Становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XVIII веке как сил, обеспечивающих контроль за миграционными процессами

(Ковбаса С. А.) ("Миграционное право", 2007, N 3) Текст документа

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОГРАНИЧНОГО И ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ГРАНИЦАХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XVIII ВЕКЕ КАК СИЛ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ КОНТРОЛЬ ЗА МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

С. А. КОВБАСА

Ковбаса С. А., адъюнкт МПИ ФСБ России.

В условиях реформирования системы защиты и охраны Государственной границы, в том числе Пограничной службы ФСБ России, и приведения ее структурных подразделений в соответствие с решаемыми задачами возникает необходимость обращения к истории становления и развития охраны Государственных границ Российского государства. С учетом изменившегося характера угроз одно из приоритетных мест в системе знаний об охране Государственной границы занимает вопрос изучения становления и развития пограничных и таможенных органов. История охраны Государственной границы, в том числе в пунктах пропуска (специально отведенных местах), - это составная часть истории Российского государства, и она напрямую связана с историей формирования ее территорий и установления границ, политической историей, историей развития экономики, культуры. Поэтому нельзя сводить историю охраны Государственной границы к истории собственно пограничной стражи и войск. К охране границ Государства Российского, осуществлению пропуска через границу лиц, транспортных средств, перемещения товаров, животных были причастны таможенные органы, пограничники, жандармское, внешнеполитическое и военное ведомства, корчемная стража и др. Наличие контроля за пересечением границы в России, как и в других странах, позволяло государству обеспечивать суверенитет над своей территорией, ее безопасность, пресекая попытки въезда "нежелательных лиц", иметь значительный доход в бюджет государства путем взимания различного вида пошлин, способствовало развитию отечественного промышленного производства за счет ограничения ввоза некоторых иностранных и вывоза отечественных товаров и др. Первоначально наиболее важной задачей контроля на границе являлось внесение порядка в движение лиц и товаров, следующих через границу. За всю историю Российской империи контроль за перемещением людей и товаров через границу выполнял две основные задачи: экономическую (в том числе борьба с контрабандой) и политическую. Многие изданные нормативно-правовые акты Российского, а до него Московского государства (Приговор князя Воротынского М. И. "О станичной и сторожевой службе на государевых украинах и в степи", Боярские приговоры от 18 февраля 1571 г., от 21 февраля 1571 г., от 27 февраля 1571 г., от 15 марта 1576 г.) предписывали охранять и оборонять рубежи Отечества исключительно от воинских людей и не предусматривали действия сторожей и станичников в отношении невооруженных лиц (граждан, купцов), пересекающих границу. Да и пересекать границу в то время могли только некоторые категории граждан Московского государства и иностранных граждан. В последующем вопросам контроля на границе уделялось внимание исключительно в торговых, а значит, экономических интересах государства (Соборное уложение и указы царя Алексея Михайловича, Торговый устав 1653 г., Новоторговый устав 1667 г.), а также в политических интересах (пропуск официальных иностранных делегаций). Защита этих интересов подразумевала и наличие контроля за пересекающими границу лицами. Уже с начала XVII в. ни один иностранец не мог проехать в столицу без письменного разрешения, подписанного царем, а к середине XVII в. четко было установлено требование наличия разрешений для выезда за границу для подданных России. Из-за почти полного отсутствия путей международного сообщения основной поток товаров шел через единственный морской порт - Архангельск. Указом Петра I от 2 июня 1700 г. был уточнен установленный царем Алексеем Михайловичем в Новоторговом уставе 1667 г. порядок осуществления таможенного контроля и оформления в Архангельском порту. Обязанности по проверке документов, досмотру и наблюдению за судами возлагались на бурмистра с товарищами (бургомистра с заместителями), целовальников, которым в помощь придавались команды стрельцов. На эту же комиссию возлагался и карантинный контроль ("нет ли морового поветрия"). С 20-х годов XVIII в. вопросами пропуска через границу Российской империи стали заниматься в основном таможенные учреждения (Морской торговый регламент и Устав 1724 г., Морской пошлинный устав 1731 г., Уставы таможенные 1755, 1782 гг. и др., вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, а также в Свод законов Российской империи (в VI том которого вошли основополагающие документы по таможенному делу - Уставы таможенные)). Морской торговый регламент и Устав 1724 г. регулировал процедуру контроля прибывающих из-за границы судов уже в несколько портов. На все грузы направлялись досмотрщики, которые осматривали не только грузы, но и вещи лиц, следовавших через границу. Регламентом устанавливались документы, представляемые сотруднику таможни, запрещалась погрузка и выгрузка товаров до проведения таможенного контроля и оформления, в ночное время, устанавливались ответственность за нарушение правил - конфискация судна и товаров (в том числе в случае укрытия товаров и, по современной терминологии, недостоверного декларирования, в случае отхода без таможенного контроля и оформления), порядок взимания пошлин ("должны платить с них пошлину, положенную в Тарифе с отвозных товаров"), предписывалось суда направлять в таможни. Устанавливался порядок досмотра судов, а также представления необходимых документов военными кораблями, которые не досматривались, но данные по товарам, перевозимым на них, капитан обязан был представлять таможенному органу. До завершения таможенного досмотра никому не разрешалось сходить с корабля, запрещалась его разгрузка. Представляет интерес, что уже в то время предписывалось капитанам проводить заблаговременно самостоятельно досмотр судов ("надлежит корабельщику над своими людьми и содержащимися на корабле товарами доброе надзирательство иметь и свой корабль самому экзаменовать и досматривать прежде, нежели он с места пойдет"). Строго предписывалось "таможенных служителей при отправлении дела непристойными словами не поносить и побоями не оскорблять". То есть этим документом устанавливалась технология пограничного и таможенного контроля прибывающих и убывающих судов, правила поведения, основные положения которых действительны и в настоящее время. На сухопутном участке до середины XVIII в. вопросами пропуска через границы Империи занималась Военная коллегия, на которую была возложена охрана Государственной границы. Первоначальное устройство Военной коллегии было объявлено Указом от 3 июня 1719 года <1>. При Коллегии была учреждена канцелярия под руководством директора в чине генерала. В обязанность должностных лиц канцелярии вменялся доклад всех вопросов, которые подлежали решению Военной коллегией. Канцелярия состояла из четырех секретарей, архивариуса, нотариуса, генерал-аудитора и переводчика. Один из секретарей в ранге штаб-офицера докладывал Коллегии вопросы, относящие к кавалерии и инфантерии (пехоте), второй - по гарнизонным войскам, третий - по артиллерии и пограничной фортификации, четвертый секретарь (как правило, иностранец) "состоял у журнала". Общий контроль над деятельностью Коллегии принадлежал прокурору, который в свою очередь подчинялся генерал-прокурору Правительствующего Сената <2>. Военная коллегия решала многие вопросы, в том числе и по охране и защите западного участка границы. Также определенное внимание в деятельности Военной коллегии уделялось вопросам пропуска через границу лиц и товаров. -------------------------------- <1> Полное собрание законов Российской империи. Т. V. СПб., 1830. Ст. 3383. <2> Там же. Ст. 4167.

Непосредственно на границе осуществляли контроль и пропуск лиц и товаров коменданты крепостей, воеводы, старшие форпостов и соответствующие воинские подразделения. После обнаружения и опроса проезжающего он доставлялся к этим должностным лицам, которые осуществляли проверку документов и давали разрешение (путем наложения резолюции) на следование в пределы государства или убытие за его пределы. В целях упорядочения осуществления контроля за перемещением товаров и лиц через границу, обеспечения взимания пошлин, борьбы с контрабандой Петр I в 1723 г. издал Указ, в котором предписывал "по всей польской границе, по большим дорогам учредить крепкие заставы и между тех больших дорог проезды лесом зарубить". То есть преследовалась задача надежно прикрыть сухопутную границу и направить людей и товары в специально выделенные места - "заставы". В этих местах таможенной стражей осуществлялся контроль лиц, транспорта и грузов, происходили как проверка документов, осмотр, так и взимание пошлин с ввозимых товаров. В 1715 г. была создана Коммерц-коллегия. Одной из главных задач, поставленных перед ней Петром I, было развитие внешней торговли. 31 января 1724 г. была утверждена Инструкция, в которой излагались функции Коллегии. Наряду с вопросами организации торговли в ней рассматривался порядок взимания таможенных сборов. По регламенту Коммерц-коллегии 1719 г. ее ведению подлежали судебные дела купцов, касающиеся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, сокрытие от досмотра и т. д.), и прочие дела, относящиеся к деятельности купечества. Следовательно, основной круг вопросов, сосредоточенных в Коллегии, относился к внешней торговле и таможенному делу. В указанном регламенте были определены штаты таможен и круг должностей. Во главе таможен стояли директора, в основном из дворян. С 1731 г. в ведение Коммерц-коллегии был передан сбор пошлин как в портовых и пограничных таможнях, так и во внутренних. Одной из задач, возложенных на Коммерц-коллегию, было руководство корчемной службой. Первые корчемные команды были созданы еще в XVII столетии в Москве для пресечения тайного изготовления, перевоза и продажи предметов, обложенных акцизом или составляющих прерогативу казны (вино, пиво, табак, соль). Тайный провоз и продажа вина рассматривались как контрабанда, а лица, замеченные в провозе, - как контрабандисты или корчемники. В 1699 г. было постановлено считать корчемниками тех, кто платит за работу по найму вином, но если плата была больше ведра. Еще при Петре I преследование корчемников возлагалось на специально назначенных лиц. В 1730 г. в распоряжении московских откупщиков для преследования корчемства и взимания штрафов был представлен особый отряд солдат. Однако вследствие множества злоупотреблений эта корчемная команда в 1732 г. была подчинена Коммерц-коллегии. С 1732 г. в Петербурге в ведении Коммерц-коллегии состоял для искоренения корчемства особый комиссар, а при нем отряд солдат. При корчемной страже состояли также особые команды. С 1767 г. откупщики имели право содержать за свой счет корчемную стражу из отставных обер-офицеров и солдат, а по мере надобности в их распоряжение откомандировывали воинские команды. Сверх того, в 1766 г. в Москве, а в 1771 г. в Петербурге были учреждены особые, содержащиеся за счет казны конные корчемные команды, которые оставались в ведении губернской администрации. Корчемной страже было предоставлено право осуществлять контроль за перемещением через границу подконтрольных товаров, располагаясь непосредственно за воинскими подразделениями и таможенниками и взаимодействуя с ними. На структуру и управление таможнями оказывали влияние расширение территории России, установление новых торговых путей, потребности в совершенствовании таможенно-тарифного регулирования в связи с ростом объема торговых операций. Ежегодное расширение торговли требовало увеличения количества таможен, а практика организации таможенного дела - улучшения управления деятельностью таможенных органов. Следовательно, к основным задачам, которые решались Коммерц-коллегией в интересах защиты Государственной границы, можно отнести ведение судебных дел купцов, касающихся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, утайка от досмотра и т. д.), определение штатов таможен и укомплектование их людьми, установление порядка таможенных сборов, руководство корчемной службой. Последняя из отмеченных задач решалась в тесном взаимодействии с таможенными и пограничными структурами, в определенной степени - с военным ведомством. Указом императрицы Елизаветы Петровны 1753 г. "Об уничтожении внутренних таможенных и мелочных сборов" отменены, а Таможенным уставом 1755 г. продублирована отмена всех внутренних таможен и пошлин и учрежден в портах и на Государственной границе единственный сбор. Введены паспорта, выдаваемые городскими магистратами для всех российских купцов, имеющих заграничные торги и перемещающих свои товары через сухопутные и морские границы. В паспортах необходимо было обязательно указывать, что купец с товарами едет на торги за границу, сколько при нем приказчиков и работников и что они не являются крестьянами. На купцов выдавались аттестаты о том, что они состояния доброго и вместе с приказчиками и работниками в установленный срок возвратятся и греческой веры не поменяют. Аттестаты хранились в пограничных таможнях, а купцы и их люди выезжали за границу по паспортам. В паспорта налагались резолюции. Если купцы, приказчики и работники возвращались через другую таможню, то об этом сообщалось письменно на таможню, с которой они выезжали. Предусматривалась строгая ответственность для тех, кто оставлял своих работников за границей. Контроль "прочих разного звания людей и курьеров" осуществлялся также по паспортам, и обязательно производился их осмотр. Устав определил: пропуск лиц и товаров осуществлять только в определенных местах ("в таможнях, реестром предусмотренных"). Реестр таможенных учреждений прилагался к Таможенному уставу 1755 г. Устанавливались также основания для пропуска ("с какими паспортами и предосторожностью российских купцов за границы отпускать, а при свидетельстве паспортов накрепко предостерегать, дабы фальшивых не было"). При обнаружении фальшивых паспортов они отсылались в губернские, провинциальные или воеводские канцелярии. Предписывалось извещать о пропуске через границу ближайшие губернские, провинциальные или воеводские канцелярии, то есть вести учет и отчетность. Юридически устанавливались ограничения на перемещение товаров, согласно которым партикулярным (частным) лицам, кроме купцов, разрешалось иметь при себе в случае выезда за границу "не более 100 червонных и золотые и серебряные часы, табакерки, шпаги, пряжки и тому подобное для своего единственного потребления, не для продажи" в единственном числе "беспошлинно". Излишки подлежали конфискации. Для посланцев калмыцкого Аюки-Хана были установлены другие правила: разрешалось беспошлинно пропускать товары стоимостью до 3000 рублей. Подобные правила в предыдущих нормативных актах отсутствовали. Появление такой регламентации, возможно, связано с увеличением количества отъезжающих частных лиц за границу и попытками использовать это для мелкой торговли без уплаты таможенных пошлин. Устав закрепил на период до 1917 г. функцию проверки паспортов за таможней. Необходимо отметить, что в то время из-за неразвитости путей сообщения, сложившейся военно-политической обстановки, международных экономических связей руководством государства основное внимание в вопросах пропуска через границу уделялось морскому и западному сухопутному участку. Выводы: 1. Существующая в настоящее время технология пограничного контроля и технология таможенного контроля, обеспечивающая контроль за миграционными потоками, начала формироваться еще в начале XVIII в. Понятия "таможня", "таможенная застава" подразумевали как подразделения, осуществляющие все виды контроля, так и места его проведения (в настоящее время понятия "таможня", "таможенный пост", "контрольно-пропускной пункт", "отделение пограничного контроля", "пост пограничного контроля" обозначают подразделения таможенных и пограничных органов. Пункт пропуска - это территория, специально оборудованное место, где осуществляются все виды контроля). 2. Деятельность государства по упорядочению вопросов пропуска через границу лиц и товаров преследовала в основном экономические цели. Основные усилия сосредоточивались на борьбе с контрабандой, были введены ограничения на перемещение товаров через Государственную границу. Для проведения анализа пропуска через границу велись учеты и осуществлялась отчетность. 3. Контроль на границе в рассматриваемый период, как и в настоящее время, осуществляли различные ведомства. Однако отсутствие единого централизованного ведомства, которое могло бы в достаточной мере контролировать пересечение границы лицами (контролировать миграционные процессы) и провоз товаров через границу, оказывало негативное влияние на решение этой задачи.

------------------------------------------------------------------

Название документа