснимо), законодатель требует "выполнения иных требований и условий, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации", не ограничиваясь при этом хотя бы актами таможенного законодательства. Такая ситуация схожа со сказочной загадкой: иди туда, не знаю куда; принеси то, не знаю что. Данное положение может привести к ситуации, при которой подконтрольный субъект не сумеет учесть всех иных требований и условий (при современных темпах корректировки текущего законодательства это реально) и вследствие несоблюдения условий данного режима будет привлечен к юридической ответственности. Безусловно, и отсылочные, и бланкетные нормы в законе допустимы, однако они должны находиться в определенной плоскости (в данном случае, например, ориентированы на область валютного регулирования и валютного контроля) и показывать субъектам правоотношений конкретное направление приложения ими своих усилий. Невозможно устраниться и от анализа положений, составляющих правовое обеспечение перемещения товаров физическими лицами. Абсолютное большинство индивидуальных субъектов таможенных правоотношений интересуется нормами БЕСПОШЛИННОГО ПРОВОЗА через таможенную границу товаров для личного пользования. Правило, установленное ч. 1 ст. 282 ТК РФ, на первый взгляд, не допускает неясности: "Полное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов предоставляется, если стоимость товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, за исключением транспортных средств, не превышает 65 тысяч рублей". Заметим, что данный лимит действует, только если физическое лицо пересекает границу не более одного раза в месяц <2>. При этом согласно ст. 11 ТК РФ под товарами понимается ЛЮБОЕ (выделено нами. - О. Б.) перемещаемое через таможенную границу движимое имущество. А это значит, что установленная сумма в 65 тысяч рублей распространяется как на товары, приобретенные за пределами таможенной территории РФ, так и на собственные вещи граждан, ранее вывезенные за границу (одежду, обувь, ювелирные украшения, фотоаппарат, видеокамеру, ноутбук, мобильный телефон и т. д.). Кроме того, правило, позволяющее пользоваться указанной льготой не более одного раза в месяц, абсолютно необоснованно. В современных условиях активного развития внешнеторговых связей, туризма, обмена студентами поездки за границу получают все большее распространение. Ограничение временными рамками возможности беспошлинного ввоза товаров усиливает бремя обложения таможенными платежами физических лиц и не служит их интересам. -------------------------------- <2> См.: пункт 6 Положения о применении единых ставок таможенных пошлин, налогов в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами для личного пользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. N 718 (в ред. от 3 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 49. Ст. 4772.

Требуют соответствующей корректировки и нормы, относящиеся к обложению перемещаемых товаров таможенными платежами. Вопрос об их правовой природе законодателем уже решен: таможенная пошлина и таможенные сборы согласно ст. 51 Бюджетного кодекса РФ отнесены к числу неналоговых доходов бюджетной системы, а НДС и акцизы - к налоговым доходам федерального бюджета (ст. 50 Бюджетного кодекса РФ). Между тем в Таможенном кодексе РФ (ст. 322) товар определяется как объект обложения таможенными платежами, а таможенная стоимость товаров и (или) их количество как налоговая база для исчисления таможенных пошлин, налогов. Таким образом, таможенным законодательством отрицается неналоговая природа таможенной пошлины, что приводит к разночтениям в толковании действующего законодательства и, соответственно, к коллизии между нормами бюджетного и таможенного права. Представляется, что положение ст. 322 ТК РФ следует конкретизировать, оперируя термином "база для исчисления таможенных пошлин, налогов". Одна из проблем, требующих разрешения путем конкретизации законодательных норм, связана с гарантией обеспечения получения физическими и юридическими лицами отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей. Несмотря на установление в ст. 334 ТК РФ перечня оснований для предоставления отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей (причинение лицу ущерба в результате форс-мажорных обстоятельств; задержка плательщику финансирования из федерального бюджета; перемещение скоропортящихся товаров; осуществление поставок по межправительственным соглашениям), остается невыясненным вопрос: ее предоставление - это право или обязанность таможенного органа? Кстати, в методических рекомендациях указывается, что решение об этом принимает центральный таможенный орган <3>. Вопрос о характере данного полномочия, несомненно, требует достаточно ясного решения без возможного дуализма в его понимании. В такой ситуации, подкрепленной нормативным источником, чиновники самостоятельно решают, кто заслужил такую льготу, кто нет. По смыслу названной нормы такой вопрос должен решаться коллегиально. В этом случае получение льготы субъектами весьма затруднительно, так как обращение в федеральный орган исполнительной власти сопряжено с издержками лица, как временными, так и материальными. -------------------------------- <3> См.: пункт 14.3 распоряжения ГТК России от 27 ноября 2003 г. N 647-р "Об утверждении Методических указаний о порядке применения таможенными органами положений Таможенного кодекса Российской Федерации, относящихся к таможенным платежам" (в ред. от 28 июля 2004 г.) // Документ опубликован не был. Содержится в справочно-информационной системе "КонсультантПлюс".

В принципе в Таможенном кодексе РФ заложена идеология содействия развитию внешней торговли, а следовательно, и поддержки ее участников. Между тем реальные, фактические (не юридические) гарантии ее реализации отсутствуют. Важнейшие решения в данном направлении (применение специальных упрощенных процедур, согласно ст. 68 ТК РФ; изменение срока уплаты таможенных платежей) принимаются исключительно на уровне федерального органа. В Саратовской области, например, с 1998 г. отсрочка (рассрочка) таможней не предоставлялась ни разу, что идет вразрез с принципом недопущения ущемления прав и законных интересов участников таможенных правоотношений. Предоставив возможность решать такой вопрос на местах, субъекты внешней торговли получат больше возможностей для получения отсрочки или рассрочки, а значит, смогут реально воспользоваться законодательным предложением. Предлагается изложить норму ч. 1 ст. 333 ТК РФ в следующей редакции: "Таможенные органы в коллегиальном порядке по заявлению плательщика таможенных пошлин, налогов в письменной форме обязаны изменить срок уплаты таможенных пошлин, налогов при наличии хотя бы одного из оснований, установленных статьей 334 настоящего Кодекса". И последнее. Частью 2 ст. 331 ТК закреплено право выбора субъекта таможенных правоотношений на уплату таможенных платежей в альтернативной валютной форме. Данная норма не только противоречит аналогичному положению Налогового кодекса (п. 5 ст. 45), позволяющему исполнять обязанность по уплате налогов только в валюте РФ, но и может быть признана не соответствующей ст. 75 Конституции РФ и принятому в ее развитие положению ч. 1 ст. 140 ГК РФ, признающему рубль законным средством платежа на территории России. Данной проблемой совершенно справедливо озаботилась Федеральная таможенная служба РФ, направив в территориальные таможенные органы письмо, направленное на приостановление действия ч. 2 ст. 331 ТК РФ. В письме указывается на недопустимость внесения денежных средств на счета таможенных органов в иностранной валюте в качестве авансовых платежей, таможенных платежей и денежного залога <4>. Несмотря на поддерживаемое нами решение ФТС России, форма его принятия не допускает установления такого императива. -------------------------------- <4> См.: письмо ФТС России от 25 декабря 2006 г. N 05-11/45780 "О перечислении таможенных платежей в иностранной валюте" // Таможенные ведомости. 2007. N 3.

Издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем не допускается. Несомненно, что названное положение общеобязательно, а значит, является нормой права. Им изменяется положение федерального закона - Таможенного кодекса РФ, что является недопустимым и противоречащим правилам корректировки законодательных норм. В данной связи конкретизация таможенного законодательства в данной части требует принятия Государственной Думой РФ федерального закона о внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс РФ. Таким образом, толкование таможенного законодательства позволяет выявить его слабые места, нуждающиеся в доработке. Поэтому главной задачей публичной власти остается своевременное реагирование на процессы, происходящие в обществе; выявление законодательных пробелов и противоречий, а также их устранение; проведение мониторинга с целью установления неточностей в формулировках, содержащихся в нормах права. Особую роль в данном процессе должны сыграть юридические службы таможенных органов, в числе задач которых - выявление и анализ пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Их место в таможенной системе обусловлено обеспечением легитимного поведения как со стороны таможенных органов (снизу доверху) и их должностных лиц, так и со стороны индивидуальных и коллективных субъектов, им подконтрольных. Деятельность таможенных органов по контролю за соблюдением законодательства РФ о таможенном деле заключается, в частности, в работе с обращениями граждан. По данным таможенной статистики, 25 - 30% лиц обращаются в таможенные органы с целью получения разъяснений таможенных правил, а это еще раз доказывает необходимость совершенствования действующего законодательства.

------------------------------------------------------------------

Название документа